司林波，彭鑫

（1.燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島066004；2.湖南大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖南長沙410082）

中小學(xué)教育問責(zé)是指相關(guān)權(quán)益主體依據(jù)一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)教師遵守法律責(zé)任、職業(yè)道德責(zé)任等情況，以及對(duì)教育行政部門、學(xué)校等相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任表現(xiàn)進(jìn)行的監(jiān)督、質(zhì)詢和評(píng)價(jià)，并對(duì)否定性后果進(jìn)行追究的一種責(zé)任制度。[1]教育問責(zé)作為教育體系中重要的制度設(shè)計(jì)，本質(zhì)上是一種保障機(jī)制。在法律法規(guī)、多元化問責(zé)主體的協(xié)同配合下，有效地保障了教師能夠擁有較高的師德素養(yǎng)。本文將在對(duì)德國中小學(xué)教育問責(zé)的主體、制度體系及特點(diǎn)進(jìn)行簡析的基礎(chǔ)上，總結(jié)德國中小學(xué)教育問責(zé)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，從而為我國中小學(xué)教育問責(zé)制建設(shè)提出借鑒和參考。

一、德國中小學(xué)教育問責(zé)主體

在德國憲法《基本法》（Grundgesetz）中，明確提出各聯(lián)邦州享有廣泛的文化主權(quán)。德國中小學(xué)教育問責(zé)主體主要來自兩大方面，即同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)主要指聯(lián)邦政府、州和地區(qū)政府、教育組織和學(xué)校等政府和相關(guān)教育部門。異體問責(zé)包括除政府和相關(guān)教育部門之外的利益相關(guān)者，比如，學(xué)生和家長等。多元問責(zé)主體的融入，對(duì)教育的規(guī)范發(fā)展起到了不可或缺的作用。

（一）聯(lián)邦政府

德國聯(lián)邦政府進(jìn)行管理的對(duì)象僅限于大眾化的問題層面。因此，德國聯(lián)邦政府針對(duì)中小學(xué)校教育問責(zé)的施行首先是通過宏觀方面的立法、制定政策等。德國聯(lián)邦憲法明確指出了由聯(lián)邦政府中的聯(lián)邦教育和科學(xué)部專門負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦教育事務(wù)的監(jiān)督與管理。與此同時(shí)，在聯(lián)邦教育和科學(xué)部下設(shè)立了相關(guān)的研究和咨詢機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是監(jiān)督中小學(xué)教育工作和調(diào)查研究學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)，并為教育決策提供一些有效的建議。一般聯(lián)邦教育研究和咨詢機(jī)構(gòu)及專門委員會(huì)在制定中小學(xué)教育政策時(shí)提供研究報(bào)告。[2]教育部長們根據(jù)研究報(bào)告進(jìn)行研討，在參考專家及社會(huì)各界的意見后，做出最終決議，以此對(duì)中小學(xué)教育問責(zé)做出宏觀層面的設(shè)計(jì)。

（二）州和地方政府

德國采取地方分權(quán)的教育管理體制，而州政府集中掌握地方的教育決策權(quán)。德國的學(xué)校教育體系是由不同的學(xué)校教育形式所組成。[3]2004年，德國頒布了《教師教育標(biāo)準(zhǔn)：教育科學(xué)》，從法規(guī)層面對(duì)教師的質(zhì)量水平進(jìn)行了嚴(yán)格的把關(guān)。[4]此外，德國教育由聯(lián)邦和各州共同承擔(dān)，特別是各州文教部長聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)著教育計(jì)劃等主要責(zé)任的同時(shí)還要盡其所能去指導(dǎo)全國教育任務(wù)的完成。

（三）校長

與法國等發(fā)達(dá)國家相似，德國中小學(xué)校長在教育問責(zé)中扮演著重要的“雙重”角色，既是教育問責(zé)的對(duì)象，又是教育問責(zé)的主體。一方面，校長負(fù)責(zé)對(duì)教師進(jìn)行考核，有權(quán)向督學(xué)提議相關(guān)教師的獎(jiǎng)懲建議；另一方面，校長在微觀的學(xué)校管理中發(fā)揮重要作用，承擔(dān)重要職責(zé)，如負(fù)責(zé)學(xué)校日常工作運(yùn)行、制訂工作計(jì)劃、協(xié)調(diào)教職工工作等。同時(shí)校長必須親自講授1—2門課程，努力創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍。[5]以個(gè)別州的學(xué)校督導(dǎo)過程為例，學(xué)校校長在外部評(píng)估中發(fā)揮著重要作用，特別是在評(píng)估的準(zhǔn)備階段，校長需向相關(guān)負(fù)責(zé)主體提供大量本校資料。一旦學(xué)校被評(píng)為差，校長需要向教育局、家委會(huì)述職。[6]

（四）學(xué)生、家長問責(zé)

教育問責(zé)中不可忽視的一個(gè)主體就是學(xué)生和學(xué)生家長。學(xué)生作為學(xué)校構(gòu)成的關(guān)鍵主體，也是學(xué)校教師授課的客體，其重要性不言而喻。因此，學(xué)生對(duì)教師所進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，具有非常重要的參考意義。而家長在學(xué)生個(gè)體的成長和發(fā)展階段作用不可忽視，同樣是德國中小學(xué)教育問責(zé)的重要主體之一。在德國，主要通過家長委員會(huì)組織發(fā)揮作用。該委員會(huì)屬于一個(gè)民間自治機(jī)構(gòu)，由學(xué)生家長代表組成。其成員并非一成不變，每年都會(huì)進(jìn)行一次選舉，從而促進(jìn)委員會(huì)成員的更新。家長委員會(huì)的主要職責(zé)就是在家長與學(xué)校之間建立起友好往來的合作關(guān)系，使二者共同致力于學(xué)生學(xué)習(xí)水平以及教師教學(xué)質(zhì)量的提升。家長委員會(huì)的權(quán)利和義務(wù)都有明確的法律規(guī)定。在部分州，比如：巴伐利亞州的州文化教育部網(wǎng)站上都有明確的介紹，家長委員會(huì)起著橋梁作用，為學(xué)校和家長之間更好的協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件，共同推進(jìn)學(xué)生教育發(fā)展。其宗旨就是為家長提供溝通的機(jī)會(huì)；代表家長的利益；深化家長與教師之間的信任關(guān)系，協(xié)商家長意愿和建議。

二、德國中小學(xué)教育問責(zé)制度構(gòu)成

德國中小學(xué)教育問責(zé)制是世界上較為成熟的問責(zé)流程體系。它主要涵蓋了中小學(xué)教師資格證書制度、教師職業(yè)培養(yǎng)一體化、教師評(píng)價(jià)制度以及紀(jì)律懲戒制度等環(huán)節(jié)。以上流程環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，從而達(dá)到教育問責(zé)制度的最佳效能。

（一）中小學(xué)教師資格證書制度

1810年，德國開始實(shí)行任課教師資格制度，開創(chuàng)了世界教師資格制度的先河。德國非常重視師范生的教育實(shí)踐能力的培養(yǎng)，制定了基于教育實(shí)習(xí)的教師資格制度。[7]教師資格證書制度是中小學(xué)教育問責(zé)制度建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。此外，德國教師屬于國家的公職人員，其政治地位較高，且合法權(quán)利必然受到相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)，只要不做出違法行為，將永遠(yuǎn)不會(huì)被解聘。

要成為一名德國教師，就要取得相關(guān)的職業(yè)資格認(rèn)證。獲得該資格認(rèn)證需要滿足相應(yīng)的條件，如德國薩克森州獲得教師資格認(rèn)證，其流程如圖1所示。

此外，在德國成為合格的中小學(xué)教師，僅僅擁有教師資格證是不夠的，還需同時(shí)滿足擁有德國國籍、健康證明書、道德高尚、忠實(shí)于國家憲法且不能帶有任何黨派傾向等條件。德國文化教育部長常務(wù)會(huì)議制定的《關(guān)于相互承認(rèn)教師職務(wù)考試與任職資格的決議規(guī)定》指出：“中小學(xué)教師必須在大學(xué)或高等師范學(xué)校接受過一定課時(shí)的教育科學(xué)和學(xué)科科學(xué)才能取得任職資格?！盵8]

（二）中小學(xué)教師職業(yè)培養(yǎng)制度

自21世紀(jì)以來，德國加強(qiáng)了對(duì)中小學(xué)教師的職業(yè)培養(yǎng)制度改革，以塑造一批高質(zhì)量的教師隊(duì)伍。[9]地區(qū)之間嘗試設(shè)定統(tǒng)一的教學(xué)方案，但是由于德國聯(lián)邦制的特征，不同地方的方案還存在很大的差距。

1.中小學(xué)教師職前培養(yǎng)

德國教育將學(xué)科之間、學(xué)科教學(xué)法以及教育科學(xué)的理論與實(shí)踐進(jìn)行了高效合理的整合。[10]德國的中小學(xué)教師職前培養(yǎng)一般由三個(gè)連續(xù)性階段組成：本科教育、碩士教育、試教。[11]三階段的課程設(shè)置體現(xiàn)著整體性與等級(jí)性；在課程體系的功能定位上，體現(xiàn)著對(duì)不同中小學(xué)類型的指向性；在學(xué)科領(lǐng)域的組合層面，又突出強(qiáng)調(diào)教學(xué)能力訓(xùn)練的專業(yè)性。然而，不同等級(jí)教師培養(yǎng)的課程設(shè)置、學(xué)分要求也有所差別。

圖1 德國薩克森州教師資格證考試流程

此外，德國試教期一般為1—2年，具體取決于教師職位的類型和各州文教部的具體規(guī)定。以柏林地區(qū)為例，中小學(xué)教師在職前要經(jīng)歷兩年的試教期，試教期結(jié)束可參加第二次國家教師資格證考試。若考試通過，則可結(jié)束職前培養(yǎng)。[12]

2.中小學(xué)教師職后培養(yǎng)

德國中小學(xué)教師職后培養(yǎng),是教師培養(yǎng)體系的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。職后培養(yǎng)目標(biāo)是使教師能夠適應(yīng)不同的情境，具有隨機(jī)應(yīng)變的能力。職后培養(yǎng)的水平關(guān)系到教師專業(yè)水平的可持續(xù)發(fā)展。[13]當(dāng)前，德國教師的繼續(xù)教育分兩種：一種是自主學(xué)習(xí)；另一種是派出培訓(xùn)。因此，德國中小學(xué)教師有在職進(jìn)修的機(jī)會(huì)，通常是進(jìn)入大學(xué)校園提升自身的素質(zhì)和能力，然而在職進(jìn)修的名額十分有限，獲取該機(jī)會(huì)有嚴(yán)格且規(guī)范的選拔程序。在職教師應(yīng)形成終身學(xué)習(xí)的觀念，追隨時(shí)代的步伐，逐步增強(qiáng)個(gè)人能力。

（三）中小學(xué)教師評(píng)價(jià)制度

教師評(píng)價(jià)制度是為了促進(jìn)教師專業(yè)性發(fā)展和提高授課能力而設(shè)立的，其評(píng)價(jià)結(jié)果一般與教師的工資、培訓(xùn)等掛鉤。德國政府明確規(guī)定，每四年進(jìn)行一次教師綜合評(píng)價(jià)。[14]

1.德國中小學(xué)教師評(píng)價(jià)主體

德國中小學(xué)教師評(píng)價(jià)主體具有多元性。主要指來自政府和相關(guān)教育部門的聯(lián)邦政府、州和地區(qū)政府、教育組織和學(xué)校以及來自學(xué)生和家長等一些利益相關(guān)者。官方與非官方的教師評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)差異甚大，但其內(nèi)容均十分全面。

2.德國中小學(xué)教師評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)

2004年12月，德國文教部向百姓公布了《教師教育標(biāo)準(zhǔn)》（參見表1）。督學(xué)對(duì)教師評(píng)價(jià)前所建立的報(bào)告表由教師工作量以及教師教學(xué)效果兩部分組成。一般而言，教師的評(píng)估結(jié)果分為7級(jí)，其中的最高級(jí)別是1級(jí)，其次為2級(jí)，以此類推，7級(jí)為最低。被評(píng)為1級(jí)的教師是最為優(yōu)秀的，表示其工作態(tài)度良好，教育教學(xué)效果突出，科研能力強(qiáng)。[15]

3.德國中小學(xué)教師評(píng)價(jià)方式

完全中學(xué)、實(shí)驗(yàn)中學(xué)教師一般是由校長根據(jù)教師在工作期間的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以4年為周期生成相應(yīng)的考核報(bào)告計(jì)量教師的工作業(yè)績。對(duì)國民小學(xué)和主體中學(xué)教師的評(píng)估則采用督學(xué)與校長二者相結(jié)合的形式。由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)追求公平目標(biāo)，評(píng)定結(jié)果需與被評(píng)定的教師本人進(jìn)行當(dāng)面敲定，被本人認(rèn)可簽字之后方可存入檔案以備后續(xù)查驗(yàn)。而督學(xué)的主要工作則是走進(jìn)教室認(rèn)真聽課，時(shí)刻記錄并仔細(xì)評(píng)價(jià)每位教師的課堂表現(xiàn)，并為每一位教師建立一份專有的“教師工作報(bào)告表”。

表1 《教師教育標(biāo)準(zhǔn)》主要內(nèi)容

問責(zé)制與教學(xué)質(zhì)量的提升息息相關(guān)，對(duì)教師的工作表現(xiàn)及態(tài)度等指標(biāo)進(jìn)行定期評(píng)估，一方面，可以查看本期是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)；另一方面，確定下期的發(fā)展方向。針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)業(yè)績優(yōu)秀的教師進(jìn)行表揚(yáng)和鼓勵(lì)，對(duì)表現(xiàn)欠佳的教師予以支持與輔導(dǎo)。[16]

（四）中小學(xué)教師懲戒制度

懲戒制度是中小學(xué)教育問責(zé)制度中的重中之重。懲戒制度具有“雙重”作用。在教育問責(zé)之前，會(huì)對(duì)教師行為起到警示告誡的作用；在教育問責(zé)之后，將對(duì)教師失范的行為予以嚴(yán)厲懲戒。因此，德國對(duì)于教師的懲戒管理有了法律法規(guī)的規(guī)范，為規(guī)范教師行為奠定了基礎(chǔ)。

1.紀(jì)律懲戒標(biāo)準(zhǔn)

德國《聯(lián)邦政府官員法》規(guī)定公務(wù)人員包括親屬，在其職權(quán)范圍外不得接受其他人的捐贈(zèng)。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將會(huì)受到嚴(yán)格的處分。此外，德國的《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》《利益法》《回扣法》也禁止公職人員接受禮品和經(jīng)商活動(dòng)，限制兼職及實(shí)行回避等。[17]

德國中小學(xué)教師具有兩種不同的身份，因而其要履行不同層面的義務(wù)。首先，教師遵守國家的相關(guān)法律、法規(guī)、學(xué)校紀(jì)律和相關(guān)規(guī)章制度；其次，德國教師還必須要遵守師德規(guī)范，做到廉潔至上，不得利用職務(wù)身份獲取職務(wù)之外的利益。在教學(xué)過程中，一旦犯錯(cuò)，都將受到紀(jì)律處分。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)教師追究責(zé)任包含申誡、罰款、減俸、降級(jí)、免職、縮減和取消退休金等形式。

2.處置程序

德國對(duì)中小學(xué)教師的處置程序通常要經(jīng)過六步驟：第一步，負(fù)責(zé)人對(duì)失范行為的事實(shí)認(rèn)定，并與涉事教師進(jìn)行協(xié)商確認(rèn)，將失范教師所作所為上報(bào)給校務(wù)委員會(huì)；第二步，校務(wù)委員會(huì)進(jìn)一步對(duì)不合格教師問題認(rèn)定，認(rèn)為已達(dá)到失范教師標(biāo)準(zhǔn)時(shí)向上級(jí)區(qū)教育廳匯報(bào)；第三步，區(qū)教育廳成立專門評(píng)定委員會(huì)，聽取當(dāng)事人和證人的陳述，對(duì)處置提出意見和建議；第四步，行政主管部門一般會(huì)對(duì)指導(dǎo)能力不足的教師進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)后仍未合格者，將做出相應(yīng)的處置；第五步，對(duì)處置結(jié)果不服者，可向教育主管部門申訴或向司法機(jī)關(guān)提出訴訟；第六步，對(duì)錯(cuò)誤處置要進(jìn)行補(bǔ)救，包括撤銷處分、恢復(fù)職務(wù)，并給予教師一定的物質(zhì)與精神補(bǔ)償?shù)取?/p>

三、德國中小學(xué)教育問責(zé)制的特點(diǎn)

德國中小學(xué)教育問責(zé)制研究與實(shí)踐比較早，已取得較為顯著的成就。它的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三方面。

（一）問責(zé)主體的多元性與協(xié)調(diào)性

德國中小學(xué)教育問責(zé)主體具有多元性。其主體既含有來自政府以及相關(guān)教育部門的同體問責(zé)，還包含學(xué)生及學(xué)生家長等異體問責(zé)主體。二者由內(nèi)而外相互協(xié)調(diào)配合，從而形成一個(gè)高效的問責(zé)系統(tǒng)，共同來監(jiān)督中小學(xué)教師的失范行為，以確保中小學(xué)教師教育問責(zé)過程與結(jié)果的公平性以及評(píng)估價(jià)值的權(quán)威性。

（二）教育問責(zé)配套制度完善且操作性強(qiáng)

不同發(fā)展時(shí)期，德國政府都會(huì)根據(jù)當(dāng)下內(nèi)外環(huán)境的變化及時(shí)制定出相適應(yīng)的制度來約束教師行為。而德國有效的教育問責(zé)制必然離不開輔助性的制度加以防范。目前，德國已經(jīng)形成了包括中小學(xué)教師資格證書制度、培訓(xùn)制度、評(píng)價(jià)制度和懲戒制度等在內(nèi)的一套高效的問責(zé)體制，該體系中四大制度相互協(xié)調(diào)、相互配合，共同促進(jìn)教育問責(zé)制度體系的良好運(yùn)行。

（三）教育問責(zé)懲戒的嚴(yán)厲性

在德國的法律條文中，不論是在工作期間內(nèi)還是工作期間外，均對(duì)教師所享有的權(quán)利以及所應(yīng)履行的義務(wù)做出了詳細(xì)的規(guī)定。例如：教師不能隨便離崗、不能收禮超標(biāo)等。一旦違反教師專業(yè)職責(zé)規(guī)定，必將受到處罰。同時(shí)，為了提升教師教育質(zhì)量，分?jǐn)?shù)較低的教師，將無條件接受額外的培訓(xùn)以及高資質(zhì)教師的指導(dǎo)，以期盡快提升自己的教學(xué)能力，為學(xué)生提供更高質(zhì)量的授課。因此，問責(zé)懲戒的嚴(yán)厲性，一方面，能夠有效地約束中小學(xué)教師的失范行為，提升教師素養(yǎng)；另一方面，推動(dòng)著教育體制的改革與發(fā)展。

四、評(píng)價(jià)及啟示

德國重視教師教育這一舉措，具有源遠(yuǎn)流長的特點(diǎn)。德國教育遵從以人為本的理念，把人的發(fā)展規(guī)律至于教師教育的首位。當(dāng)前，德國的中小學(xué)教育問責(zé)制不論是在教師職責(zé)防范上還是在教師職責(zé)失范的治理上都已發(fā)展得相當(dāng)成熟，可以說在以上方面都取得了較大的成就。雖然在德國問責(zé)方面有很多可借鑒之處，但其自身也存在很多不足，需要進(jìn)一步的完善。如在教育層面，德國各州享自治權(quán)和自主權(quán)。因此，常常會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的教育分權(quán)現(xiàn)象，即各州教育分權(quán)性和自主性較強(qiáng)。由于聯(lián)邦政府將教育權(quán)分配給各州，由各地方自主管理，難免會(huì)造成某些州教育管理失效等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在這種環(huán)境下，不利于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)教師的監(jiān)督與管理。

當(dāng)下，我國建立高質(zhì)量的中小學(xué)師資隊(duì)伍這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或許能在德國的教育問責(zé)制度體系上吸取經(jīng)驗(yàn)，從而找到突破點(diǎn)。德國中小學(xué)教育問責(zé)制的經(jīng)驗(yàn)給我們以啟發(fā)：

（一）提高我國師范生錄用標(biāo)準(zhǔn)

自1970年起，德國的綜合性大學(xué)開始接管中小學(xué)教師教育，其報(bào)考條件相當(dāng)嚴(yán)格。此外，對(duì)于已報(bào)考該專業(yè)的學(xué)生而言，要?dú)v經(jīng)兩次大型考試，測試合格者才有資格獲取證書。由此可見，德國教師教育專業(yè)招生起點(diǎn)較高，高素質(zhì)生源的選拔也直接影響了教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。因此，我國不應(yīng)將教師錄用標(biāo)準(zhǔn)片面地停留在高考成績上，更要對(duì)考生進(jìn)行全方位考核，錄用一批高素質(zhì)人才，從而提升教資水平。

（二）健全問責(zé)多元主體參評(píng)體系

多元化問責(zé)主體是德國教育問責(zé)制的一大特點(diǎn)。德國的問責(zé)主體包括政府教育部門以及社會(huì)等各個(gè)方面。在我國教育問責(zé)的主體則主要停留于教育部門。由于缺少教育信息的及時(shí)傳遞，學(xué)生及家長缺乏參與問責(zé)的渠道，致使問責(zé)主體參與的有效性大大降低。因此，我國教育部門應(yīng)做到教育信息及時(shí)公開，為異體問責(zé)建立多種參與渠道，利用媒體等平臺(tái)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)教育問責(zé)的報(bào)道，從而發(fā)揮其監(jiān)管功能。

（三）健全教育督導(dǎo)制度

德國督導(dǎo)制度在很大程度上有效地監(jiān)管了教師教育行為。在督導(dǎo)制度下，督導(dǎo)人員有著明確的職責(zé)。各州、區(qū)與縣市教育局之間的教育機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展，共同致力于國家教育的發(fā)展。相比之下，我們國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)向來權(quán)力與責(zé)任模糊不清，缺乏機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合。因此，我國應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能，使其各司其職，強(qiáng)化對(duì)教師行為的監(jiān)督和問責(zé)。

（四）健全問責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制

德國政府向來強(qiáng)調(diào)法制建設(shè)，在教育管理層面也不例外。德國擁有健全的教育法律法規(guī)制度，對(duì)教師職業(yè)道德方面的獎(jiǎng)懲也有明確的規(guī)定。反觀我國，教育法制體系建設(shè)則相對(duì)薄弱，責(zé)任追究過程較慢、常流于形式、可操作性較差。為了提升我國教師素養(yǎng)層次，國家應(yīng)該努力完善我國與教育法相關(guān)的法律體系，賞罰分明，將獎(jiǎng)懲的辦法逐條列舉，增強(qiáng)我國的教育性條文的可操作性。

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