竺 效, 蒙禹諾

2014年12月8日，最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，《解釋》第十八條將“賠償損失”作為對(duì)已經(jīng)造成的生態(tài)(環(huán)境)損害進(jìn)行事后救濟(jì)的主要侵權(quán)責(zé)任方式之一。根據(jù)最高人民法院2017年11月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年1月1日至2016年12月31日，在審結(jié)的環(huán)境污染責(zé)任糾紛民事一審案件中，被告責(zé)任承擔(dān)方式位居第一的為賠償損失，占比為83.98%。實(shí)踐中，生態(tài)損害賠償資金往往所涉金額巨大。例如2014年江蘇泰州環(huán)境公益訴訟案件，法院更判決被告承擔(dān)約1.6億元人民幣的巨額賠償資金。數(shù)額巨大的賠償資金該如何管理？如何才能保證把賠償資金用在修復(fù)環(huán)境的刀刃上，這已凸顯為亟待解決的新問(wèn)題。為了對(duì)生態(tài)損害賠償資金進(jìn)行管理，各地紛紛出臺(tái)文件、辦法對(duì)此做出規(guī)定。然而，仔細(xì)分析、梳理各地的文件，我們不難發(fā)現(xiàn)各個(gè)地方做法不一，出現(xiàn)生態(tài)損害賠償資金管理主體混亂、管理程序不完善等問(wèn)題。生態(tài)損害賠償資金是否能夠真正用于生態(tài)(環(huán)境)治理，實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的，不禁引發(fā)質(zhì)疑。對(duì)生態(tài)損害賠償資金的管理采用信托模式，可否實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的？本文試探討之。不過(guò)需要指出，已有實(shí)踐中，生態(tài)損害賠償資金的來(lái)源較為廣泛，包括了財(cái)政撥款、環(huán)境公益訴訟案件中判決賠償?shù)纳鷳B(tài)損害賠償資金等其他資金來(lái)源。囿于篇幅所限，本文僅探討基于環(huán)境公益訴訟判決所產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金。

一、問(wèn)題的提出

目前，有關(guān)生態(tài)損害賠償資金的管理、運(yùn)營(yíng)，國(guó)家尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，各地做法不盡相同，問(wèn)題突出表現(xiàn)在管理主體混亂、管理程序不完善方面。生態(tài)損害賠償資金往往數(shù)目龐大，一旦管理、使用不當(dāng)，將對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)造成巨大傷害。

關(guān)于生態(tài)損害賠償資金的管理主體，實(shí)踐中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及基金會(huì)不同的管理主體。依據(jù)管理主體的性質(zhì)可以分為公權(quán)力機(jī)關(guān)和非公權(quán)力機(jī)關(guān)兩種。前一類即由公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)資金管理。比如，昆明、紹興等地，由環(huán)保局設(shè)立生態(tài)損害賠償金財(cái)政專戶。后一類則由非公權(quán)力機(jī)關(guān)管理生態(tài)損害賠償資金。比如有全國(guó)性公募基金會(huì)嘗試對(duì)生態(tài)損害賠償資金進(jìn)行管理。2016年，中國(guó)綠色發(fā)展與生物多樣性保護(hù)基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“綠發(fā)會(huì)”)在貴州嘗試開(kāi)展生態(tài)損害賠償資金的管理、運(yùn)營(yíng)工作。貴州省清鎮(zhèn)市人民法院委托綠發(fā)會(huì)運(yùn)營(yíng)生態(tài)損害賠償資金。然而，生態(tài)損害賠償資金的目的是用于修復(fù)受損的生態(tài)(環(huán)境)本身，具有公共性。實(shí)踐中，中國(guó)綠發(fā)會(huì)本身就是很多環(huán)境公益訴訟案件的原告，由訴訟利害關(guān)系人對(duì)具有公共性質(zhì)的生態(tài)損害賠償資金進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

為規(guī)范生態(tài)損害賠償資金管理，生態(tài)損害賠償制度改革試點(diǎn)工作在7個(gè)試點(diǎn)地方展開(kāi)，試點(diǎn)地方以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)為指導(dǎo)，紛紛出臺(tái)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案，規(guī)定賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方預(yù)算管理。2017年7月5日，山東省財(cái)政廳、省環(huán)保廳、省高院和省檢察院聯(lián)合印發(fā)了《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，這是全國(guó)7個(gè)試點(diǎn)地方首個(gè)出臺(tái)的資金管理辦法?！豆芾磙k法》依舊以《試點(diǎn)方案》的思路和規(guī)定為指導(dǎo)，對(duì)生態(tài)損害賠償資金的管理作了相同的規(guī)定。暫且不論將生態(tài)損害賠償資金作為政府非稅收入，納入地方預(yù)算管理，由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行的做法是否合理，在管理程序上僅規(guī)定將生態(tài)損害賠償資金納入地方預(yù)算管理，由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，而對(duì)管理機(jī)關(guān)具體該怎么運(yùn)營(yíng)資金不進(jìn)行規(guī)定，存在程序瑕疵。能否實(shí)現(xiàn)生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)的目的依賴于生態(tài)損害賠償資金的具體運(yùn)營(yíng)，其實(shí)這才是《管理辦法》應(yīng)該規(guī)范的重點(diǎn)。實(shí)踐中，各個(gè)地方未設(shè)立獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)資金，只籠統(tǒng)地規(guī)定將生態(tài)損害賠償資金交由行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理。這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的做法有行政權(quán)力濫用、管理效率低以及監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，生態(tài)損害賠償資金的賠付工作具有繁瑣性特征和專業(yè)化要求，如果沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)何談具備這樣的專業(yè)能力。

實(shí)際上，管理主體與運(yùn)營(yíng)主體的“二分”是管理類似巨額資金的通行做法。我國(guó)的養(yǎng)老基金管理制度、公共維修基金制度等都通過(guò)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)營(yíng)資金，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)信托這一模式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的運(yùn)營(yíng)。例如，我國(guó)的住房公積金制度，通過(guò)設(shè)立公積金管理中心作為受托人。雖然《住房公積金管理?xiàng)l例》并沒(méi)有明確其信托關(guān)系屬性，但是如果認(rèn)同財(cái)產(chǎn)管理體制為信托關(guān)系的話，該信托關(guān)系即為法定信托關(guān)系。再比如我國(guó)的企業(yè)年金制度，通過(guò)設(shè)立專門的受托人運(yùn)營(yíng)企業(yè)年金。2015年修訂的《企業(yè)年金基金管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《年金基金管理辦法》)確定了企業(yè)年金基金的信托運(yùn)行管理體制，對(duì)企業(yè)年金基金的信托管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。雖然《年金基金管理辦法》中與“信托”有關(guān)的詞匯出現(xiàn)較少，但是從其具體規(guī)定中我們可以窺探出我國(guó)企業(yè)年金的管理、運(yùn)營(yíng)采取了信托機(jī)制。也許生態(tài)損害賠償資金的運(yùn)營(yíng)可以借鑒上述做法，由政府對(duì)運(yùn)營(yíng)人進(jìn)行篩選，委托其選定的運(yùn)營(yíng)人進(jìn)行管理，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，以更好地實(shí)現(xiàn)該筆資金所負(fù)擔(dān)的環(huán)境公益目的。

二、生態(tài)損害賠償資金管理模式應(yīng)具有的公益維護(hù)特性

筆者認(rèn)為，生態(tài)損害賠償資金能否維護(hù)環(huán)境公共利益取決于資金的管理模式。有效的管理模式必須具有評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境公益訴訟的根本目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，因此生態(tài)損害賠償資金的管理模式必須以維護(hù)環(huán)境公共利益為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)緊密圍繞生態(tài)損害賠償資金的環(huán)境公共利益性質(zhì)構(gòu)建管理模式。這種環(huán)境公共利益維護(hù)的特性又具體表現(xiàn)為公共性、專項(xiàng)性和專業(yè)性。

(一)生態(tài)損害賠償資金具有公共性

環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)是作為環(huán)境共同體成員的公民對(duì)共同的環(huán)境利益的責(zé)任。環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的客體是環(huán)境公共利益，達(dá)成這一共識(shí)是研究環(huán)境公益訴訟的前提?；诃h(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金具有明顯的公共利益屬性，是不同于國(guó)家利益、集體利益的一種獨(dú)立的利益類型。由于公眾的力量較為分散，需要國(guó)家作為其代表集中而切實(shí)地維護(hù)其利益。因此，公眾一般選擇將這種權(quán)利委托給國(guó)家。然而，生態(tài)損害賠償資金如果交由國(guó)家管理，很可能將具有公共利益屬性的生態(tài)損害賠償資金同其他具有國(guó)家利益屬性的資金混同。因此，公眾將資金的管理權(quán)交給國(guó)家時(shí)，必須要防止資金混同。

如前文所述，實(shí)踐中通常將生態(tài)損害賠償資金作為政府非稅收入，納入地方預(yù)算管理或者將其納入財(cái)政專戶。從非稅收入的組成形態(tài)來(lái)看，非稅收入是由不同性質(zhì)的收入組成的集合體，包括財(cái)政專項(xiàng)收入、行政事業(yè)費(fèi)用等各項(xiàng)收入來(lái)源。對(duì)非稅收入的管理需要根據(jù)上述收入的性質(zhì)不同分類管理，然而現(xiàn)行《預(yù)算法》等法律法規(guī)較少涉及對(duì)非稅收入的管理，同時(shí)與非稅收入配套的法律規(guī)范層級(jí)低，且不統(tǒng)一，至今尚未有全面規(guī)定非稅收繳管理的全國(guó)性法律或行政法規(guī)。非稅收入管理本身缺少規(guī)范性，再將生態(tài)損害賠償資金籠統(tǒng)納入其中，不利于生態(tài)損害賠償資金保持其公共性，容易引發(fā)資金混同。

(二)生態(tài)損害賠償資金具有專項(xiàng)性

環(huán)境公益訴訟旨在預(yù)防和救濟(jì)“受損的生態(tài)(環(huán)境)本身”，而非預(yù)防和救濟(jì)多數(shù)人的人身?yè)p害或財(cái)產(chǎn)損害。因此，生態(tài)損害賠償資金應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)受損的生態(tài)(環(huán)境)本身，做到?？顚Ｓ??！皬睦碚撋戏治觯骋簧鷳B(tài)(環(huán)境)危害行為可能使民事主體蒙受環(huán)境侵權(quán)損害，也可能使生態(tài)或環(huán)境本身遭受損害，如生物多樣性的破壞、生態(tài)系統(tǒng)功能的非自然退化等。前一類損害必然以生態(tài)或環(huán)境為媒介，并表現(xiàn)為民事主體的財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害或精神損害，而后一類損害則直接指向生態(tài)或環(huán)境本身。區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害的生態(tài)(或環(huán)境)本身所遭受的損害，是環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)救濟(jì)的核心環(huán)境公共利益，這是一類直接或潛在影響廣大公眾和未來(lái)世代子孫的環(huán)境公共利益之無(wú)主的或非私人所有(國(guó)家或公共機(jī)構(gòu)所有)的環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)的損害。”基于環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金只能用于生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)、清除污染、生態(tài)(環(huán)境)損害賠償調(diào)查等與環(huán)境修復(fù)相關(guān)的方面，不能假借生態(tài)損害賠償資金的名義做著與生態(tài)(環(huán)境)治理無(wú)關(guān)的事情。

生態(tài)損害賠償資金作為非稅收入，納入財(cái)政專戶或者地方預(yù)算管理能否做到?？顚Ｓ檬侵档觅|(zhì)疑的。非稅收入源于公民，然而非稅收入的支配權(quán)卻屬于政府，為防止政府濫用權(quán)力，對(duì)非稅收入的管理必須有健全的監(jiān)督機(jī)制。然而現(xiàn)行法律對(duì)非稅收入無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。以財(cái)政專戶為例，2014 年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》)對(duì)財(cái)政專戶首次在法律上予以確認(rèn)，并做出相應(yīng)規(guī)定，但是與新《預(yù)算法》配套的《預(yù)算法實(shí)施條例》制定于1995年，尚未修訂，故因缺少法規(guī)銜接，財(cái)政資金主要仍由財(cái)政部門自律監(jiān)管。從歷年的審計(jì)結(jié)果看，由于財(cái)政專戶資金在使用過(guò)程中的管理、控制和監(jiān)督的缺位，普遍存在透支擠占、混淆挪用、層層截留、回流資金、違規(guī)出借等問(wèn)題。實(shí)踐中，有的地方財(cái)政為追求利益最大化，將財(cái)政專戶資金調(diào)入融資平臺(tái)賬戶，利用地方融資平臺(tái)購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)存定期、協(xié)議存款等以達(dá)到收益和規(guī)避監(jiān)管的目的。生態(tài)損害賠償資金應(yīng)避免這種悲劇的發(fā)生。保持該筆資金管理的獨(dú)立性是保證其專項(xiàng)性的重要手段。

(三)生態(tài)損害賠償資金具有專業(yè)性

生態(tài)損害賠償資金的目的是修復(fù)受損的生態(tài)(環(huán)境)，保障公眾的環(huán)境權(quán)益，生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)工作本身對(duì)專業(yè)性的要求較高。已有實(shí)踐多采行政主導(dǎo)的管理和運(yùn)營(yíng)模式，缺乏市場(chǎng)參與?，F(xiàn)行的由政府管理、運(yùn)營(yíng)及監(jiān)督的模式有導(dǎo)致行政權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，以及管理效率低、監(jiān)管不到位等嚴(yán)重影響該筆資金環(huán)境公益目的實(shí)現(xiàn)之可能。生態(tài)損害賠償資金管理中，政府應(yīng)當(dāng)定位于建立和健全生態(tài)損害賠償資金管理制度，而不宜作為直接的運(yùn)營(yíng)者。

實(shí)踐中，出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟案件的被告將生態(tài)損害賠償資金委托信托公司成立環(huán)境保護(hù)慈善信托的個(gè)案。如原告自然之友與被告中丹公司、沃愛(ài)特公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件中，被告主動(dòng)出資100萬(wàn)元，委托長(zhǎng)安信托成立“長(zhǎng)安慈—環(huán)境保護(hù)慈善信托”，信托報(bào)酬年費(fèi)率為0.6%/年。在該類環(huán)境保護(hù)慈善信托中，資金管理機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)安國(guó)際信托股份有限公司，并由北京德和衡律師事務(wù)所擔(dān)任監(jiān)察人，自然之友擔(dān)任公益顧問(wèn)，合一綠學(xué)院負(fù)責(zé)招標(biāo)執(zhí)行。這是國(guó)內(nèi)首次嘗試通過(guò)環(huán)境保護(hù)慈善信托解決生態(tài)損害賠償資金的管理與使用問(wèn)題，為有效利用生態(tài)損害賠償資金提供了新思路。

三、生態(tài)損害賠償資金形成的法理分析

筆者認(rèn)為，環(huán)境資源的公共信托原則為環(huán)境公益訴訟提供了理論基礎(chǔ)，為公民主張權(quán)利提供了依據(jù)。順著環(huán)境公益訴訟的理論脈絡(luò)，我們大膽假設(shè)，基于環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金也許可以采用非意定信托的性質(zhì)定位。

(一)環(huán)境資源的公共信托原則為環(huán)境公益訴訟提供理論基礎(chǔ)

美國(guó)學(xué)者約翰·L.薩克斯教授最早提出環(huán)境資源“公共信托”思想，并認(rèn)為公共信托思想建立在三個(gè)原則之上?！暗谝?，某些利益——例如空氣與?！獙?duì)全體國(guó)民具有重大意義，以至于將這些利益作為私人所有權(quán)的客體是很不明智的，諸如清潔的空氣和水這些共通的財(cái)產(chǎn)資源要被視為全體公民共同享有的利益。第二，這些利益蒙受自然的巨大恩惠，而不是某個(gè)企業(yè)的恩惠，以至于這些利益應(yīng)該提供給全體國(guó)民使用。第三，政府的主要目的是增進(jìn)一般公眾的利益，而不是按照從最廣泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品?！币虼?，當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益遭受損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許公民提起訴訟來(lái)保護(hù)他們?cè)诃h(huán)境質(zhì)量方面的權(quán)益。公共信托原則為公民主張環(huán)境權(quán)利提供了依據(jù)。在環(huán)境資源公共信托原則中，國(guó)家或政府作為受托人取得普通法上的所有權(quán)，同時(shí)承擔(dān)作為受托人的義務(wù)，為了受益人之利益保障使信托財(cái)產(chǎn)處于安全狀態(tài)。如果國(guó)家或政府未履行其作為管理人的義務(wù)，或者損害受托人的利益，公民可以請(qǐng)求國(guó)家履行受托人義務(wù)，保護(hù)和改善環(huán)境。為了防止濫訴，或者因環(huán)境具有“公共物品”特性從而出現(xiàn)哈丁式的“公地悲劇”現(xiàn)象，社會(huì)組織可以作為公民的代表以政府為被告而提環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境資源的公共信托原則也解決了公眾使用與私人利益之間的沖突問(wèn)題。正如古老的格言所論述的“使用自己的財(cái)產(chǎn)不應(yīng)損及他人的財(cái)產(chǎn)”，這一格言同樣可以適用于對(duì)生態(tài)(環(huán)境)的損害。在公共信托中，個(gè)人可以使用環(huán)境資源，但是這種使用以不損及環(huán)境公共利益為前提。通過(guò)公共信托的公益性目的，將保護(hù)環(huán)境的義務(wù)融入到個(gè)人權(quán)利的范疇之中，使個(gè)人權(quán)利的行使具有了公益性目的，從而最大限度地維持公眾權(quán)益與必要的開(kāi)發(fā)利用之間的相容性。因此，如果公眾的環(huán)境權(quán)益遭受損害，可以此為依據(jù)提起對(duì)不法行為人的訴訟，請(qǐng)求對(duì)環(huán)境公共利益的救濟(jì)。在公益和私益發(fā)生沖突時(shí)，公益具有優(yōu)先于私益的優(yōu)先地位，也是環(huán)境資源公共信托的功能之一。

(二)生態(tài)損害賠償資金形成的非意定信托特質(zhì)

環(huán)境資源的公共信托原則是環(huán)境公益訴訟的理論來(lái)源。基于環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的生態(tài)損害賠償資金的形成與其理論依據(jù)一脈相承，生態(tài)損害賠償資金具有非意定信托的特質(zhì)。

對(duì)于事物的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)從其實(shí)質(zhì)進(jìn)行辨認(rèn)。對(duì)于信托的辨認(rèn)，同樣應(yīng)當(dāng)遵循此原則?，F(xiàn)實(shí)中存在很多信托的交易結(jié)構(gòu)，雖然其名稱不叫信托，但是其實(shí)質(zhì)就是信托。實(shí)踐中，生態(tài)損害賠償資金的形成實(shí)質(zhì)是信托法律關(guān)系，并伴隨產(chǎn)生了委托人、受托人和受益人三者之間的信托法律關(guān)系。根據(jù)信托的設(shè)立是否需要委托人的意思表示，信托分為意定信托和非意定信托。意定信托是根據(jù)委托人明示的意思表示而設(shè)立的。非意定信托是根據(jù)法律直接規(guī)定或者對(duì)司法的適用而成立的，不需要當(dāng)事人明確的意思表示，包括默示信托和法定信托。生態(tài)損害賠償資金形成的實(shí)質(zhì)是非意定信托，委托人和受益人是社會(huì)公眾，信托財(cái)產(chǎn)是生態(tài)損害賠償資金。關(guān)于受托人的選擇，法律已經(jīng)規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)作為受托人(比如環(huán)保局、法院等)。以實(shí)踐中出現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟案件為例，在“昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司等與昆明市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案”中，二審法院判決被告將生態(tài)損害賠償資金支付至由昆明市環(huán)保局管理的“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”。在這一信托法律關(guān)系中，委托人和受益人為不特定的社會(huì)公眾，受托人環(huán)保局的選擇是公權(quán)力機(jī)關(guān)法院根據(jù)法律的強(qiáng)制性規(guī)定指定的結(jié)果，它不是根據(jù)委托人的意愿選擇的。由于受托人是依照法律規(guī)定選擇的結(jié)果，所以該信托性質(zhì)上是非意定信托。也有學(xué)者認(rèn)為，該案中的“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”可以被視為法定信托。盡管對(duì)于該生態(tài)損害賠償資金的形成可能存在不同的認(rèn)識(shí)，但是都不可否認(rèn)的是它具有非意定信托的特質(zhì)。

四、生態(tài)損害賠償資金管理的信托模式構(gòu)建

生態(tài)損害賠償資金的管理模式包括資金的管理和運(yùn)營(yíng)。生態(tài)損害賠償資金的管理屬于財(cái)產(chǎn)管理。生態(tài)損害賠償資金信托就是要利用信托的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立法理，創(chuàng)設(shè)以公益為目的的信托財(cái)產(chǎn)，把這種財(cái)產(chǎn)從委托人、受托人、受益人的自有財(cái)產(chǎn)中分離出來(lái)，最大化地維護(hù)生態(tài)損害賠償資金的公共性和專項(xiàng)性的特質(zhì)，從而有效避免因管理主體和運(yùn)營(yíng)主體重合而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(一)生態(tài)損害賠償資金的“兩層信托”模式

生態(tài)損害賠償資金信托，是將法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)損害賠償資金作為信托財(cái)產(chǎn)、以政府為委托人、以不特定的社會(huì)公眾為受益人、以專業(yè)機(jī)構(gòu)為受托人、以修復(fù)生態(tài)(環(huán)境)等環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)為目的而設(shè)立的一種信托。生態(tài)損害賠償資金信托屬于公益信托。首先，生態(tài)損害賠償資金信托的設(shè)立是為了維護(hù)環(huán)境公共利益的目的，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。我國(guó)《信托法》第六十條以及《慈善信托管理辦法》第七條分別規(guī)定為了維護(hù)生態(tài)(環(huán)境)可以設(shè)立公益信托或者慈善信托。故為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)之目的，可以透過(guò)公益信托或者慈善信托予以實(shí)現(xiàn)。其次，生態(tài)損害賠償資金信托的受益人是不特定的社會(huì)公眾，他們是最終享有信托利益的人，對(duì)生態(tài)損害賠償資金信托的實(shí)際受益群體應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)層面進(jìn)行判定。最后，生態(tài)損害賠償資金信托的目的具有絕對(duì)性。若生態(tài)損害賠償資金信托具有多個(gè)信托目的，每一個(gè)信托目的都必須符合維護(hù)環(huán)境公益這一核心目標(biāo)。生態(tài)損害賠償資金信托當(dāng)然也符合信托目的絕對(duì)性的要件。因此，采公益信托的法律架構(gòu)作為生態(tài)損害賠償資金的管理模式不僅符合其形成過(guò)程的法理，也能夠利用信托的優(yōu)點(diǎn)來(lái)促進(jìn)生態(tài)損害賠償資金的管理及運(yùn)作效率。

需要注意的是，生態(tài)損害賠償資金的形成過(guò)程是非意定信托，可稱之為第一層信托；而在此基礎(chǔ)上，選擇采用公益信托的法律架構(gòu)來(lái)作為生態(tài)損害賠償資金的具體管理模式，則屬于第二層信托。不過(guò)，上述兩個(gè)層次的信托也有不同之處。首先，在這兩個(gè)層次的信托法律關(guān)系中，政府都是主體，但是性質(zhì)卻不同，在第一層次的信托中，政府作為公法上的主體，為了履行法定職責(zé)而作為受托人管理生態(tài)損害賠償資金；在第二層次的信托中，政府以民事主體身份作為委托人，通過(guò)締結(jié)民商事合同選定受托人。其次，從委托人來(lái)看，生態(tài)損害賠償資金第一層次信托的委托人是不特定的社會(huì)公眾；而生態(tài)損害賠償資金第二層次信托的委托人為政府(實(shí)踐中多為環(huán)保局)。再次，從信托設(shè)立的形式要件來(lái)分析，生態(tài)損害賠償資金這一非意定信托的設(shè)立，是基于法律的強(qiáng)制性規(guī)定；而生態(tài)損害賠償資金第二層信托的設(shè)定，是政府為了更好地管理生態(tài)損害賠償資金而引入市場(chǎng)因素選擇受托人，通過(guò)市場(chǎng)化、規(guī)范化的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償資金的目的，生態(tài)損害賠償資金信托的設(shè)立是基于合同的形式設(shè)立，屬于意思自治契約。

(二)生態(tài)損害賠償資金信托的運(yùn)作

如前所述，在生態(tài)損害賠償資金第二層信托法律關(guān)系中，委托人為政府(筆者主張委托人更應(yīng)為環(huán)保機(jī)關(guān)，并將在后文詳細(xì)分析)。為保障生態(tài)損害賠償資金做到?？顚Ｓ?，資金利用率實(shí)現(xiàn)最大化，政府將其控制的生態(tài)損害賠償資金轉(zhuǎn)移給其信任的、具有管理資格的受托人，委托人和受托人達(dá)成合意簽署信托合同，信托成立。委托人根據(jù)信托合同的約定將作為信托財(cái)產(chǎn)的生態(tài)損害賠償資金轉(zhuǎn)移給受托人，并指定社會(huì)公眾作為生態(tài)損害賠償資金信托的受益人，受益人按照信托相關(guān)法律規(guī)定和信托合同的約定享有受益權(quán)。信托設(shè)立后，生態(tài)損害賠償資金信托的受托人履行管理義務(wù)，對(duì)生態(tài)損害賠償資金進(jìn)行管理、運(yùn)作。在環(huán)境公益訴訟案件中，受損的環(huán)境區(qū)域不同、每個(gè)環(huán)境公益訴訟案件的訴訟請(qǐng)求不同，因此就受托人對(duì)信托管理的方式而言，受托人應(yīng)當(dāng)依照不同的環(huán)境公益訴訟所賠付的生態(tài)損害賠償資金設(shè)置不同的專項(xiàng)管理賬戶。如果生態(tài)損害賠償資金不足，政府可以通過(guò)財(cái)政撥款的方式予以支持。如果生態(tài)損害賠償資金有剩余，可以沉淀在生態(tài)損害賠償資金中，為其他案件生態(tài)損害賠償資金的不足做補(bǔ)充。然而，由于生態(tài)(環(huán)境)的修復(fù)往往需要耗費(fèi)巨額資金，大部分情況下生態(tài)損害賠償資金會(huì)出現(xiàn)短缺情況，很少會(huì)產(chǎn)生節(jié)余。

生態(tài)損害賠償資金信托的運(yùn)作請(qǐng)參見(jiàn)圖1:

(三)生態(tài)損害賠償資金信托法律關(guān)系的主體

信托是由三方主體形成的法律關(guān)系，其基本當(dāng)事人包括委托人、受托人和受益人。就生態(tài)損害賠償資金信托的法律關(guān)系主體而言，受益人為不特定的社會(huì)公眾在理論上沒(méi)有爭(zhēng)議，因此后文主要圍繞委托人、受托人以及監(jiān)察人進(jìn)行討論。

1.委托人

生態(tài)損害賠償資金信托的委托人是政府。但具體哪個(gè)政府職能部門更適宜作為具體的實(shí)施主體，是需要討論和明確的。由于生態(tài)損害賠償資金的形成本質(zhì)就是信托法律關(guān)系，因此這里所指的生態(tài)損害賠償資金信托(即第二層信托)的委托人就是生態(tài)損害賠償資金法律關(guān)系中(即第一層信托)的受托人，已有實(shí)踐中表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及基金會(huì)等機(jī)構(gòu)?？紤]到我國(guó)行政機(jī)關(guān)掌握的社會(huì)管理資源的豐富性及其在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事件中的高效性，生態(tài)損害賠償資金的管理采取行政主導(dǎo)的模式，既符合我國(guó)基本國(guó)情，也與廣大人民群眾期待相契合。根據(jù)我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定,我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)關(guān)是各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)。因而, 從理論上而言，對(duì)于侵害公眾環(huán)境權(quán)益的行為, 環(huán)保機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)可以公眾受托人身份提起生態(tài)(環(huán)境)本身?yè)p害的公益訴訟,因此，生態(tài)損害賠償資金信托的委托人以環(huán)保機(jī)關(guān)為首要考慮，也是該項(xiàng)工作專業(yè)性、專門性的考慮，有利于環(huán)境公益公共性的實(shí)現(xiàn)。

圖1 生態(tài)損害賠償資金信托的運(yùn)作

2.受托人

在信托法律關(guān)系中，受托人居于重要法律地位，有學(xué)者稱之為“信托關(guān)系本質(zhì)的體現(xiàn)者”。生態(tài)損害賠償資金信托設(shè)立后，作為生態(tài)損害賠償資金(第一層信托)委托人的環(huán)保機(jī)關(guān)需要尋覓適格主體，將生態(tài)損害賠償資金信托的運(yùn)行交由專業(yè)機(jī)構(gòu)，最大化實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償資金信托的效益。我國(guó)《信托法》第二十四條規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規(guī)對(duì)受托人的條件另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！备鶕?jù)2017年7月最新頒布的《慈善信托管理辦法》的規(guī)定，以保護(hù)和改善生態(tài)(環(huán)境)為目的，可以設(shè)立慈善信托。且慈善信托屬于公益信托的范疇。如前文所述，生態(tài)損害賠償資金信托屬于公益信托。結(jié)合《慈善信托管理辦法》第二條和第七條的規(guī)定，生態(tài)損害賠償資金信托在某種程度上也具有慈善信托的性質(zhì)。如果生態(tài)損害賠償資金信托性質(zhì)上同樣屬于慈善信托，那么根據(jù)《慈善信托管理辦法》第九條的規(guī)定，生態(tài)損害賠償資金信托的受托人包括了慈善組織和信托公司。因此，具有完全行為能力的法人，例如，綠發(fā)會(huì)、自然之友或其他環(huán)境保護(hù)團(tuán)體可以成為受托人。如前文所述，在自然之友訴江蘇中丹化工水污染環(huán)境公益訴訟案件中出現(xiàn)了信托公司作為慈善信托的受托人的實(shí)例。在該類環(huán)境保護(hù)慈善信托中，信托公司只是象征性地收取一定的費(fèi)率，有利于實(shí)現(xiàn)基金效益的最大化。為了協(xié)助受托人妥善運(yùn)營(yíng)生態(tài)損害賠償資金信托，提高運(yùn)作績(jī)效，信托契約中應(yīng)該要求受托人設(shè)置委托人認(rèn)可的專家咨詢委員會(huì)，由對(duì)環(huán)境保護(hù)有專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者組成專家咨詢委員會(huì)，以輔助受托人完成生態(tài)(環(huán)境)修復(fù)。

3.監(jiān)察人

監(jiān)管是規(guī)范權(quán)力行使，防治權(quán)力濫用，督促義務(wù)履行的最好手段。生態(tài)損害賠償資金信托以自然環(huán)境以及置身于其中的不特定社會(huì)公眾為受益對(duì)象。由于公眾力量較為分散，無(wú)法對(duì)生態(tài)損害賠償資金進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)管，生態(tài)損害賠償資金信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置監(jiān)管制度。目前，我國(guó)對(duì)公益信托實(shí)行“雙層監(jiān)管”，第一層為外部監(jiān)管，因不同的目的設(shè)立的公益信托由不同的主管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。關(guān)于公益信托的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，我國(guó)《信托法》并未予以明確。目前依照公益目的不同，由相關(guān)領(lǐng)域的行政主管部門負(fù)責(zé)管理，并相應(yīng)確定公益信托的公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。最新頒布的《慈善法》明確了民政部門監(jiān)管地位。生態(tài)損害賠償資金信托的運(yùn)行涉及社會(huì)公眾良好環(huán)境權(quán)益的福祉，生態(tài)損害賠償資金信托的目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)若為民政部門符合社會(huì)公眾的期待。

生態(tài)修復(fù)基金信托第二層監(jiān)管是以信托監(jiān)察人為主體的內(nèi)部監(jiān)管。我國(guó)《信托法》規(guī)定信托監(jiān)察人是必設(shè)機(jī)構(gòu)。生態(tài)損害賠償資金信托屬于公益信托。公益信托涉及公共利益的維護(hù)，而且公益信托的受益人是不特定的，不特定的受益人無(wú)法有效行使《信托法》賦予的監(jiān)督權(quán)，因此在生態(tài)損害賠償資金信托中設(shè)立監(jiān)察人是十分必要的。鑒于生態(tài)損害賠償資金信托的專業(yè)化運(yùn)作的特點(diǎn)，信托監(jiān)察人應(yīng)當(dāng)交由專業(yè)人士或者專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任較為合適。因?yàn)樗麄兙邆洫?dú)立性和專業(yè)性的特點(diǎn)，與信托法律關(guān)系當(dāng)事人不存在利益沖突，可以彌補(bǔ)行政監(jiān)管之不足。例如，已有實(shí)踐中出現(xiàn)了律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等承擔(dān)監(jiān)察職責(zé)。生態(tài)損害賠償資金信托的監(jiān)察人雖然代替受益人行使監(jiān)督職能，但是監(jiān)察人不是受益人的代理人，而是具有獨(dú)立資格的主體。

五、結(jié) 論

環(huán)境公益訴訟為救濟(jì)受損的生態(tài)(環(huán)境)提供了一條現(xiàn)實(shí)的路徑。獲賠生態(tài)損害賠償資金只是環(huán)境公益訴訟的首要環(huán)節(jié)，使生態(tài)損害賠償資金實(shí)實(shí)在在地用于修復(fù)生態(tài)(環(huán)境)才是環(huán)境公益訴訟的根本目的?，F(xiàn)行生態(tài)損害賠償資金的管理在程序上存在管理主體和運(yùn)營(yíng)主體重合的瑕疵，容易造成公共權(quán)力被濫用，生態(tài)損害賠償資金被不當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)損害賠償資金的運(yùn)行采用信托模式，在法理上具備正當(dāng)性的基礎(chǔ)，還可以運(yùn)用信托機(jī)理有效避免管理主體和運(yùn)營(yíng)主體重合帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，最大化地實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償資金的“出資”目的，保障公眾良好環(huán)境權(quán)益的福祉。