劉 聰，曲國麗

(東北電力大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林 吉林 132012)

城鎮(zhèn)社區(qū)間的民間互助慈善行為自古就有，并傳承至今，但由于缺乏政府公共政策的培育、引導(dǎo)和規(guī)范，長(zhǎng)期以來一直以一種自發(fā)性、偶然性、盲目性、無序性的狀態(tài)存在，因此未能發(fā)展繁榮，充分發(fā)揮其社會(huì)和諧功能。當(dāng)前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也拉大了貧富差距，引發(fā)了資源環(huán)境危機(jī)，伴隨而來的是高漲的慈善需求；另一方面，我國城鎮(zhèn)社區(qū)總體生活水平有了較大提高，孕育在城鎮(zhèn)社區(qū)中的民間慈善因子也愈發(fā)活躍。慈善供求遙相呼應(yīng)，這正是政府出臺(tái)公共政策培育、引導(dǎo)慈善組織的良好時(shí)機(jī)。放眼國際，以美國為代表的慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國家，社區(qū)慈善組織的普及化和專業(yè)化是其慈善事業(yè)繁榮的典型特征，也是公共政策積極培育引導(dǎo)的結(jié)果，尤其是對(duì)宗教信仰的公共政策引導(dǎo)。

一、“城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織”理論研究綜述

在國際學(xué)術(shù)研究成果中，與“城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織” 研究最接近的專業(yè)名詞為“社區(qū)自組織”研究。研究的視角主要從社區(qū)治理模式角度、公民社會(huì)建設(shè)角度、公民資格理論角度展開。K Christie[1]論證了利用社區(qū)內(nèi)非政府組織構(gòu)建和平的可能性；MO Stephenson Jr[2]認(rèn)為社區(qū)非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)能力的培養(yǎng)有利于緩解社區(qū)沖突；NP Marwell[3]認(rèn)為在福利國家的私有化改革中基于社區(qū)的非營利組織發(fā)揮了政治作用；PM Leidig和R Ferguson[4]論述了信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中社區(qū)非營利組織的應(yīng)用；SR Shukla和AJ Sinclair[5]認(rèn)為自組織是社區(qū)建設(shè)成功的關(guān)鍵條件。

國內(nèi)較早關(guān)注城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織研究的是中國社科院的楊團(tuán)教授。她認(rèn)為，以非營利組織為主要載體的社會(huì)辦社區(qū)服務(wù)將成為我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。她把社區(qū)組織分為經(jīng)營組織、慈善類組織和互助組織三類，并且認(rèn)為社會(huì)政策的重心應(yīng)該放在發(fā)展和培育非盈利上。[6]通過進(jìn)一步研究，楊團(tuán)提出，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)社區(qū)中大批的年長(zhǎng)者是社區(qū)非營利組織的主要人力資本。[7]清華大學(xué)鄧國勝認(rèn)為，立足于社區(qū)培育慈善組織對(duì)我國當(dāng)前慈善事業(yè)的發(fā)展非常重要，并且提出了民政部門主導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)、業(yè)務(wù)主管部門主導(dǎo)和專門機(jī)構(gòu)主導(dǎo)四種模式[8]；他還強(qiáng)調(diào)政府對(duì)NGO培育的前提是政社分離，否則將適得其反[9]。湖南大學(xué)周秋光教授認(rèn)為，對(duì)于我國慈善事業(yè)的發(fā)展，政府不應(yīng)該“唱主角”，而應(yīng)放手讓民間去發(fā)展，政府要做的就是立法、監(jiān)督與慈善意識(shí)的培育。[10]華中師范大學(xué)陳偉東教授認(rèn)為，社區(qū)民間組織是社區(qū)居民自治必不可少的組織機(jī)制，其價(jià)值在于激活隱藏在居民個(gè)體身上的自主治理能力并將這種能力凝聚為群體性的自主治理能力。[11]此外，楊貴華教授對(duì)城市社區(qū)自組織的能力建設(shè)進(jìn)行了研究，并設(shè)計(jì)了測(cè)量和評(píng)價(jià)社區(qū)自組織能力的三級(jí)指標(biāo)體系。[12]羅章、李儲(chǔ)學(xué)則從社區(qū)災(zāi)害防御角度論述了社區(qū)非營利組織的意義和建設(shè)建議。[13]

綜上所述，目前國內(nèi)外對(duì)于城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的研究主要是從社區(qū)自治和社區(qū)治理的角度展開，而從慈善事業(yè)發(fā)展角度的研究則明顯不足。而且目前的研究往往將城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織夾雜在官辦社區(qū)自治組織、文藝娛樂性質(zhì)的民間社團(tuán)、商業(yè)社區(qū)服務(wù)組織等中間一并來研究，缺乏針對(duì)性的專門研究，更缺少對(duì)慈善組織的專門政策培育體系的研究，這些都為本文留下了充足的研究空間。

二、我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的現(xiàn)狀與發(fā)展障礙分析

(一)城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織數(shù)量“虛脹”，質(zhì)量不足

我國NGO發(fā)展還處于初級(jí)階段，純粹的民間NGO數(shù)量較少且專業(yè)水平不足。廣州市政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中遇到的尷尬局面是這個(gè)問題的典型體現(xiàn)：與中國最早進(jìn)行政府購買服務(wù)的上海市相比，廣州市政府在購買政府服務(wù)方面的投入更大，涉及范圍更廣、更深入。但是按照廣州市政府購買服務(wù)的政策規(guī)定，承接服務(wù)機(jī)構(gòu)必須是專業(yè)社工類NGO，當(dāng)時(shí)需要設(shè)立家庭綜合服務(wù)中心的街道有132 條，而專業(yè)社工類NGO 卻只有20 多家，并且也都只有1～2 年的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“供不應(yīng)求”現(xiàn)象。按照這一比例，顯然無法有效開展政府與NGO的合作，更沒有條件引入“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，優(yōu)化合作質(zhì)量。在NGO發(fā)展走在前列的廣州市尚且如此，其他城市所面臨的困境更是可想而知。地方政府為了完成工作指標(biāo)，突破NGO數(shù)量不足而無法開展合作的困境，往往出臺(tái)刺激NGO設(shè)立政策。如廣州市出臺(tái)了《扶持發(fā)展社會(huì)工作類社會(huì)組織實(shí)施辦法》，并在實(shí)際操作中降低此類NGO 登記門檻。由此，該市專業(yè)社工類NGO 呈現(xiàn)激增狀態(tài)，在1 年多的時(shí)間里由20 多家發(fā)展到近200 家。然而這些沒有民眾基礎(chǔ)的、在臨時(shí)政策刺激下激增出來的NGO,其資金來源幾乎全部依靠政府，甚至很多NGO的人事、場(chǎng)地、管理等都由政府一手包辦。據(jù)調(diào)查，有的社區(qū)在上級(jí)政府的要求下成立的非正規(guī)就業(yè)組織，從管理到經(jīng)費(fèi)開支都由街道辦事處包攬。理事會(huì)人員組成、秘書長(zhǎng)人員安排等都是由街道定好后，再根據(jù)協(xié)會(huì)章程規(guī)定走程序。這樣集中成立NGO沒有民間基礎(chǔ)，更沒有獨(dú)立性可言。為了維持生存，獲得政府資助，就必須迎合政府需求，NGO往往演化為去志愿化、去專業(yè)化，最后形成政府組織外形化的NGO，實(shí)際上就是“類事業(yè)單位”，完全背離了NGO的民間屬性。雖然數(shù)量增加了，但這樣的數(shù)量增長(zhǎng)并不是真正的發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織倒退發(fā)展——“行政化”

我國現(xiàn)有社區(qū)民間慈善組織“行政化”主要有兩大原因：一是“先天性”原因，即組織設(shè)立之初其“民間屬性”就不純粹，多是基層政府為了政績(jī)需要或應(yīng)對(duì)考核、政策刺激設(shè)立起的社區(qū)組織，這些“迅速冒出”的所謂社區(qū)民間慈善組織基本是原班社區(qū)干部掛牌成立的“一套班子，兩塊招牌”。組織本身從人事任用、資金支持到日常運(yùn)營皆唯基層行政單位馬首是瞻。如筆者在某社區(qū)調(diào)查時(shí)見到一個(gè)“社區(qū)公益圖書室”門上掛著四塊社區(qū)組織牌子，但據(jù)社區(qū)工作人員說，圖書室只是掛牌擺設(shè)，沒有活動(dòng)。圖書室本身雖然設(shè)備齊全，但塵埃滿室，從未使用。二是“后天性”原因，即由于組織的“草根”屬性而難以爭(zhēng)取到政府資金支持。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，真正能得到政府資金支持的民間社區(qū)慈善組織不足1%。所以，慈善組織為爭(zhēng)取政府資金支持、維持生存而不得不趨于“行政化”發(fā)展。

(三)社區(qū)民間慈善行為停留在“視覺慈善”

所謂“視覺慈善”是指被動(dòng)關(guān)注已暴露出來的慈善需求，缺乏主動(dòng)發(fā)現(xiàn)功能。而這些“有幸”被媒體暴露出來的慈善需求往往又造成了“另類”的慈善資源浪費(fèi)和分配不公。比如某農(nóng)村孤兒被中央電視臺(tái)報(bào)道后， “捐助物資像潮水一樣”向這個(gè)孩子涌去，“衣物與學(xué)習(xí)用品堆滿整整幾個(gè)屋子”，這些物資估計(jì)到孩子20歲時(shí)都穿用不完，而未被報(bào)道的數(shù)以萬計(jì)的類似情況的孩子卻無人問津。進(jìn)入公眾視線的慈善資源嚴(yán)重供過于求，而未進(jìn)入公眾視線的卻嚴(yán)重供不應(yīng)求，形成慈善資源的浪費(fèi)和分配不公。社區(qū)民間慈善組織的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)功能的實(shí)現(xiàn)尚需整個(gè)慈善事業(yè)的發(fā)展與成熟。

(四)公民意識(shí)體現(xiàn)為權(quán)利意識(shí)覺醒、責(zé)任意識(shí)缺失

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類矛盾呈現(xiàn)集中突發(fā)態(tài)勢(shì)，人們對(duì)公共服務(wù)的需求劇增并且質(zhì)量要求也在提高，多樣化的需求也愈發(fā)明顯，而公共服務(wù)的供給卻明顯不足，公共資源配置也存在嚴(yán)重的不均衡問題。由此引發(fā)各個(gè)方面的群眾維權(quán)浪潮，比如民眾對(duì)“劣質(zhì)奶粉”、“地溝油”、“轉(zhuǎn)基因食品”的聲討，對(duì)周久耕“天價(jià)煙”、楊達(dá)才“天價(jià)表”、慈善會(huì)“天價(jià)餐”的爆料，以及對(duì)“拐賣兒童”的人肉搜索等等。人們正在通過網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)媒體展開轟轟烈烈的維權(quán)運(yùn)動(dòng)。與權(quán)利相伴的是義務(wù)。人們?cè)诜e極維護(hù)自身權(quán)利的同時(shí)，對(duì)社會(huì)的責(zé)任意識(shí)則表現(xiàn)得相對(duì)淡漠。人們抱怨公共服務(wù)資源不足、NGO的專業(yè)性不夠，但真正志愿投身到NGO之中，貢獻(xiàn)財(cái)務(wù)和勞動(dòng)的人卻很少；人們抱怨慈善捐款不透明，但真正身體力行地履行民眾監(jiān)督責(zé)任的人卻不多。更多的人處于觀望、抱怨的狀態(tài)。這也是我國公民意識(shí)薄弱的一種體現(xiàn)。這種責(zé)任意識(shí)不足的原因，很大一方面是因?yàn)殚L(zhǎng)久以來政府主導(dǎo)型社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的人民對(duì)政府的依賴習(xí)慣造成的。

三、我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織培育目標(biāo)及“三步走”戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的“培育”政策體系，首先應(yīng)該是“培”，即培養(yǎng)，使其發(fā)展起來，普及化；然后是“育”，即教育，使其規(guī)范起來，專業(yè)化。在初級(jí)階段就過高要求專業(yè)化容易致其“夭折”。城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的培育目標(biāo)可以設(shè)計(jì)為：普及化、專業(yè)化、系統(tǒng)化、法制化。其中普及化是指我國城鎮(zhèn)每個(gè)社區(qū)至少有一個(gè)民間慈善組織，需要幫助的人無需通過媒體等費(fèi)力尋找求助對(duì)象，甚至可以獲得主動(dòng)上門的幫助。專業(yè)化是指把城鎮(zhèn)社區(qū)的民間慈善組織培養(yǎng)成為“小而?！钡捻?xiàng)目執(zhí)行類慈善組織，資金募集由規(guī)模較大的專門募集型慈善組織來做。系統(tǒng)化包括兩個(gè)層面：一是社區(qū)民間慈善組織可以根據(jù)志趣和專長(zhǎng)細(xì)分為環(huán)保類、教育類等系統(tǒng)化分工的組織；二是社區(qū)民間組織之上可有聯(lián)合會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的負(fù)責(zé)分工合作和資源協(xié)調(diào)的組織系統(tǒng)。法制化是指社區(qū)民間慈善組織的設(shè)立、運(yùn)營和退出都需要專門的法律細(xì)則和法規(guī)的規(guī)范和保障。

基于我國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的普及化、專業(yè)化、系統(tǒng)化、法制化培育目標(biāo)不可能一蹴而就，基于我國目前的行政體制和社會(huì)基礎(chǔ)，可分為“三步走”：

第一階段，鼓勵(lì)和普及創(chuàng)始人負(fù)責(zé)制的城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織。這一階段的政策應(yīng)注意預(yù)防“大躍進(jìn)”、“運(yùn)動(dòng)式”“形式化”錯(cuò)誤，緩慢推進(jìn)，保障慈善組織的民間屬性，尤其注意保護(hù)民間慈善熱情和慈善的純粹性，杜絕“從政、親政跳板”的政策誤導(dǎo)傾向。另外，初級(jí)階段面臨的注冊(cè)、資金、人員、活動(dòng)限制等全面困難需要具有一定職權(quán)的“政府領(lǐng)導(dǎo)小組”全力支持。

第二階段，引導(dǎo)和培養(yǎng)職業(yè)經(jīng)理人制的城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織。這一階段的政策要點(diǎn)在于規(guī)范社區(qū)民間慈善組織的內(nèi)部管理(如領(lǐng)導(dǎo)層更迭制度、項(xiàng)目運(yùn)營與管理制度等)和專業(yè)化人才的引導(dǎo)和培養(yǎng)(如高職院校的專業(yè)設(shè)置、職業(yè)培訓(xùn)、公益崗位設(shè)置等)。

第三階段，統(tǒng)籌和發(fā)展行業(yè)聯(lián)合制的城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織。這一階段的政策要點(diǎn)為行業(yè)規(guī)范和統(tǒng)籌管理，通過政策傾斜引導(dǎo)更加細(xì)致的專業(yè)分工，如培育社區(qū)民間慈善組織成為單純項(xiàng)目執(zhí)行類組織，保障社區(qū)民間慈善組織可以公平競(jìng)爭(zhēng)和廣泛獲取大型慈善組織的資金資助。

四、我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織培育原則與政策體系設(shè)計(jì)

對(duì)我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的培育應(yīng)該以民間自主經(jīng)營、政府積極服務(wù)為基本原則，以鼓勵(lì)、尊重、包容、主動(dòng)配合為指導(dǎo)思想。在此基礎(chǔ)上，厘清以下四個(gè)方面的培育支持政策：

(一)培育主體、客體選擇及其保障政策

對(duì)于培育主體的選擇，主要考慮其是否具有培育的動(dòng)力、培育的能力、培育資源的獲取等方面問題。配套的保障政策包括以省市主要領(lǐng)導(dǎo)為負(fù)責(zé)人設(shè)立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，為培育主體爭(zhēng)取上級(jí)部門支持提供便利等。其中培育主體動(dòng)力激勵(lì)政策，如培育效果作為該主體的政績(jī)考核指標(biāo)、為培育主體規(guī)劃職業(yè)上升通道；培育主體能力支持政策，如為培育主體組織慈善領(lǐng)域相關(guān)專家提供協(xié)調(diào)政策支持、為培育主體培育能力的學(xué)習(xí)和提升提供渠道支持等；為培育資源的獲取提供盡可能小的行政成本支持，如申請(qǐng)資金條件、申請(qǐng)活動(dòng)限制條件等綠色通道的建立。

培育客體的民間屬性保障政策研究：培育客體的選擇堅(jiān)持平等自愿和純粹民間兩個(gè)原則；客體進(jìn)入政策包括兩個(gè)層面：一是放寬現(xiàn)有準(zhǔn)入制度，如社區(qū)備案制；二是建立進(jìn)入激勵(lì)制度，如賦予創(chuàng)始人區(qū)人大代表優(yōu)先候選權(quán)。

(二)培育內(nèi)容的五維政策支持體系

根據(jù)對(duì)我國當(dāng)前民間慈善組織發(fā)展的制約因素的分析，可以從五個(gè)方面為培育社區(qū)民間慈善組織提供政策支持：一是準(zhǔn)入支持政策。不僅放寬現(xiàn)有準(zhǔn)入制度，并且建立進(jìn)入激勵(lì)制度；二是資金支持政策。包括直接購買服務(wù)的直接資金支持和信貸政策傾斜、稅收優(yōu)惠等間接資金支持；三是人才支持政策。包括專職人員享受高水平的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，解決戶口、子女上學(xué)的特殊待遇，志愿服務(wù)人員的榮譽(yù)激勵(lì)政策體系等；四是公信力培養(yǎng)支持政策。比如政府的信譽(yù)擔(dān)保政策，政府集中宣傳、推廣優(yōu)秀社區(qū)民間慈善組織政策，透明化、專業(yè)化、統(tǒng)一的運(yùn)營信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)支持政策；五是爭(zhēng)取慈善資源、打破官慈壟斷的支持政策。如政府、媒體慈善活動(dòng)宣傳的捐贈(zèng)賬號(hào)可為社區(qū)民間慈善組織賬號(hào)，而不再是少數(shù)幾個(gè)大型官慈的賬號(hào)，建立面向社區(qū)的民間慈善組織政府購買服務(wù)專項(xiàng)資金和配套公平競(jìng)爭(zhēng)保障政策。

圖1 民間慈善組織培育的五維政策支持體系

(三)培育退出與監(jiān)管政策

監(jiān)管和退出是我國在政策設(shè)計(jì)中常被忽略的環(huán)節(jié)。對(duì)我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的監(jiān)管和退出政策設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持主體明確、責(zé)任清晰、內(nèi)容具體的原則。其中監(jiān)管載體主要有三個(gè)：構(gòu)建我國城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織公信力評(píng)價(jià)體系；統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管運(yùn)營平臺(tái)的設(shè)計(jì)；行政與法律問責(zé)制度設(shè)計(jì)。具體政策設(shè)計(jì)為：第一，臨時(shí)性培育部門的退出政策設(shè)計(jì)。為避免多頭管理，在第三階段培育任務(wù)完成后撤銷專門設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組和專門機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)可歸入民間組織管理部門。但仍然要有省市主管領(lǐng)導(dǎo)的意見接收快速通道，如專屬電話、接待日等；第二，相關(guān)立法中問責(zé)條款的細(xì)則規(guī)定的關(guān)注政策；第三，行政管理制度設(shè)計(jì)，如備案、年檢以及抽查制等；第四，鼓勵(lì)民間第三方評(píng)估類中介慈善組織發(fā)展的政策；第五，民眾監(jiān)督、檢查的權(quán)利和渠道政策設(shè)計(jì)。

城鎮(zhèn)社區(qū)民間慈善組織的公共政策培育不僅有利于彌補(bǔ)我國基礎(chǔ)公共服務(wù)(如社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療護(hù)理服務(wù))的不足，緩解貧富矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，減少社區(qū)治安維護(hù)等公共管理成本；也有利于拓寬就業(yè)渠道。尤其對(duì)當(dāng)前的官辦慈善組織改革來說，社區(qū)民間慈善組織的培育成熟，待遇優(yōu)越，可以為官慈改革鋪平道路，使改革阻力最小化。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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