文/孫楠楠、顧紅春、呂月圓、劉美琳、李早珺、高翔

江蘇科技大學(xué) 土木工程與建筑學(xué)院 江蘇鎮(zhèn)江 212003

隨著2014年國家開始廣泛推行PPP（Public-Private Partnership）模式，全國累計已有16.3萬億元的投資資金來促進PPP項目的發(fā)展。PPP模式作為一種政府與社會資本合作的新型方式，自然受到了社會各界的關(guān)注。但是PPP項目失敗的事件也頻頻發(fā)生，其中的原因眾說紛紜。因此，本文基于對8個典型PPP失敗項目的分析，總結(jié)出了導(dǎo)致PPP項目失敗的關(guān)鍵因素及其傳遞機制。

1、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2016年，是“十三五”規(guī)劃的第一年。調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革【1】

成為社會各界關(guān)注的焦點。其中，大力推行PPP模式也是國家調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要舉措之一。在經(jīng)營中，PPP 模式能夠彌補當期財政不足、平滑年度支出【2】。對于融資能力有限的政府來說，在建設(shè)過程中引入社會資本，既緩解了政府的舉債壓力，又可以讓社會資本最大限度地發(fā)揮專業(yè)技能，提升建設(shè)項目的質(zhì)量，可謂一舉兩得。

1.1 國外PPP研究現(xiàn)狀

PPP 模式起源于國外，在有些領(lǐng)域發(fā)展已經(jīng)較為成熟，因而國外有關(guān)PPP 模式的研究水平也要領(lǐng)先于國內(nèi)。本文為了得到廣泛的結(jié)論，檢索分析了許多國際高水平期刊，節(jié)選了一些較為經(jīng)典的理論。

英國William Rodney (2002) 探討了應(yīng)用環(huán)節(jié)分析法來評價PPP項目風(fēng)險。【3】

Michael Spackman (2002 )通過分析英國近十年的PPP 項目案例，研究了在公共事業(yè)領(lǐng)域引入PPP 模式的目的，并探討了在合作項目中社會資本所扮演的角色定位?！?】

Anthony A.Churchill (2005) 指出 PPP 項目融資的缺點以及項目的適用性問題，并指出合作方在選擇合適的項目融資方式后，還應(yīng)考慮如何降低項目的融資風(fēng)險并完善資本市場?！?】

這些研究成果雖然為PPP模式的深入研究提供了良好的理論基礎(chǔ)，但是因為不同的PPP項目發(fā)展情況不盡相同，所以推動我國PPP項目發(fā)展不能簡單依靠國外理論，還需結(jié)合國內(nèi)實際情況來進行研究。

1.2 國內(nèi)PPP研究現(xiàn)狀

與國外相比，我國引進PPP模式比較晚，所以目前國內(nèi)對PPP 模式的研究主要集中在闡述分析PPP 模式的不同概念、特點、優(yōu)勢、項目分類、定價和決策等方面；以我國國情為背景分析該模式應(yīng)用的可行性和必要性；以典型案例為基礎(chǔ)，識別案例中的主要風(fēng)險因素，最后進行風(fēng)險評價。近年來全國各地PPP 實踐項目日益增多，研究熱點轉(zhuǎn)向了PPP 項目風(fēng)險分擔(dān)問題，研究方法從最早的定性理論的說明，逐步轉(zhuǎn)向基于模型的定量分析。國內(nèi)關(guān)于影響PPP項目失敗的因素分析并不多，研究空間較大。

2、研究方法

因為PPP項目失敗案例不在少數(shù)，故本文從合理、全面的角度出發(fā)，選擇了國內(nèi)外8個典型的PPP項目失敗案例，以獲得最后結(jié)論。

2.1 案例選擇

本文在世界銀行與國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站中獲取了8個較為典型的國內(nèi)外PPP項目失敗案例。在認真研究失敗細節(jié)及其他研究學(xué)者觀點的基礎(chǔ)上，本文也借助網(wǎng)絡(luò)、文獻資料、社會評論和專家評價等信息深入研究分析。本文收集典型案例的原則為：① 失敗案例較為典型，具有深刻借鑒意義；②所選案例覆蓋范圍廣，結(jié)論具有普遍性，如水利、交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；③項目的失敗因素及傳遞機制可被分析總結(jié)；④所選項目能保證信息來源真實性和可靠性。本文歸納了如下失敗類型，如表2-1所示：

表2-1

根據(jù)上述原則，本文選取了以下8個典型失敗案例，如表2-2所示：

表2-2

2.2 研究方法

本文使用了文獻研究法、系統(tǒng)聚類和案例分析等方法。本文通過對國內(nèi)外典型失敗案例的深入剖析，從PPP項目各個參與方的角度找出導(dǎo)致失敗的關(guān)鍵因素，使結(jié)論具有普遍性。本文從各個參與方的角度來分析失敗原因，并不是從單個角度出發(fā)，使論文更具說服力。

3、PPP項目失敗的關(guān)鍵因素識別及傳遞機制分析

對于導(dǎo)致PPP項目失敗的因素，社會各界眾說紛紜，各不相同。本文將從典型案例分析著手，識別其中的關(guān)鍵因素并分析它們之間的傳遞機制。

3.1 失敗因素識別

本文通過總結(jié)8個典型案例失敗的原因，進一步進行分類歸納，最后總結(jié)出關(guān)鍵致敗因素。

3.1.1 法律變更

PPP項目在實踐過程中會涉及到許多法律法規(guī)，而我國PPP模式發(fā)展還不夠成熟，相應(yīng)的法律體系不夠健全，這一現(xiàn)狀也使得PPP項目發(fā)展過程中的潛在風(fēng)險陡增。

按照政府與社會資本兩方簽訂的協(xié)議，北京鳥巢PPP項目在前期建設(shè)階段正常進行，沒有產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。但是在項目運營階段，卻產(chǎn)生了與我國財務(wù)、法律制度無法協(xié)調(diào)的沖突。以折舊為例，據(jù)相關(guān)協(xié)議應(yīng)按現(xiàn)行財務(wù)制度折舊，但按照此制度會導(dǎo)致項目年折舊額過高，產(chǎn)生常態(tài)化的賬面虧損，從而相關(guān)股東無法獲得分紅。而依據(jù)公司清算辦法的有關(guān)規(guī)定，股權(quán)決定著公司清算，但北京市政府在合同中承諾 30 年不參與分紅，這條約定又違背了以上的清算辦法，這個矛盾至今也無法解決。

就我國來說，不僅缺少與PPP項目相關(guān)的法律法規(guī)，已發(fā)布的法律也有許多難以解決的問題存在。

其中，PPP項目中社會資本方可否獲得項目的土地使用權(quán)以及如何獲得一直是PPP項目實踐中的一大困惑，且至今無法得到解決。【4】按照《中華人民共和國管理法》中的相關(guān)規(guī)定，項目公司經(jīng)相關(guān)人民政府批準可以以劃撥方式取得城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地。而在《劃撥用地目錄》中又有相關(guān)規(guī)定顯示，在國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地項目中，項目公司可以劃撥方式取得土地使用權(quán)；而政府在向以營利為目的非重點扶持項目提供土地使用權(quán)時，應(yīng)收取一定的費用。在此基礎(chǔ)上，由于各地方政府對PPP項目的不同理解，所以在是否劃撥用地這個問題上也有較大的爭議。

3.1.2 監(jiān)管缺失

監(jiān)管不到位也是導(dǎo)致PPP項目失敗的一大關(guān)鍵因素。在宜威高速項目中，成都路橋的融資資質(zhì)其實有待考量，但是宜賓市政府最后依然與之簽訂了項目協(xié)議。最后，成都路橋因為融資失敗不得不與政府解除協(xié)議并賠付違約金。在后期報道中，政府和社會資本雙方更是被知情人士透露簽訂了“抽屜協(xié)議”。

相關(guān)的監(jiān)管部門和機構(gòu)的職能缺失和不恰當?shù)谋O(jiān)管方法，會導(dǎo)致政府與社會資本方簽訂不公開的協(xié)議，同時引起政府內(nèi)部腐敗，導(dǎo)致項目在進行過程中無法做到公平、公開、透明，最后直接引發(fā)項目失敗。

3.1.3 不合理的風(fēng)險分擔(dān)機制

在本文研究中，不合理的風(fēng)險分擔(dān)機制也引發(fā)了許多項目的失敗。在泉州刺桐大橋項目中，因為交通量的減少，社會資本方想要提高價格以達到預(yù)期收益，但是因為與政府簽訂的協(xié)議中缺乏相關(guān)條例，資本方無法提價，最后只能獨自承擔(dān)收益虧損的結(jié)果。

PPP模式下，社會資本方作為投資建設(shè)者，面臨著資金、信用等風(fēng)險，要高于同為參與者的政府。不合理的風(fēng)險分擔(dān)機制會使得社會資本方投資風(fēng)險增加，項目招標困難，后期引發(fā)的問題沒有合理的承擔(dān)機制，埋下重重隱患。

3.1.4 市場變化

PPP項目建設(shè)中，市場需求的變化直接決定著項目運營的結(jié)果。在杭州灣大橋項目中，項目主要收入來源為大橋的過橋費，但是實際運營過程中通行量遠低于預(yù)測量，同時又面臨直接競爭，導(dǎo)致收益達不到預(yù)期，社會資本方最后退出項目，后期由政府接管大橋運營。

失敗因素傳遞路徑圖3-2

在許多的PPP項目中，市場需求決定著項目運營的收益。社會資本方通過市場分析，確定收益可以達到預(yù)期目標才決定與政府合作。而市場需求往往不受人為控制，因此市場變化超出預(yù)期也成為了導(dǎo)致項目失敗的關(guān)鍵因素。

3.2 傳遞機制分析

通過對8個經(jīng)典案例的分析，從環(huán)境背景、政府和社會資本三個角度出發(fā)，本文建立了如下圖3-2所示的失敗因素傳遞路徑圖：

4、避免PPP項目失敗的建議

PPP項目甚至是PPP模式要想取得更進一步的發(fā)展，就需要把傳統(tǒng)意義上的“政府為主、市場為輔”轉(zhuǎn)換為新時代的“市場為主、政府為輔”的模式，和企業(yè)構(gòu)建一種相互信任的合作伙伴關(guān)系。盡管不同類型的PPP項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)并不一致，但依然可以發(fā)現(xiàn)許多相似之處。基于以上深度分析的8個國內(nèi)外典型失敗案例，本文對關(guān)鍵致敗因素及傳遞機制進行匯總分析，得出以下四點啟示：

4.1 完善PPP相關(guān)法律法規(guī)。

化解PPP項目發(fā)展政治風(fēng)險的首要條件就是完善有關(guān)PPP模式的法律體系。矛盾的法律規(guī)定、模糊的規(guī)制、權(quán)限不清的管理機構(gòu)等現(xiàn)象的存在滋生了政治上的投機行為。而完整的法律體系既能為社會資本方的利益提供應(yīng)有的保障，同時又能夠緩解政府的財政危機。如在蘭州威立雅水務(wù)項目案例中，由于當時國家還沒有出臺相關(guān)法律來約束地方政府和社會資本的PPP模式合作，同時政府信用存在問題，致使社會資本方投資回報率很低，最后項目宣告失敗。我國應(yīng)該制定相關(guān)權(quán)威的法律來避免中央和地方制定的各項法規(guī)政策之間產(chǎn)生沖突，相關(guān)法律應(yīng)該具有較強的效力和較高的原則性，能為政府解決問題時提供合理的辦法。

4.2 建立或明確監(jiān)管與審查機構(gòu)

建立監(jiān)管與審查機構(gòu)，并明確它們的職責(zé)。同時要確保PPP項目監(jiān)管審查機構(gòu)的獨立性與公開性，可考慮成立由財政部門、金融機構(gòu)和社會團體等共同監(jiān)督的聯(lián)合機構(gòu)，主要承擔(dān)PPP項目的政策咨詢、項目各階段可行性評估等工作。在PPP項目的招投標、建設(shè)投資和后期運營等階段加強監(jiān)督審查，以保障項目的正常進行。

4.3 嚴格把控合同簽訂，靈活制定合同更新周期。

政府與社會資本方簽訂的協(xié)議合同是合作的基礎(chǔ)與保證。項目進行方式、項目風(fēng)險分擔(dān)機制和利益分紅辦法在合同里都應(yīng)有詳細的規(guī)定，相關(guān)合同應(yīng)對政府、社會資本方起到有力的約束和保障作用。同時，合作雙方需要制訂靈活變通的合同。政府換屆、市場發(fā)展預(yù)估錯誤、建設(shè)階段出現(xiàn)設(shè)計變更、運營階段出現(xiàn)競爭性項目等都有可能導(dǎo)致PPP項目失敗。由于PPP項目大都是投資額巨大，運營時間長達幾十年的工程項目，因此一旦失敗，政府和社會資本雙方都會遭受巨大損失。所以，政府和社會資本雙方應(yīng)約定定期更新合同，以應(yīng)對各種變化可能帶來的問題。比如，在杭州灣大橋項目和“鳥巢”項目中，都存在簽訂合同后項目建設(shè)時出現(xiàn)設(shè)計發(fā)生重大變更的問題，這嚴重影響了社會資本方在運營階段的收益。在加州91號公路案例中，由于政府對交通流量預(yù)估不準并簽訂了長期排他性條款，致使項目失敗。如果合同在外界條件改變時能及時地做出相應(yīng)調(diào)整以確保各方平等的獲益，最后項目也不會失敗。

4.4 引入創(chuàng)新理念，探索發(fā)展新機制

引入創(chuàng)新理念，推動PPP模式多元化發(fā)展，不再局限于單一模式發(fā)展。如BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer） 等 都是具有不同優(yōu)勢的項目運營模式。政企雙方應(yīng)考慮項目特點，采用不同的模式，而不是簡單的生搬硬套原始PPP模式，這樣也有助于項目發(fā)展。健全的市場化價值發(fā)現(xiàn)機制、合理的市場補貼機制、有效的監(jiān)督審查機制、可行的資源配置機制和公平的利益共享機制等才能使我國PPP模式發(fā)展日趨成熟，這樣才能消除社會資本投資時的顧慮，提高項目建設(shè)質(zhì)量與效率，提升政府公信力。

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