肖婷婷
2017年12月26日,杭州市某機關(guān)下屬事業(yè)單位工作人員余建軍貪污案在杭州市中級人民法院開庭審理。余建軍因犯貪污罪被判處有期徒刑15年,并處罰金200萬元,扣押凍結(jié)在案的財物沒收并繼續(xù)追繳贓款。
這起看似尋常的職務(wù)犯罪案件,其實與監(jiān)察體制改革試點工作密切相關(guān)——此案正式移送杭州市上城區(qū)檢察院審查起訴前,由新成立的上城區(qū)監(jiān)察委員會立案調(diào)查。2017年3月17日,上城區(qū)監(jiān)察委員會依法對余建軍作出立案調(diào)查決定,并對其采取留置措施。
這也是全國首例監(jiān)察留置案。
不僅是普通的事業(yè)單位工作人員,即使是擁有更大權(quán)力的政府官員,在違反黨的紀律和國家法律法規(guī)后,也會被采取留置措施一一2018年1月4日上午,四川省遂寧市舉行了市監(jiān)察委員會成立大會并掛牌。會后,市監(jiān)察委員會即召開會議,經(jīng)集體研究決定并報上級批準,依法對涉嫌嚴重違紀違法的大英縣政府副縣長,縣公安局黨委書記、局長陳小平采取留置措施。
黨的十九大明確提出,制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。“雙規(guī)”我們聽得不少,但留置則更是一個反腐領(lǐng)域的新鮮詞匯。這兩者到底有什么區(qū)別?何種情形下可以采取留置措施?需要遵守哪些程序?如何保障被留置人員的合法權(quán)利?
“雙規(guī)”和“留置”的區(qū)別
近年來,特別是黨的十八大以來的反腐實踐中,“雙規(guī)”發(fā)揮了舉足輕重的利劍作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至今年6月底,十八大以來,共立案審查中管干部280多人、局級干部8600多人、縣處級干部6.6萬人。
在我國,除紀委以外,反腐隊伍還有另一支重要的人馬一一1995年,最高人民檢察院反貪總局正式掛牌。近20年的工作歷程中,反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案,也呈現(xiàn)出專門化、正規(guī)化、法治化的優(yōu)勢。但由于反貪局脫胎于檢察機關(guān)原經(jīng)濟檢察部門,接受雙重領(lǐng)導,與紀委工作存在重合,工作中難免會出現(xiàn)一些問題。
于是,不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統(tǒng)相關(guān)部門,成立一個監(jiān)察委員會,與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公,形成一個兼容處理黨紀、政紀和法紀在內(nèi)的反腐機構(gòu)?
而國家監(jiān)察體制改革,無疑呼應(yīng)了這一需求。它重在組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會,同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公,實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。
與“雙規(guī)”相比,留置擴大了監(jiān)察范圍,實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。同時,通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù),而此前,通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機關(guān)后還需要由檢察機關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù)。
留置讓權(quán)力行使更規(guī)范,邊界更清晰
留置是監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察監(jiān)管能采取的12項調(diào)查措施里最受矚目,具有限制人身自由的強制力。在規(guī)范監(jiān)察機構(gòu)留置權(quán)的使用方面,監(jiān)察法明確:調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施,均應(yīng)當依照規(guī)定出示證件,出具書面通知,由二人以上進行,形成筆錄、報告等書面材料,并由相關(guān)人員簽名、蓋章。
監(jiān)察法明確,被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù),仍有重要問題需要進一步調(diào)查,并有“涉及案情重大、復雜的;可能逃跑、自殺的;可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;可能有其他妨礙調(diào)查行為的”等情形時,經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批,可以將其留置在特定場所。同時,監(jiān)察法規(guī)定,對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員,監(jiān)察機關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。
從試點省份看留置的細枝末節(jié)
作為國家監(jiān)察體制改革的三個試點省份之一,浙江為監(jiān)察法的制定提供了實踐素材。
監(jiān)察法規(guī)定留置是在特定場所。浙江的實踐,一是,原來紀委辦理黨員紀律審查的場所,也叫“兩規(guī)”場所,現(xiàn)在繼續(xù)運用為留置場所。二是把公安機關(guān)管理的看守所里的部分設(shè)施進行改造,成為留置場所。開辟成留置專區(qū)后,不再是看守所。
留置開始后,被留置對象會被安置在一個相對舒適的地方,條件和看守所完全不是一個概念,生活起居設(shè)施比較舒適,也非常安全,飲食也有保障。他們被留置過程中,生活需要甚至是特殊需要也是會被重視的,比如有些人需要定期服藥,工作人員會向他們提供降血糖、降血壓等日常藥。一些人每天還會進行必要的醫(yī)療檢查,比如量血壓,有必要的話,還可以去醫(yī)院就診。
留置是在24小時監(jiān)控下,從留置的第一分鐘到解除留置前的最后一分鐘都處在監(jiān)控之下,也就是“全程留痕”,談有關(guān)問題要錄音、錄像,這比以前檢察機關(guān)偵辦職務(wù)犯罪案件要求更高。同時,公安機關(guān)也要對留置場所進行24小時監(jiān)控。對留置場所和人員監(jiān)控的一塊屏幕,既有監(jiān)察委案件管理室在看,也有公安機關(guān)在看。這也是一個制約關(guān)系。另外,留置期間的談話、詢問的實行也是有嚴格規(guī)定的,在夜里11點前必須結(jié)束談話,保證被談話人的休息時間。
另外,在留置期間,律師不能介入的原因,浙江省監(jiān)察委員會主任劉建超解釋說:
第一,留置是監(jiān)察措施,監(jiān)察委員會不是司法機關(guān),監(jiān)察機關(guān)履行職責的法律依據(jù)不是刑事訴訟法。刑事訴訟法是有規(guī)定法律援助的。
第二,更重要的是職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查工作的特殊需要決定的。職務(wù)違法、職務(wù)犯罪最多的表現(xiàn)就是行賄受賄,行賄受賄很難拿到物證,多數(shù)都是言辭的證據(jù),要想被調(diào)查對象如實交代情況,這里最大的挑戰(zhàn)就是串供、隱藏證據(jù),甚至銷毀證據(jù)。那么,我們在調(diào)查過程中要排除可能出現(xiàn)的干擾。同時,像這樣的案件,往往涉及一些機密、秘密的事情,律師也不宜介入。
第三,有關(guān)案件在監(jiān)察委移送給檢察機關(guān),進入司法程序之后,律師完全可以介入。在司法階段,被調(diào)查人是能夠充分享受到他們希望的法律援助的。