張思平

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中，在肯定改革取得的成績(jī)的同時(shí)，明確指出“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)”，其中包括“一些改革部署和重大政策措施需要進(jìn)一步落實(shí)”。在2018年習(xí)近平同志主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，他特別強(qiáng)調(diào)，“要弘揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，推動(dòng)思想再解放，改革再深入，工作再抓實(shí)，凝聚起全面深化改革的強(qiáng)大力量，在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新突破”。

實(shí)現(xiàn)習(xí)近平同志“實(shí)現(xiàn)新突破”的要求需遵循改革工作的規(guī)律，總結(jié)包括前五年在內(nèi)的40年改革開(kāi)放成功的經(jīng)驗(yàn)，正視當(dāng)前改革工作中存在的問(wèn)題，按照習(xí)近平同志“改革再深入，工作再抓實(shí)，凝聚起全面深化改革的強(qiáng)大力量”的要求，對(duì)改革工作的策略、方式、方法進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善。

從全面推進(jìn)向改革的重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變

這幾年在中央和國(guó)家各部門(mén)出臺(tái)的上千項(xiàng)改革方案、舉措的基礎(chǔ)上，各省、市政府層層加碼。使得地方很多改革方案根本沒(méi)有時(shí)間去真正落實(shí)。這種狀況不從根本上改變，中央的改革目標(biāo)可能會(huì)基本落空。為此，建議：

一是從2018年，除非特別重大的改革，由中央統(tǒng)一部署出臺(tái)外，各級(jí)原則上不再出新的改革方案、舉措，使改革方案不再做加法，甚至對(duì)一些明確難以落實(shí)下去的改革方案做減法，暫停實(shí)施或延期實(shí)施。

二是實(shí)事求是地調(diào)整全面深化改革的路線(xiàn)圖、時(shí)間表。比如，從整體上，可以考慮將十八屆三中全會(huì)《決定》中確定的2020年的時(shí)間表，調(diào)整為2022年，這樣可以與黨的十九大產(chǎn)生的中央集體領(lǐng)導(dǎo)班子的任期時(shí)間相銜接，使各項(xiàng)改革工作的計(jì)劃時(shí)間表更為切合實(shí)際。

從具體上講，建議中央和國(guó)家有關(guān)方面對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的1500多項(xiàng)改革措施，以是否達(dá)到改革效果為目標(biāo)進(jìn)行具體分析排查，實(shí)事求是地重新確定改革的時(shí)間表。該延長(zhǎng)的延長(zhǎng)，該補(bǔ)充的補(bǔ)充。

三是突出改革工作的重點(diǎn)，抓住影響改革全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力爭(zhēng)盡早實(shí)現(xiàn)突破，帶動(dòng)改革全局，盡快改變當(dāng)前許多改革領(lǐng)域面臨著的膠著狀態(tài)。

為了推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破，建議國(guó)家層面建立一些重點(diǎn)改革領(lǐng)域的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，制定這些領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的具體方案和舉措。形成以關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的突破，帶動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的突破；以重點(diǎn)領(lǐng)域的改革突破，帶動(dòng)全面深化改革全局的突破。

自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的基層創(chuàng)新相結(jié)合

新時(shí)期全面深化改革在策略和方法上，主要是采取頂層設(shè)計(jì)自上而下推進(jìn)改革，并在頂層設(shè)計(jì)的前提下，在部分領(lǐng)域和方面進(jìn)行試點(diǎn)而逐漸展開(kāi)，這種改革的策略和方式，克服了21世紀(jì)的改革工作存在的不足，基本適應(yīng)了全面深化改革的需要，具有使改革縱覽全局、決策迅速、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)行力增強(qiáng)的很多優(yōu)勢(shì)。

但同時(shí)，隨著幾年來(lái)改革實(shí)踐和改革工作出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，這些策略方法也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

一是對(duì)改革本身的不確定性考慮不足。

“五位一體”的全面改革是個(gè)龐大的多維的社會(huì)系統(tǒng)工程，是一個(gè)不斷探索、校正、深化、完善的過(guò)程，在解決一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)往往會(huì)催生出其他問(wèn)題，如不及時(shí)解決新出現(xiàn)的問(wèn)題，改革要么難以推進(jìn)，要么走樣，要么達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。因此，希望用總體設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、一體化指揮來(lái)推進(jìn)，不太符合改革工作本身的規(guī)律。

二是缺乏基層改革的可操作性和動(dòng)力機(jī)制。

從改革開(kāi)放的實(shí)踐方法論上來(lái)看，我國(guó)改革開(kāi)放的典型特征是：由基層提出來(lái)、干起來(lái)；中央經(jīng)過(guò)系統(tǒng)調(diào)整，充分論證，集中一線(xiàn)干部和群眾的經(jīng)驗(yàn)、智慧和創(chuàng)造；然后中央以文件、政策以及法律法規(guī)調(diào)整方式進(jìn)行推廣、普及。這樣比較符合實(shí)際。推廣操作起來(lái)也比較到位。

而完全依據(jù)頂層設(shè)計(jì)，依靠強(qiáng)有力的自上而下的行政強(qiáng)制力推動(dòng)的改革，往往既缺乏調(diào)動(dòng)基層改革的積極性，又造成改革方案缺乏可操作性。

三是改革的區(qū)域異差性兼顧不夠。

從中國(guó)國(guó)情來(lái)看，各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、干部群眾的認(rèn)識(shí)水平等差別很大，全國(guó)劃一的改革方案往往是脫離實(shí)際的，即使用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)，也往往達(dá)不到改革的目標(biāo)。

四是全面深化改革的實(shí)踐中也需要對(duì)改革工作的方式、方法進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

比如在改革方案的頂層設(shè)計(jì)方面，這幾年國(guó)家層面推出的1500多項(xiàng)改革舉措，數(shù)量太多、內(nèi)容太細(xì)，很難給基層的創(chuàng)新留有足夠的空間。并且絕大多數(shù)的改革方案缺乏基礎(chǔ)的改革探索和經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)片面性。

又如在改革工作的推動(dòng)方面，各個(gè)層次缺乏改革過(guò)程所需要的真實(shí)信息反饋機(jī)制，下級(jí)不能對(duì)上級(jí)制定的改革方案進(jìn)行及時(shí)有效的完善和修正，迫使下面要么形成以“文件落實(shí)文件”的“改革空轉(zhuǎn)”，要么使改革脫離本地實(shí)際，達(dá)不到或者不能完全達(dá)到改革的社會(huì)效果。

綜上所述，未來(lái)的全面深化改革在繼續(xù)貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》的頂層設(shè)計(jì)的方向和前提下，改革策略應(yīng)將自上而下頂層設(shè)計(jì)為主，調(diào)整為自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的基層創(chuàng)新相結(jié)合。

對(duì)國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的1500多項(xiàng)改革舉措進(jìn)行分析調(diào)整，對(duì)國(guó)家各部門(mén)出臺(tái)的一些比較具體、微觀(guān)的改革方案、舉措，允許下級(jí)和基層根據(jù)情況進(jìn)行修改和調(diào)整：

在不違背國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定的改革方案基本方向的前提下，允許各地制定與上級(jí)不完全相同的改革方案、措施；

今后國(guó)家有關(guān)部門(mén)在部署改革工作時(shí)，要盡可能為下級(jí)和基層因地制宜、創(chuàng)造性執(zhí)行國(guó)家有關(guān)改革文件、舉措創(chuàng)造一定的環(huán)境，留有一定的空間；

對(duì)下級(jí)和基層在改革中不同做法和意見(jiàn)建議，應(yīng)允許充分討論，不宜把所有改革中的不同意見(jiàn)和不同做法籠統(tǒng)地以“講政治、講大局”的高壓手段進(jìn)行批判，避免扼殺基層對(duì)改革的有益探索和創(chuàng)造性；

在不違背中央改革大方向和基本原則的前提下，鼓勵(lì)基層大膽試點(diǎn)探索，取消對(duì)基礎(chǔ)改革試點(diǎn)的審批制度，對(duì)一些重大的改革試點(diǎn)可采取備案制的方式妥善處理等等。

克服新的形式主義確保全面深化改革的真正落實(shí)

自十八大以來(lái)，黨中央開(kāi)展的群眾路線(xiàn)教育、“兩學(xué)一做”以及反腐敗、黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)等一系列活動(dòng)，取得了一定的效果，尤其是享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)得到了一定程度的遏制。

但與此同時(shí)，在克服舊形式主義不同表現(xiàn)形式的同時(shí)，又產(chǎn)生了新形勢(shì)下新的形式主義、官僚主義的表現(xiàn)形式。新的形式主義在改革工作中的表現(xiàn)尤為突出，習(xí)近平同志在十九大后第二次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“要拿出實(shí)實(shí)在在的舉措克服形式主義問(wèn)題，要求改革督察要擴(kuò)點(diǎn)拓面、究根探底，既要聽(tīng)其言，也要觀(guān)其行、查其果。對(duì)不作為的，要抓住典型，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”等。

因此，十九大后推進(jìn)全面深化改革工作中，應(yīng)當(dāng)把克服新的形式主義、官僚主義作為工作的重點(diǎn)，確保各項(xiàng)改革目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

在改革工作中，新出現(xiàn)的形式主義、官僚主義的實(shí)質(zhì)是不改革、假作為。

一是虛多實(shí)少。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部講話(huà)、作報(bào)告口不離改革，地方媒體天天宣傳本地改革成果，抓改革的調(diào)子越來(lái)越高，成績(jī)?cè)酱翟酱螅嬲型黄埔饬x的改革并不多。

二是改革“空轉(zhuǎn)”。不少地方不同于前些年表現(xiàn)的“政令不出中南?！钡木置妫恍碌男问街髁x下，主要表現(xiàn)在對(duì)上級(jí)部署的各項(xiàng)改革文件、舉措，采取以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件、以講話(huà)落實(shí)講話(huà)、以批示落實(shí)批示、以文字材料應(yīng)付督察的方式，使相當(dāng)多的中央改革舉措空轉(zhuǎn)一圈。

三是做“太平官”，明哲保身。各級(jí)干部在改革方面普遍存在“只求不出事，寧愿不干事”的狀態(tài)，面對(duì)復(fù)雜的改革局面，不想改、不敢改、怕惹麻煩、怕出事、怕得罪人、遇到矛盾繞著走，做“太平官”。

四是對(duì)改革消極怠工。一些地方對(duì)于改革中遇到的問(wèn)題，凡事請(qǐng)示上級(jí)，避免自己擔(dān)責(zé)，使一些本來(lái)地方政府和基層可以解決的改革問(wèn)題，出現(xiàn)層層上報(bào)、層層不表態(tài)的現(xiàn)象，使很多改革舉措久拖不決。

五是評(píng)估督察的形式主義開(kāi)始顯現(xiàn)。在現(xiàn)有體制和政治環(huán)境下，幾乎不存在相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)改革評(píng)估機(jī)構(gòu)。黨和政府的研究部門(mén)進(jìn)行的第三方評(píng)估，往往避重就輕，很難做到客觀(guān)真實(shí)。

一些督察組對(duì)地方改革的督察幾乎為督察對(duì)象所支配，聽(tīng)聽(tīng)督察對(duì)象的匯報(bào)，象征性地召開(kāi)由督察對(duì)象已經(jīng)準(zhǔn)備好的座談會(huì)，并不能真正起到督察的作用。

多年來(lái)，由于央媒與地方黨委形成了特殊關(guān)系，其在很大程度上受地方黨委和政府的影響，出現(xiàn)在改革落實(shí)上報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)的現(xiàn)象。

解決上述問(wèn)題，除了采取加強(qiáng)黨的紀(jì)律、整頓黨的作風(fēng)、加強(qiáng)思想政治工作，以及強(qiáng)化督察、問(wèn)責(zé)等行政手段強(qiáng)化改革的執(zhí)行力等方式外，更多地要從建立激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制、輿論監(jiān)督機(jī)制、干部管理體制等方面著手。

擴(kuò)大改革的社會(huì)參與 形成最廣泛的改革統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)

與幾十年改革開(kāi)放的實(shí)踐相比，這幾年全面深化改革在策略、方式、方法上最明顯的缺失，就是改革缺乏社會(huì)參與度。

一是改革方案制定的主體單一，缺乏改革利益相關(guān)者的共同參與。

從改革方案設(shè)計(jì)階段上看，主要是中央和國(guó)家各有關(guān)部門(mén)制定改革方案和政策，在制定過(guò)程中不可能充分聽(tīng)取改革方案相關(guān)者的意見(jiàn)和建議，更不能允許社會(huì)參與討論。

從改革方案執(zhí)行階段上看，主要是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)干部依靠自上而下的行政命令貫徹改革方案，改革相關(guān)者沒(méi)有多少參與機(jī)會(huì)，只能被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)改革的指令。

二是改革落實(shí)過(guò)程封閉運(yùn)行。

在一些涉及重大公共政策、人民群眾切身利益的改革方面，有些部門(mén)和地方通常以穩(wěn)定為由，不對(duì)改革信息進(jìn)行披露，改革的公信力越來(lái)越低。

三是缺乏社會(huì)參與的輿論環(huán)境。

這些年有關(guān)部門(mén)對(duì)媒體和社會(huì)輿論管理嚴(yán)格。改革是一個(gè)涉及很多利益群體的復(fù)雜的事情，有不同的觀(guān)點(diǎn)、意見(jiàn)是正常的。任何強(qiáng)烈的不同意見(jiàn)中必定會(huì)有合理的成分，讓不同意見(jiàn)發(fā)表出來(lái)，會(huì)使改革方案更趨完善，更加符合大多數(shù)人的利益。

同時(shí)，任何一項(xiàng)重大改革在實(shí)施過(guò)程中都會(huì)出現(xiàn)不足或偏差，讓批評(píng)的意見(jiàn)發(fā)表出來(lái)，會(huì)及時(shí)糾正實(shí)施過(guò)程中的偏差，使各項(xiàng)改革方案取得更好的社會(huì)效果。

四是改革效果的評(píng)價(jià)缺乏社會(huì)的參與，不能客觀(guān)反映改革的社會(huì)效果，并掩蓋了不少社會(huì)矛盾，為未來(lái)的改革發(fā)展留下很多后遺癥。

自從中央強(qiáng)調(diào)對(duì)改革的成效進(jìn)行評(píng)估以來(lái)，一些地方和部門(mén)開(kāi)展自我評(píng)估，每年的改革任務(wù)都是完成或基本完成。這種評(píng)估方式不能真實(shí)反映改革對(duì)象及改革相關(guān)群體的意見(jiàn)，不能反映基層群眾和社會(huì)各界人士的意見(jiàn)，通常也缺乏數(shù)據(jù)支持和定量分析，其結(jié)果顯然不能真實(shí)客觀(guān)地反映改革的社會(huì)效果。

要使改革順利進(jìn)行并取得較好的效果，既需要加強(qiáng)各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的執(zhí)行力，也需要人民群眾廣泛參與，調(diào)動(dòng)基層和社會(huì)各方面參與改革的積極性、創(chuàng)造性，把人民群眾對(duì)改革的獲得感作為改革社會(huì)效果評(píng)價(jià)的最主要標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)“以人民為中心”的改革價(jià)值取向。

在未來(lái)深化改革過(guò)程中，擴(kuò)大改革社會(huì)參與度需要采取以下幾個(gè)方面的措施：

一是采取多種方式，讓社會(huì)更多人參與各種改革方案的制定和完善。

讓地方各級(jí)黨委政府、改革方案涉及的改革主要對(duì)象、改革方案涉及的相關(guān)群體、關(guān)注改革和公共政策制定的社會(huì)組織及社會(huì)各界人士、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)中的有關(guān)研究教學(xué)人員、不同類(lèi)型的智庫(kù)（尤其是社會(huì)智庫(kù)）等六個(gè)方面的力量有參與的渠道；有條件的情況下，在重大改革方案出臺(tái)前，應(yīng)該通過(guò)媒體公開(kāi)征求意見(jiàn)，接受社會(huì)的咨詢(xún)。

二是提高改革工作的透明度，讓社會(huì)上更多的群眾了解改革的過(guò)程。

除類(lèi)似軍隊(duì)改革等需要保密外，一般涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明領(lǐng)域的各項(xiàng)改革，其改革方案、試點(diǎn)狀況、改革時(shí)間表和進(jìn)度、改革計(jì)劃和路線(xiàn)圖、改革相關(guān)數(shù)據(jù)、階段性成果、改革存在的問(wèn)題和困難、改革效果等，都應(yīng)該通過(guò)新聞媒體向社會(huì)及時(shí)公開(kāi)，改革的主管部門(mén)應(yīng)該接受社會(huì)各界的咨詢(xún)。

三是允許和鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)改革提出不同建設(shè)性意見(jiàn)，包括批評(píng)意見(jiàn)。

近些年來(lái)，在中央強(qiáng)調(diào)黨員不準(zhǔn)妄議中央大政方針紀(jì)律要求的大環(huán)境下，各級(jí)地方黨委和政府層層加碼，甚至對(duì)于一些民生方面的公共政策、黨員和人民群眾都不得提出不同意見(jiàn)。地方新聞媒體層層審查、嚴(yán)格審查。在這樣的情況下，中央很難聽(tīng)到社會(huì)對(duì)地方各級(jí)政府在改革方面的建議性意見(jiàn)和批評(píng)意見(jiàn)。

四是鼓勵(lì)和支持各種社會(huì)研究機(jī)構(gòu)參與改革的研究和改革效果的評(píng)估。

習(xí)近平總書(shū)記多次提出要對(duì)改革成效進(jìn)行評(píng)估，為了克服改革自我評(píng)估的不足，李克強(qiáng)總理也提出引進(jìn)第三方對(duì)改革進(jìn)行評(píng)估。為此，應(yīng)該創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)社會(huì)研究機(jī)構(gòu)，尤其是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的社會(huì)智庫(kù)，對(duì)重大改革進(jìn)行獨(dú)立的、客觀(guān)的評(píng)估，以便真實(shí)地反映中央推出的重要改革舉措取得的社會(huì)效果，為中央進(jìn)一步深化改革提供參考建議。

（作者為中共深圳市委原常委、深圳市政府原副市長(zhǎng)，編輯：蘇琦）