趙津津

【摘要】城市污染向農(nóng)村的直接轉(zhuǎn)移突出表現(xiàn)為城市污染物的顯性轉(zhuǎn)移；城市污染向農(nóng)村的間接轉(zhuǎn)移可以概括為，城市污染源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移及其引致的農(nóng)村污染威脅。城市污染之所以向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，是因?yàn)槌鞘兄谵r(nóng)村在環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度、企業(yè)成本核算、鄰避抗?fàn)幉町惖确矫嬲加芯薮髢?yōu)勢(shì)。為推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同共治，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，提高農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，建立與鄰避項(xiàng)目相關(guān)的信息公開制度，以及針對(duì)環(huán)境弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】城市 農(nóng)村 污染轉(zhuǎn)移 生態(tài)環(huán)境

【中圖分類號(hào)】F291.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.10.009

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的基本現(xiàn)狀

城市污染向農(nóng)村直接轉(zhuǎn)移的狀況。城市污染向農(nóng)村的直接轉(zhuǎn)移突出表現(xiàn)為城市污染物的顯性轉(zhuǎn)移，即城市的生產(chǎn)生活廢棄物直接運(yùn)輸、傾倒至農(nóng)村地區(qū)。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)上升、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和城市人口的急劇增長(zhǎng)，城市的固體廢棄物不斷增加，城市生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)?！拔覈磕戤a(chǎn)生近10億噸垃圾圍城，存量已超80億噸，位居世界前列，并且城鎮(zhèn)生活垃圾還在以每年5%～8%左右的速度遞增”[1]，垃圾圍城已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化之殤，“全國約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無填埋堆放場(chǎng)地，全國城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地超過5億平方米”[2]。

為緩解垃圾圍城困境、建設(shè)良好的人居環(huán)境，全國范圍內(nèi)垃圾治理和污染防治工作持續(xù)進(jìn)行。全國214個(gè)大、中城市向社會(huì)發(fā)布的2016年固體廢物污染環(huán)境防治信息顯示，這些城市各類廢棄物處置率都有不同程度地提高。如今，我國垃圾分類試點(diǎn)城市已達(dá)46個(gè)，垃圾分類處理初具規(guī)模，城市環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)正進(jìn)入快速增長(zhǎng)期，垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)明顯加快，城市固體廢物處理能力和水平逐年提高，適度緩解了污染下鄉(xiāng)的壓力。但城市環(huán)境壓力仍然十分巨大，污染由城入鄉(xiāng)的現(xiàn)狀不容忽視。中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)使城市新增污染物數(shù)量居高不下，固體廢物總量不斷加大，2016年僅城市生活垃圾清運(yùn)量就達(dá)到2.17億噸，比上年增長(zhǎng)5.3%[3]，“全國垃圾中有四成沒有集中處理”[4]；此外，垃圾分類回收體系不完善、垃圾處理技術(shù)水平低，垃圾處理廠建設(shè)不合理，垃圾無害化、減量化、資源化能力捉襟見肘，跟不上垃圾增長(zhǎng)的速度，城市垃圾處理缺口仍然較大，城市垃圾儲(chǔ)存容量告急，必須向外找到傾瀉出口，因此，地廣人稀的農(nóng)村就成了污染轉(zhuǎn)移的最佳場(chǎng)所，成為接納超出城市消納能力部分的垃圾的集中地，“90%以上的城市垃圾在郊外或農(nóng)村堆放或填埋，截至2011年累計(jì)堆放或填埋量超過60億噸”[5]。由于縣域和農(nóng)村的垃圾處理及危廢處理設(shè)施相對(duì)落后，廢棄物處理不當(dāng)易造成二次污染，農(nóng)村的土壤、水體和大氣環(huán)境受到立體交叉式污染，直接威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及村民的健康。

城市污染向農(nóng)村間接轉(zhuǎn)移的狀況。城市污染向農(nóng)村的間接轉(zhuǎn)移，主要是城市污染源的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移及其引致的農(nóng)村污染威脅，是伴隨城鄉(xiāng)落后產(chǎn)能的梯度轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的環(huán)境污染的梯度轉(zhuǎn)移。十八大以來，全國范圍內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極成效，過剩產(chǎn)能化解工作穩(wěn)步推進(jìn)，有轉(zhuǎn)型可能的城區(qū)污染產(chǎn)業(yè)，或在市場(chǎng)機(jī)制作用下被優(yōu)勢(shì)企業(yè)兼并重組為先進(jìn)產(chǎn)能，或在政府的扶持引導(dǎo)下以新興節(jié)能產(chǎn)業(yè)的形態(tài)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村在承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目過程中，環(huán)境保護(hù)力度大大加強(qiáng)，地方政府制定產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、建設(shè)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和跟進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的配套，污染控制取得重要進(jìn)展，很大程度上改變了過去只重視工業(yè)和城市的污染防治、忽視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的狀況。但是，由于缺乏開放透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度以及規(guī)范統(tǒng)一的政府管理體系，在地方壁壘影響下依然有退出不徹底的僵尸企業(yè)轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。此外，農(nóng)村環(huán)境污染制度監(jiān)管不夠完善，缺乏精準(zhǔn)有效的環(huán)境治理方式，加上污染轉(zhuǎn)移的歷史欠賬，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀。

城市污染向農(nóng)村的間接轉(zhuǎn)移，既是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展不均衡的結(jié)果，也是環(huán)境污染轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方基于不同利益出發(fā)點(diǎn)的共同選擇。在我國發(fā)展方式面臨由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的大背景下，為順應(yīng)國家新型工業(yè)化發(fā)展的需求，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的城市往往成為淘汰落后低效產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能降耗的活躍地帶，積極發(fā)展技術(shù)先進(jìn)的高成長(zhǎng)性現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，使生產(chǎn)能力向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中，而技術(shù)創(chuàng)新能力不足的農(nóng)村地區(qū)，則成為承接城市落后產(chǎn)能的理想地區(qū)。

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的原因分析

城市和農(nóng)村生態(tài)文明發(fā)展的不平衡、農(nóng)村環(huán)境治理的不充分，日益成為制約人民滿足美好生活需要的重要因素。城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村在支持城市現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí)，承受區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后和環(huán)境利益受損的劣勢(shì)疊加，這正是城市和農(nóng)村生態(tài)文明發(fā)展不平衡的表現(xiàn)。造成污染由城轉(zhuǎn)鄉(xiāng)的原因主要有以下幾個(gè)方面。

環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的城鄉(xiāng)差異。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，為了滿足城市居民對(duì)人居環(huán)境質(zhì)量的強(qiáng)烈需求，出于對(duì)生態(tài)政績(jī)的考量，政府制定相對(duì)成熟的環(huán)境準(zhǔn)入政策，嚴(yán)厲處罰有環(huán)境違法行為的企業(yè)，適度監(jiān)管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，這在一定程度上減少了企業(yè)生產(chǎn)的排污行為，促進(jìn)了垃圾投放、搜集和處理的有序進(jìn)行，抑制了城市環(huán)境污染和生態(tài)惡化。

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)薄弱，對(duì)生態(tài)環(huán)境需求度較低，基層政府的政績(jī)考核依然以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。為吸引外來企業(yè)進(jìn)駐，政府對(duì)各類營利性企業(yè)放寬行業(yè)準(zhǔn)入限制，對(duì)污染物的排放疏于管理，對(duì)配套的環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，從而使農(nóng)村成為理想的污染轉(zhuǎn)入地。此外，農(nóng)村布局的分散化不利于污染的集中處置和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的集中防控，造成環(huán)境治理的高成本和低效率。農(nóng)村環(huán)境治理最容易被忽視，成為行政性監(jiān)管的真空地帶。

可見，城鄉(xiāng)地區(qū)側(cè)重不同的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)污染密集型企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管上表現(xiàn)出巨大差異，使污染從環(huán)境規(guī)制嚴(yán)格的城市地區(qū)向環(huán)境規(guī)制寬松的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，“城鄉(xiāng)間污染監(jiān)管差異帶來的城鄉(xiāng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)成本勢(shì)差，是污染轉(zhuǎn)移的一個(gè)永恒動(dòng)力”[6]。

成本核算的城鄉(xiāng)比較考量。經(jīng)過成本核算的城鄉(xiāng)對(duì)比，污染下鄉(xiāng)是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化和企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的必然選擇。首先，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移體現(xiàn)政府決策的公共利益訴求，它使環(huán)境污染帶來的社會(huì)成本降到最低。以垃圾處理廠的選址為例，政府部門的決策行為往往帶有社會(huì)福利最大化的利益考量，選擇少部分人群來承擔(dān)垃圾處理設(shè)施帶來的環(huán)境外部成本。從人口密度的區(qū)域選擇來說，將垃圾由城市轉(zhuǎn)移至農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村而不是城市設(shè)置垃圾處理廠會(huì)是一個(gè)明智的選擇。

其次，企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成本的城鄉(xiāng)勢(shì)差是造成高能耗、重污染企業(yè)由城轉(zhuǎn)鄉(xiāng)的重要原因。在農(nóng)村，較低的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)準(zhǔn)入門檻、優(yōu)惠的政策福利、日漸完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施以及相對(duì)廉價(jià)的土地、勞動(dòng)力要素，為企業(yè)發(fā)展節(jié)約了經(jīng)濟(jì)成本，贏得了發(fā)展空間，成為吸引污染企業(yè)從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的主要?jiǎng)恿Α?/p>

鄰避抗?fàn)幍某青l(xiāng)差異。近年來，我國環(huán)境群體性事件增長(zhǎng)率持續(xù)上升，其中，具有鄰避性質(zhì)的環(huán)境群體性事件占比較大，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，環(huán)境群體性事件年增速保持在29%，鄰避沖突已成為轉(zhuǎn)型期社會(huì)的新沖突源”[7]。城鄉(xiāng)居民進(jìn)行鄰避抗?fàn)幍木薮蟛罹?，使環(huán)境污染的危害和風(fēng)險(xiǎn)更易向環(huán)境弱勢(shì)群體聚集，主要原因有以下兩個(gè)方面。第一，城市居民在政策影響力上的優(yōu)勢(shì)為鄰避設(shè)施向農(nóng)村轉(zhuǎn)移提供了可能。城市地區(qū)的鄰避抗?fàn)幇l(fā)生率明顯高于農(nóng)村地區(qū)，城市居民的抵抗能力及對(duì)項(xiàng)目落地進(jìn)程的影響力遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民，在這種情況下，政府和企業(yè)“遵循著鄰避設(shè)施選址所謂的‘阻力最小原則”[8]，必然將鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸轉(zhuǎn)移向農(nóng)村。

第二，污染轉(zhuǎn)移通過鄰避設(shè)施周邊居住人群的變化以及區(qū)域發(fā)展的衰弱實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，不論在城市還是農(nóng)村建設(shè)鄰避設(shè)施，都將改變當(dāng)?shù)鼐幼∪后w的構(gòu)成。一方面，社會(huì)的中上階層為規(guī)避鄰避風(fēng)險(xiǎn)，將搬離這些環(huán)境犧牲區(qū)域，而沒有經(jīng)濟(jì)能力選擇優(yōu)越居住環(huán)境的人群，被迫留在犧牲區(qū)域；另一方面，鄰避設(shè)施周圍的土地和住房?jī)r(jià)格必然大幅下跌，部分低收入群體更愿意遷居至鄰避區(qū)域，有的甚至為了獲得適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償而自愿落戶至此。也就是說，“如果市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，犧牲區(qū)域最終必然成為低收入者的聚集區(qū)”[9]。可見，現(xiàn)代社會(huì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)從上層社會(huì)向下層社會(huì)轉(zhuǎn)移的過程，使農(nóng)民等環(huán)境弱勢(shì)群體逐漸被排擠為鄰避設(shè)施的成本承擔(dān)者。

結(jié)論與對(duì)策建議

污染轉(zhuǎn)移不僅不能從源頭上消除污染妨害，反而使廣大農(nóng)村地區(qū)遭受新污染源的持續(xù)困擾，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的絆腳石，侵害了農(nóng)村居民的環(huán)境平等權(quán)，這顯然與建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相悖，與建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化相悖。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)十九大描繪的新時(shí)代宏偉藍(lán)圖，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展擺在重要地位，解決好城鄉(xiāng)生態(tài)發(fā)展不平衡不充分問題，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治，遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以應(yīng)對(duì)變化了的社會(huì)主要矛盾，讓人民群眾有更多的共享優(yōu)質(zhì)環(huán)境質(zhì)量的獲得感。

（1）推進(jìn)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制，提高農(nóng)村污染防治能力。城市向農(nóng)村輸出產(chǎn)能、推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的同時(shí)，要為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)支持，促其改進(jìn)污染治理和環(huán)境保護(hù)的技術(shù)，突破垃圾減量化、循環(huán)再利用的無污染技術(shù)。農(nóng)村要依托城市現(xiàn)代技術(shù)以及地方政府的資金、政策支持，探索垃圾無害化處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)承接過程中積極發(fā)展清潔生產(chǎn)，將污染物排放的源頭控制和末端處理相結(jié)合，提升防御污染轉(zhuǎn)移的能力。地方政府應(yīng)該適當(dāng)抬高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，逐步減少城市污染密集型產(chǎn)業(yè)的移入，并更新環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)設(shè)備，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村污染物集聚區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)管力度。

（2）在鄰避設(shè)施選址及建設(shè)過程中，政府需要建立相應(yīng)的信息公開制度，及時(shí)發(fā)布鄰避項(xiàng)目的計(jì)劃、籌建、實(shí)施進(jìn)度等信息，確保城鄉(xiāng)居民對(duì)鄰避項(xiàng)目的全程知悉，求得居民意愿的最大公約數(shù)，特別要暢通農(nóng)村居民表達(dá)環(huán)境利益訴求的信息溝通渠道，鼓勵(lì)群眾參與政府決策，同時(shí)宣傳普及環(huán)境科學(xué)常識(shí)，提高農(nóng)村居民對(duì)生態(tài)環(huán)境的理性認(rèn)知，在充分協(xié)商基礎(chǔ)上減少鄰避設(shè)施落地的群眾阻力。

（3）建立針對(duì)環(huán)境弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)節(jié)利益分配格局。應(yīng)當(dāng)開征生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，以國家和生態(tài)受益者為給付主體，補(bǔ)償利益受損群體的環(huán)境利益，恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。既要設(shè)立城鄉(xiāng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，又要追蹤和落實(shí)污染預(yù)防治理和生態(tài)恢復(fù)重建的主體責(zé)任，以征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的形式抵償污染轉(zhuǎn)移行為的環(huán)境負(fù)外部性，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民在生態(tài)環(huán)境益損方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，保證生態(tài)環(huán)境這一公共資源在城鄉(xiāng)之間分配的公平性。

（本文系2017年福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“重返公共性：舊城改造中公共空間的更新與營造”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：FJ2017C021）

注釋

[1]《中國每年10億噸垃圾圍城敲警鐘，存量已超80億噸》，http：//news.ifeng.com/a/20141229/42821420_0.shtml。

[2]《中國2/3城市垃圾圍城，每年經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億》，http：//finance.sina.com.cn/china/20140517/223919142054.shtml。

[3]《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html。

[4]《破解“垃圾圍城”，除了分類別無出路》，《光明日?qǐng)?bào)》，2017年4月27日。

[5]李佐軍：《建立生態(tài)文明制度體系推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程》，http：//www.qianzhan.com/analyst/detail/329/141222-ece0090f.html。

[6]曾小溪、曾福生：《基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)間污染轉(zhuǎn)移問題研究》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2011年第3期，第45頁。

[7]毛燕武：《城市“鄰避危機(jī)”的成因、態(tài)勢(shì)及治理對(duì)策》，http：//www.urbanchina.org/n/2015/0630/c369537-27230052.html。

[8]李德營：《鄰避沖突與中國的環(huán)境矛盾——基于對(duì)環(huán)境矛盾產(chǎn)生根源及城鄉(xiāng)差異的分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2015年第15期，第95頁。

[9]王彩波、張磊：《試析鄰避沖突對(duì)政府的挑戰(zhàn)——以環(huán)境正義為視角的分析》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2012年第8期，第162頁。

責(zé) 編/楊昀赟