文/李焱

李焱河南省安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察總隊

正確使用自由裁量權(quán)，既是構(gòu)建行政機關(guān)預防和懲治腐敗體系的需要，也是深入推進依法行政和加快法治建設(shè)的需要。安全生產(chǎn)行政處罰過程是復雜的，對于偶發(fā)的違法案例，案件承辦人員首次處理，法律雖然規(guī)定了原則，承辦人的判斷標準可能會與公眾標準發(fā)生不一致，承辦人認為是公正的，公眾可能認為不公正。特別是在社會公正理論沒有形成之前，對于偶發(fā)的、復雜的事務(wù)的公正處理，是很難把握的。所以，規(guī)范安全生產(chǎn)行政自由裁量權(quán)，實現(xiàn)針對不同公民、法人和其他組織的同類行為達到相對一致性處理結(jié)果。為避免權(quán)力濫用的情況出現(xiàn)，在自由裁量權(quán)的行使過程中，應(yīng)遵循以下4個方面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

環(huán)節(jié)一 掌握好基本原則

安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)是執(zhí)法機關(guān)在實施處罰時，根據(jù)立法目的和行政處罰的原則，在法律規(guī)章規(guī)定的行政處罰的種類和幅度內(nèi)，綜合考量違法的事實、性質(zhì)、手段、后果、情節(jié)和改正措施等因素，正確、適當?shù)卮_定處罰的種類、幅度或者作出不予行政處罰決定的選擇適用權(quán)限。行使好處罰的自由裁量權(quán)，可以從制度上預防權(quán)力濫用，促進行政執(zhí)法行為合法、公正、規(guī)范、高效運行。

把握好合法原則

行使行政自由裁量權(quán)必須依據(jù)法律，符合法律規(guī)定，不得與法律相抵觸。按照法定程序依法保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)，符合法律、法規(guī)、規(guī)章的立法目的和宗旨。在行使權(quán)力過程中要排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段要做到必要、適當?？梢赃x擇2種以上方式實現(xiàn)行政管理的目的時，應(yīng)選擇避免損害當事人權(quán)益的方式。

堅持好 “三公”原則

行使自由裁量權(quán)時要堅持做到公平、公正、公開原則，做到對違法事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等基本相同的同類違法行為，所適用的法律依據(jù)、處理行為方式和幅度應(yīng)基本相同，做到公平、公正，一視同仁。同時，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍，公布行政自由裁量的依據(jù)、程序和基準。

使用好比例原則

行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，應(yīng)當堅持教育與處罰相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響的，應(yīng)將不利影響限制在最小范圍和限度內(nèi)?？梢赃x擇多種方式實現(xiàn)行政管理目的的，應(yīng)當采用對公民、法人或者其他組織沒有損害或者損害較小的方式，實現(xiàn)和保護相對人權(quán)益。

環(huán)節(jié)二 建立好內(nèi)部制約

安全生產(chǎn)實施的行政處罰工作采用內(nèi)部制約，使適用的法律依據(jù)、處理行為方式和幅度更加公平、公正，實現(xiàn)針對不同公民、法人和其他組織的同類行為達到一致性的處理結(jié)果。

建立案件主辦制度

按照一般程序和簡易程序辦理行政處罰案件，應(yīng)當在2名以上執(zhí)法人員中確定1名人員擔任主辦人員，進一步明確工作職責，確保案件質(zhì)量，保證執(zhí)法人員嚴格依法依規(guī)查辦案件，由其對案件證據(jù)事實、違法依據(jù)、處罰依據(jù)、處罰標準等案件質(zhì)量承擔主要責任。

建立預先法審制度

按照一般程序?qū)嵤┑男姓幜P應(yīng)經(jīng)本機關(guān)法制機構(gòu)進行預先法審。法審主要從案件認定事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿充分、適用法律是否正確、裁量標準是否適當、處罰程序是否合法、處罰結(jié)果是否適當?shù)确矫孢M行，保證案件承辦人員處罰條款所適用的法律依據(jù)、處理行為方式和幅度上做到公平、公正。未經(jīng)法律審核或者審核未通過的，不得作出處罰決定。

建立處罰告知制度

凡涉及行政處罰裁量的，應(yīng)當向當事人告知本機關(guān)擬選擇的處罰種類、處罰標準的事實、理由和依據(jù)，并制作《行政處罰告知書》，通過書面形式告知當事人，在處罰決定前依法告知當事人給予處罰決定的事實、理由、依據(jù)，行為人違法情節(jié)等級，保障當事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等基本權(quán)利。

建立案例指導制度

建立行政處罰案例指導制度，遴選出案情典型、查處規(guī)范、社會效果好、指導性強的案件作為案例進行匯編，為制定自由裁量基準提供實踐依據(jù)，彌補裁量權(quán)基準“不準”的缺陷，解決裁量基準難以劃分的難題。同時，通過采取案例教學對執(zhí)法人員培訓，特別是對新錄用人員的入職培訓，能較為生動主觀地了解法律法規(guī)和標準規(guī)范，提高培訓的針對性和實效性。

環(huán)節(jié)三 把握好裁量幅度

由于行政執(zhí)法主體和相對人地位的不平等，行政執(zhí)法相對人始終處于被管理與服從者的地位，行政機關(guān)行政處罰的決定一經(jīng)送達簽收即產(chǎn)生法律效力。如何做到客觀、公正、公平，既依法執(zhí)法、維護法律的尊嚴，又保護好公民、其他組織的合法權(quán)益，要求執(zhí)法人員在案件的處理中應(yīng)該從行為方式、情節(jié)輕重等方面準確把握好實施自由裁量的幅度。

行為方式的自由裁量

關(guān)于行政行為的裁量，法律法規(guī)僅對行為目的、行為范圍等作出原則性規(guī)定，而將具體內(nèi)容、條件、標準、幅度、方式等留給行政機關(guān)自行選擇、決定、實施。由于行政活動所涉及的社會情況紛繁復雜，法律規(guī)范規(guī)定得再詳細也無法窮盡，行政機關(guān)必須根據(jù)具體情況，靈活運用自由裁量的權(quán)力，才能有效地行使其行政職能。在實施自由裁量的行政行為時不能違反立法的目的和法律規(guī)定的自由裁量范圍，行政裁量偏輕偏重或者畸輕畸重，屬于不當或嚴重不當?shù)男姓袨?。但是，行政行為如果動機或目的是為了私利，即使在形式上不違法，實際上也是濫用職權(quán)，其本質(zhì)是違法行為。所以，案件承辦人員在作出自由裁量行為時，要出于公利，使當事人的權(quán)利得到公正保障。

處罰幅度的自由裁量

行政機關(guān)在對相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。在執(zhí)法中，由于地域不同、個人素質(zhì)和價值取向不同，導致對法律法規(guī)的理解不同，可能會產(chǎn)生自由裁量權(quán)使用不當。案件承辦人在行使裁量權(quán)時要出于公心、出于善良的意愿，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，作出合乎人們正常思維的行為，符合社會公正理論的要求。裁量權(quán)的行使如果偏離法的目的，必然導致行政行為的不合理，裁量權(quán)也成了個人謀私利、圖報復的工具了。

行為時限的自由裁量

行政機關(guān)作出《責令限期整改指令書》時，對整改期限的時間長短是具體行政行為時限的裁量權(quán)。有相當數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定具體行政行為的時限，這說明行政機關(guān)在具體行為上有自由選擇的余地。如：危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營單位對新上崗的從業(yè)人員規(guī)定安全培訓時間不得少于72學時，在下達《責令限期整改指令書》時要充分考慮72學時的問題，責令限期整改期限至少10天以上，以保障生產(chǎn)經(jīng)營單位能完成問題整改。整改時間過短，行政處罰就會變了味，變成為罰款而罰款，為完成罰款任務(wù)而執(zhí)法，違背了立法防止和減少生產(chǎn)事故的目的。

性質(zhì)認定的自由裁量

對事實性質(zhì)認定的自由裁量權(quán)，是行政機關(guān)對相對人的行為性質(zhì)或者被管理事項的性質(zhì)認定有自由裁量權(quán)力。如：《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓規(guī)定》（國家安全監(jiān)管總局第3號令）第三十條規(guī)定，煤礦、非煤礦山、危險化學品等生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人和安全管理人員未按照規(guī)定考核合格的可以責令其限期改正，可以處罰款。本條款中所說的主要負責人和安全管理人員未按照規(guī)定進行培訓，但規(guī)定中只是對學時和內(nèi)容上進行了說明，并未說明具體的培訓方式方法和要求等標準，行政機關(guān)對于“未按照規(guī)定”性質(zhì)認定具有很大的自由裁量，這就需要通過“以案說案”的形式，做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，保障自由裁量的公平、公正，符合程序公正性理論。

情節(jié)輕重的自由裁量

實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。目前，我國行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”“情節(jié)嚴重的”這樣語義模糊詞，又沒有規(guī)定認定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機關(guān)對情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)會出現(xiàn)隨意性。在選擇情節(jié)時，案件承辦人員在集體討論時，應(yīng)說明行政裁量權(quán)基準，并根據(jù)具體情況劃分裁量階次，裁量階次一般不得少于3個。對同一生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員的同一安全生產(chǎn)違法行為，不得給予2次以上罰款的行政處罰。

環(huán)節(jié)四 實行好源頭管控

通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，在一定程度上合理地壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上對自由裁量權(quán)進行法律控制和制度控制，使之具體化、規(guī)范化，保證行政行為公平公正，防止濫用自由裁量權(quán)行為的發(fā)生，解決自由裁量權(quán)過于“自由”問題。

實行利害回避制度

在行政執(zhí)法時，執(zhí)法人員是本案的當事人或者當事人的近親屬，或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的，或與本人有其他利害關(guān)系，可能影響案件公正處理的，承辦案件執(zhí)法人員應(yīng)當申請回避。執(zhí)法人員的回避，由派出其進行調(diào)查的安全監(jiān)管監(jiān)察部門負責人決定。進行調(diào)查的安全監(jiān)管監(jiān)察部門負責人的回避，由該部門負責人集體討論決定。回避決定作出之前，承辦案件的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員不得擅自停止對案件的調(diào)查。

實行執(zhí)法責任制度

明確執(zhí)法工作的職責權(quán)限,可以區(qū)分濫用自由裁量權(quán)的情況，是主觀濫用，還是客觀濫用；是偶爾濫用，還是一貫濫用等。以此來區(qū)別不同責任，使責任與個人的待遇和職務(wù)升遷聯(lián)系掛鉤起來，把責任制真正落到實處。實行責任制度可以保證辦案人更好地履行執(zhí)法程序，辦理立案報批手續(xù)、草擬行政處罰決定書、送核審機構(gòu)進行法審、依法向行政相對人辦理告知事項等相關(guān)法定程序的有效落實。

實行行政裁量規(guī)則

實行行政裁量規(guī)則能有效保證行政相對人獲得更加公正、公平的權(quán)利。裁量規(guī)則應(yīng)遵守符合法律目的，平等對待公民、法人或者其他組織，做到不偏私、不歧視?？紤]相關(guān)事實因素和法律因素，應(yīng)排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段必要，選擇對當事人權(quán)益損害最小的方式。除法律依據(jù)和客觀情況變化以外，處理相同行政事務(wù)的決定應(yīng)當與以往作出的決定基本相同。

實行定量分析制度

行政處罰時應(yīng)考量違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等基本因素，采取定性與定量相結(jié)合的方法，分析各因素之主次情況及所占比重等，以綜合評定的方式來實現(xiàn)行政處罰的統(tǒng)一。以“情節(jié)”為例，可分為“輕微、一般、較重、嚴重”4檔；以“事故”為例，可分為“一般、較大、重大、特別重大”4檔；以“處罰”為例，可分為“依法可免于的行政處罰、依法可從輕或減輕的行政處罰、依法應(yīng)當行政處罰、依法應(yīng)當從重處罰”4檔。先制定定性檔次劃分標準，再依據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度以及掌握的違法事實證據(jù)情況采取定量的方式，對檔次予以明晰，最終確定行政處罰的種類、處罰的額度。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，提高安全生產(chǎn)行政執(zhí)法水平、規(guī)范行政自由裁量權(quán)已成為改革發(fā)展的重要因素。在安全生產(chǎn)行政處罰行為中，執(zhí)法人員應(yīng)當把握好4個關(guān)鍵環(huán)節(jié)對行政處罰自由裁量權(quán)進行必要的約束，不給自由裁量權(quán)濫用留下隱患。