◎鄒明明

現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度兼具私法和公法雙重屬性，一方面，監(jiān)護(hù)的主體依然以親屬關(guān)系為主。另一方面，國家公權(quán)力作為監(jiān)護(hù)制度的監(jiān)督者和最后的責(zé)任承擔(dān)者，要確保未成年人和其他無民事行為能力、限制民事行為能力人權(quán)益的實現(xiàn)。民法總則對我國的監(jiān)護(hù)制度作了較大修改和完善，旨在構(gòu)建起以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國家監(jiān)護(hù)為兜底的監(jiān)護(hù)制度。這是法律的完善，更是我們黨“以人民為中心發(fā)展思想”的實踐成果，是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的生動體現(xiàn)。其中，對未成年人監(jiān)護(hù)的制度設(shè)計是民法總則監(jiān)護(hù)一節(jié)的重點，既賦予了民政部門在解決監(jiān)護(hù)爭議過程中的地位，也強(qiáng)化了民政部門承擔(dān)主要兜底性監(jiān)護(hù)、實現(xiàn)國家監(jiān)護(hù)的職責(zé)，為新時代民政兒童福利工作發(fā)展提供了依據(jù)，指明了方向。

一、國家監(jiān)護(hù)權(quán)的界定和實現(xiàn)

監(jiān)護(hù)制度是我國基本的民事法律制度之一，在民法總則乃至整個民法典中都占有重要地位。民法總則貫徹了《兒童權(quán)利公約》《殘疾人權(quán)利公約》的原則和精神，對我國監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行了完善，在強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)基礎(chǔ)性地位的同時，對社會監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充作用、國家監(jiān)護(hù)的兜底功能做了相應(yīng)規(guī)定。

民法總則第27條是關(guān)于未成年人的監(jiān)護(hù)人的規(guī)定：“父母是未成年子女的監(jiān)護(hù)人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的，由下列有監(jiān)護(hù)能力的人按順序擔(dān)任監(jiān)護(hù)人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個人或者組織，但是須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意?！钡?1條是關(guān)于監(jiān)護(hù)爭議解決程序的規(guī)定，相對于民法通則，這一條增加了民政部門指定監(jiān)護(hù)人的內(nèi)容，設(shè)計了臨時監(jiān)護(hù)制度。臨時監(jiān)護(hù)的主體是“被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會、法律規(guī)定的有關(guān)組織或者民政部門”。第32條是關(guān)于民政部門和居（村）民委員會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定規(guī)定：“沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會擔(dān)任?！睂τ谖闯赡耆耍穹ㄍ▌t規(guī)定，沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，由未成年人的父母所在單位或者被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。本條對此作了調(diào)整和完善，一是考慮隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人員流動性增強(qiáng)，就業(yè)人員與單位關(guān)系的穩(wěn)定性降低，刪去了未成年人父母所在單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定；二是強(qiáng)化了民政部門的職責(zé)，由民政部門擔(dān)任兜底性的監(jiān)護(hù)人。

實踐中，“沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人”的情況較為復(fù)雜，有的是父母死亡成為孤兒，有的是父母長期服刑或者一方死亡另一方失蹤，且無其他法定監(jiān)護(hù)人或其他法定監(jiān)護(hù)人不具備監(jiān)護(hù)能力等家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)睦Ь硟和?。隨著國家經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)和治理能力的提升，國家作為公民權(quán)益維護(hù)和社會保障的最后一道防線，理應(yīng)強(qiáng)化國家監(jiān)護(hù)職能，在監(jiān)護(hù)人缺位時兜底監(jiān)護(hù)，保障這部分陷入監(jiān)護(hù)困境的兒童得到妥善照料。在這一條中，民政部門作為政府職能部門承擔(dān)主要的兜底性監(jiān)護(hù)職責(zé)，具有履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的居民委員會、村民委員會作為承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的補(bǔ)充主體。

二、兒童福利機(jī)構(gòu)的定位

民法總則堅持了問題導(dǎo)向，在立法過程中，以困境兒童面臨的突出需求確定了立法重點，又用實踐取得的經(jīng)驗智慧破解立法難點。民政部門指定監(jiān)護(hù)人、擔(dān)任臨時監(jiān)護(hù)人和主要兜底性監(jiān)護(hù)人的職責(zé)定位，就是在這樣的實踐過程和歷史背景下確立的。民法總則中的監(jiān)護(hù)制度與未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法等法律對監(jiān)護(hù)的規(guī)定，共同構(gòu)成了我國的監(jiān)護(hù)制度法律體系。未成年人保護(hù)法明確規(guī)定：“對孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)?！?/p>

由此可見，我國已從法律上明確了民政部門及所屬兒童福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)國家監(jiān)護(hù)的職責(zé)定位。事實上，監(jiān)護(hù)權(quán)不同于法律規(guī)定的其他權(quán)利，它更多地體現(xiàn)為一種責(zé)任和義務(wù)。尤其是對困境兒童的國家監(jiān)護(hù)，更具兜底性功能，最能彰顯黨和政府堅持人民立場、保障兒童權(quán)益的決心與力量。

兒童福利機(jī)構(gòu)是孤兒等困境兒童保障的專業(yè)機(jī)構(gòu)，是受民政部門委托代替黨和國家履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、承擔(dān)撫育任務(wù)的載體。認(rèn)識到國家監(jiān)護(hù)權(quán)的重要意義和民政部門的職責(zé)使命，我們就能夠更深層次地理解兒童福利機(jī)構(gòu)對孤兒、棄嬰等困境兒童的養(yǎng)育是國家責(zé)任，不是慈善公益；是監(jiān)護(hù)職責(zé)和法定義務(wù)，不是俯視與施舍。我們就會自覺對兒童福利機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)工作繃緊弦，對家庭寄養(yǎng)監(jiān)管不力、兒童撫育質(zhì)量不高、康復(fù)特教薄弱等問題零容忍，進(jìn)一步增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，把兜底工作做實做細(xì)做好。

三、兒童福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展

民法總則對未成年人的監(jiān)護(hù)制度作了總體設(shè)計，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）對落實困境兒童監(jiān)護(hù)責(zé)任也作出周密的政策安排，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（法發(fā)〔2014〕24號）賦予民政部門申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格及依法院指定擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，這些都為新時代兒童福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)和要求。

回應(yīng)保障對象的拓展，發(fā)揮兜底性作用。兒童福利機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的養(yǎng)育對象是查找不到生父母的棄嬰和沒有其他法定監(jiān)護(hù)人的孤兒，這部分兒童難以被國內(nèi)外家庭收養(yǎng)，長期在兒童福利機(jī)構(gòu)生活。他們殘疾程度重、殘疾種類多，面臨的突出需求是撫育照料和康復(fù)訓(xùn)練。隨著困境兒童保障意見的落實及兒童福利和保護(hù)工作的推進(jìn)，兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)的對象逐步向父母沒有監(jiān)護(hù)能力且無其他監(jiān)護(hù)人的處于監(jiān)護(hù)困境的兒童拓展。實踐中，各地福利院逐步收留撫養(yǎng)了父母被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的兒童、長期服刑人員未成年子女、強(qiáng)制隔離戒毒人員未成年人子女、尋親無著的打拐解救兒童、流浪精神病人未成年子女等處于監(jiān)護(hù)困境的兒童。這部分兒童的需求不同于兒童福利機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)對象，他們大多是肢體健康兒童，亟需接受義務(wù)教育和心理慰藉，面臨的突出問題是心理困境和情感需求。對他們養(yǎng)育模式的選擇是兒童福利機(jī)構(gòu)面臨的新任務(wù)，與司法和公安機(jī)關(guān)的溝通銜接、與兒童親生父母和其他法定監(jiān)護(hù)人之間的權(quán)責(zé)厘清、探索適合這類兒童的安置和養(yǎng)育方式，是兒童福利機(jī)構(gòu)面臨的新挑戰(zhàn)。在這個過程中，要規(guī)范兒童的入院關(guān)，完善相關(guān)方協(xié)議和手續(xù)，既要切實、及時保障困境兒童權(quán)益，又要規(guī)范管理，約定權(quán)責(zé)義務(wù)，避免陷入被動甚至糾紛。要加強(qiáng)對入院兒童的專業(yè)評估，組織康復(fù)師、社會工作者等專業(yè)人員參與，組成綜合性的評估小組，為在院兒童選擇個性化的養(yǎng)育方式。既要保障他們的妥善安置，又要探索兒童心理矯治等方面的專業(yè)方法。

強(qiáng)化康復(fù)特教功能，提升輻射社區(qū)的專業(yè)能力。我國在院兒童的身心特點，決定了他們對醫(yī)療、康復(fù)、特教等服務(wù)高度依賴。隨著“十一五”“十二五”規(guī)劃的實施，兒童福利機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施全面改善。下一步的重點是強(qiáng)化康復(fù)訓(xùn)練、特殊教育等軟件功能。以兒童福利機(jī)構(gòu)特教班為載體的民政特殊教育，是我國特殊教育的重要組成部分，因與康復(fù)訓(xùn)練和撫育照料緊密結(jié)合，而區(qū)別于教育部門和殘聯(lián)的特殊教育工作，形成獨特優(yōu)勢。隨著兒童福利事業(yè)的發(fā)展和特殊教育提升計劃的實施，一方面，兒童福利機(jī)構(gòu)在嬰幼兒撫育、殘疾兒童康復(fù)、特殊教育等方面積累了大量經(jīng)驗，具備了相當(dāng)?shù)膶I(yè)力量。這是兒童福利工作的陣地，更是資源。另一方面，遺棄兒童現(xiàn)象和機(jī)構(gòu)內(nèi)棄嬰數(shù)量不斷減少。有條件的兒童福利機(jī)構(gòu)，可積極向社會殘疾兒童拓展服務(wù)，緩解殘疾兒童康復(fù)需求迫切與現(xiàn)有康復(fù)資源不足之間的矛盾，在兒童福利服務(wù)體系中發(fā)揮更大作用。

開展對家庭養(yǎng)育的指導(dǎo)和培訓(xùn)，探索對社會組織的引導(dǎo)和孵化。隨著城市家庭小型化的趨勢加深，農(nóng)村勞動力的大量輸出，家族紐帶日漸松散，親屬家庭對困境兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任逐漸淡化。政府給予孤兒等困境兒童相應(yīng)的生活保障，很大程度上是避免親屬因為經(jīng)濟(jì)問題放棄對這部分兒童的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)，讓困境兒童在原有的親緣環(huán)境中成長。但僅有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼還不夠，還要加強(qiáng)對這部分家庭的支持和指導(dǎo)，提高家庭抗風(fēng)險能力和撫育水平。民法總則賦予居民委員會、村民委員會作為承擔(dān)兜底監(jiān)護(hù)職責(zé)的補(bǔ)充主體，也是考慮到具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的居民委員會、村民委員會可以不改變兒童已適應(yīng)的生活環(huán)境，采取寄養(yǎng)、代養(yǎng)等方式，最大限度消除孤兒等標(biāo)簽身份的影響?？梢姡覈牧⒎ê驼叨缄P(guān)注到家庭環(huán)境對于兒童成長不可替代的作用。長期以來，兒童福利機(jī)構(gòu)在遴選、培訓(xùn)、評估和監(jiān)督寄養(yǎng)家庭方面，做了大量工作，積累了豐富經(jīng)驗。未來開展家庭養(yǎng)育的指導(dǎo)、培訓(xùn)和評估工作，具備較好基礎(chǔ)和相應(yīng)條件。實踐中，也有相當(dāng)一部分兒童福利機(jī)構(gòu)掛牌兒童福利指導(dǎo)中心，對區(qū)縣兒童福利機(jī)構(gòu)和社區(qū)孤兒等困境兒童家庭開展指導(dǎo)評估工作，支持家庭功能建設(shè)。以兒童為中心、以家庭為重點的兒童福利政策取向不會變，兒童福利機(jī)構(gòu)未來能夠在家庭支持、指導(dǎo)和評估方面有所作為。民法總則第二十七條第2款規(guī)定了其他“愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織”擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，但是須經(jīng)未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意。隨著我國公益事業(yè)的發(fā)展，有監(jiān)護(hù)意愿和能力的社會組織不斷增多，由社會組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人是家庭監(jiān)護(hù)的有益補(bǔ)充，也可緩解國家監(jiān)護(hù)的壓力。但監(jiān)護(hù)不同于簡單的生活照料，還要代理被監(jiān)護(hù)人實施民事法律行為，對未成年被監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任等，自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的社會組織要具有良好信譽(yù)、一定實力和資質(zhì)。為了充分保護(hù)兒童權(quán)益，這些條件都須在實踐中嚴(yán)格掌握。一方面，民政部門及所屬兒童福利機(jī)構(gòu)在評估這類社會組織方面，要承擔(dān)相應(yīng)職能和任務(wù)。另一方面，我國社會組織發(fā)展還處于相對初級的階段，各地民政部門在政府購買服務(wù)的過程中，往往難以遴選出具備條件的社會組織。兒童福利機(jī)構(gòu)處在養(yǎng)育兒童、評估家庭的一線，還要有意識地引導(dǎo)和支持社會組織發(fā)展，依托現(xiàn)有資源，提供場所和設(shè)施，引入和孵化專業(yè)的社會組織，以自身的示范作用和專業(yè)力量幫助社會組織發(fā)展，與專業(yè)的社會組織共同成長，促進(jìn)政府主導(dǎo)和社會參與的優(yōu)勢互補(bǔ)與良性互動，共同推進(jìn)兒童福利事業(yè)發(fā)展。