龔琬嵐

龔琬嵐，中國人民大學危機管理研究中心風險管理部部長、副研究員，社科院藍皮書《風險評估與危機預警》《形象危機應對研究》 副主編，中國行為法學會新聞監(jiān)督行為研究副秘書長，中國人民公安大學中國低空安全研究中心研究員等，研究方向為應急管理、風險評估、學校安全等。參與國家文物局“文物行政執(zhí)法體制及行政執(zhí)法機構建設標準研究”、國家事業(yè)單位登記局“事業(yè)單位與其他組織在政策法規(guī)方面的比較研究”等課題項目研究，作為副主編出版《風險評估與危機預警報告2015～2016》《形象危機應對研究報告2013～2014》，發(fā)表“學校公共安全的現(xiàn)狀與風險防控策略”（《中國機構改革與管理》）、“風險管理亟待頂層設計和應用創(chuàng)新”（《中國減災》）等論文。

2018年5月12日是我國第10個全國防災減災日，也是汶川“5·12”地震十周年紀念日。2008年至2018年的10年歷程，見證了我國公共安全、應急管理、風險管理等領域的研究和實踐取得的大幅進步；10年間，公眾安全感的三道防線，也在不知不覺中建立起來。

第一道防線：風險感知是公眾安全感的起點

對不安全因素的感知是公眾安全感存在的起點。各類不安全因素被稱為風險（Risk），大至自然災害頻發(fā)區(qū)、犯罪高發(fā)區(qū)、戰(zhàn)亂國家或地區(qū)等，小至管制刀具、草叢里未熄滅的煙頭、安全故障頻發(fā)的某個零件等。而風險是尚未發(fā)生的危機（Crisis），是可能發(fā)生但尚未爆發(fā)的安全事故和危機事件。

風險感知（Risk Perception）是對不安全因素的感知，是被動意識或主動辨別到不安全因素的存在。有了風險感知，才會出現(xiàn)對不安全因素的警覺及其相應的反應行為，進而盡可能去阻止安全事故的發(fā)生、減緩安全事故發(fā)生的速度或降低安全事故發(fā)生后造成的危害。

可見，公眾安全感建立的起點是風險感知——對于不安全因素的感知意識和感知能力。對于普通個體，風險感知即是安全意識，能科學認識可能造成人財損失或健康損害（生理和心理）的不安全因素；對于社會組織，在此基礎上還需要感知對于達成目標、經濟利益、組織成長、形象信譽等可能造成損害的風險；對于國家，風險感知是基于“總體國家安全觀”、以民眾為中心、以“三重危機模型”為基礎進而對不安全因素的綜合感知。

第一，國家層面的風險感知是基于“總體國家安全觀”的全方位風險感知。習近平總書記提出的“總體國家安全觀”，要求“堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”?！翱傮w國家安全觀”是從國家安全的高度為保障和提升公眾安全感所開展的系統(tǒng)風險感知，在此基礎上，國家層面的風險感知不僅意味著需要識別預測對威脅本國民眾和社會組織安全的各類隱患，更意味著需要評估研判可能影響國家安全和社會安全的多重風險。一方面，基于個體安全，政府感知可能給個體和組織帶來人財損失和健康損害的風險，并對利益相關群體發(fā)出風險預警和安全提醒，提示公眾提前或及時規(guī)避風險、確保安全。另一方面，基于整體安全，針對“政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全”11個領域的不安全因素，相關部門強化形勢研判和風險評估工作。

第二，國家層面的風險感知是以民眾安全為準則的風險感知。在以人為本的原則指導下，風險感知應圍繞民眾生命財產安全來展開，由突發(fā)安全事件或社會公共問題直接和間接導致民眾死亡、受傷或財產損失的安全事故和危機事件都是風險。“民眾非正常死亡”是國家層面風險感知的重點，是指我國境內由外部作用導致的民眾意外死亡的風險，主要包括地震、火災等自然災難爆發(fā)導致意外死亡的風險；醫(yī)療事故、交通事故等突發(fā)事故爆發(fā)導致民眾意外死亡的風險；以及謀殺、過失殺人等人為犯罪導致意外死亡的風險（見圖1）。通過對“民眾非正常死亡”風險的感知，有利于識別和改進公共安全和應急管理工作中現(xiàn)存的不足，以全面優(yōu)化公共安全、公共服務和社會治理，為公眾提供更有保障的安全感。

第三，國家層面的風險感知是全面拓展安全標準的立體化風險感知。立體化風險感知的核心是“三重危機”理念。“三重危機”是指從生理、心理、社會三個維度對危機進行考量，適當拓展危機范疇，達成更加科學合理的風險感知，其中：一是生理層面的危機，包括人員死傷和財產損失；二是心理層面的危機，包括民眾精神損害和群體恐慌；三是社會層面的危機，包括社會負面影響和公信力受損?；诖?，風險感知不僅要關注人身安全、衡量財產損失，還應充分考量群眾身心健康、社會公共安全、社會公共秩序、公信力情況等多方面因素，全面識別突發(fā)危機事件致使民眾在生理上造成傷亡、在心理上形成創(chuàng)傷，或在社會層面導致群體恐慌、社會負面影響、公信力受損等一系列后果的事件。

2008年汶川“5·12”地震后，經國務院批準，確定自2009年起，每年5月12日為“全國防災減災日”，這一天所在的一周為防災減災宣傳周，集中開展防災減災知識宣傳普及活動，推動城鄉(xiāng)基層社區(qū)減災能力建設。這是我國針對自然災害嚴重的基本國情和防災減災救災的工作短板做出的一項倡導性制度安排，也是強化和提升風險感知的全社會行為。此外，每年4月15日為“全民國家安全教育日”，每年3月最后一周的星期一是“全國中小學生安全教育日”，也是全面提升社會風險感知能力，進而提升公眾安全感的重要內容。

圖1 民眾“非正常死亡”的風險清單

第二道防線：風險承受力是公眾安全感的核心

回顧汶川“5·12”地震，讓人不能承受的是69227人遇難、374643人受傷、17923人失蹤的慘痛悲劇，更有災民恢復和災區(qū)重建所面臨的諸種創(chuàng)傷和困難，以及之前防災、減災、備災、救災中存在的不足。對于巨災的難以承受之感，是導致安全感不足和缺乏的重要原因?；诖?，安全感的核心是風險承受力（Risk Tololerance）。風險承受力是指主體對于風險的承受能力，即風險主體對于可能出現(xiàn)的危機及其造成損害的承受能力。

風險承受力，不僅表現(xiàn)為危機發(fā)生時的科學應對，也表現(xiàn)為危機發(fā)生前的提前感知和危機發(fā)生后的盡早恢復。風險承受力的提升，無論個體還是組織，都需要從全流程的角度去考量和規(guī)劃（見表1）。

表1 危機全流程的風險承受力一覽表

第一，危機發(fā)生前，風險承受力表現(xiàn)為風險意識到位和應急狀態(tài)就緒。對于個體，風險承受力是風險意識到位，從而能夠及時識別風險并做好應急準備、采取應對方案。面對可能出現(xiàn)的公共危機，既不會“麻木不仁”，也不會“過度反應”。對于組織，風險承受力是應急狀態(tài)就緒。美國危機管理專家危機管理大師羅伯特·希斯（Robert Heath）在《危機管理》（Crisis Management for Managers and Executives）一書中提出，危機管理能力由縮減力（Reduction）、預備力（Readiness）、反應力（Response）、恢 復力（Recovery）組成的4R理論，其中的預備力（Readiness）是應急準備就緒，即應急準備是否到位，通過應急預案、機構設置、能力提升做好應對公共危機的全方位準備工作。

第二，危機發(fā)生時，風險承受力表現(xiàn)為本能反應科學和抗災能力合格。從個體或民眾的角度，風險承受力是科學的本能反應，盡可能規(guī)避由于突發(fā)狀況下信息不對稱所導致的不知所措、隨意應對、誤用常態(tài)模式等一系列問題。從群體或組織的角度，風險承受力是合格的抗災能力。社會整體抗災能力是否合格，集中體現(xiàn)在“關鍵部位”“薄弱環(huán)節(jié)”“高危領域”的抗災能力。對此，我國的應急建設和防災減災規(guī)劃，高度重視和持續(xù)提升應急避難場所、城市生命線工程、城市建筑、交通設施、居民住房等“關鍵部位”，農村住房、人員密集場所等“薄弱環(huán)節(jié)”，自然災害易發(fā)高發(fā)區(qū)等“高危區(qū)域”的抗災能力。

第三，危機發(fā)生后，風險承受力表現(xiàn)為“穩(wěn)定守序”和“快速可逆”的要求。從局部個體的角度，風險承受力是災民的“穩(wěn)定守序”，受災群眾能夠做到不擔憂、不恐慌、不擾序，個體做到文明有序，以達成災后整體社會的有序；災民的“穩(wěn)定有序”，既需要政府加強社會監(jiān)管、保障充足物資、信息公開透明，同時也需要媒體報道不造謠傳謠、社會協(xié)同有序參與以及災民自身具備守序的素質。整體社會的角度，風險承受力是社會的“快速可逆”（Disaster Reversible），能夠快速應急并恢復至災前狀態(tài)，要社會治安秩序、社會環(huán)境秩序、生產生活秩序、新聞輿論秩序等能夠快速恢復，具體表現(xiàn)為事后恢復的速度、程度、范圍三維度要求（見表2）。

表2 “快速可逆”標準的三維度要求

總結而言，風險承受力包括三點：一是能防范，危機發(fā)生前，感知不安全因素的存在，若能消除則消除，若能規(guī)避則規(guī)避，阻止危機的發(fā)生；若都不能，具備應急的能力和素質，做好一切應急準備。二是能應對，危機發(fā)生時，以科學的本能反應和處置方案，讓危機能夠及時停止或消減，將損害降到最低，并且阻止危機的擴散和蔓延，避免次生災害或連鎖反應的發(fā)生。三是能恢復，危機發(fā)生后，能夠恢復正常的個人狀態(tài)和社會秩序，恢復健康，重建家園，讓生產生活得以繼續(xù)，讓社會得以重新運轉，甚至超越從前，獲得更高更遠的個體和社會發(fā)展。

四川省組織轉移因九寨溝地震滯留的游客

表3 2008年至2018年四川省的三次特大地震情況一覽表

從2008年的“5·12”汶川地震，到2013年“4·20”蘆山地震，再到2017年“8·8”九寨溝地震，3次特大地震給四川和全國人民帶來了巨大的傷痛和損失（見表3）；與此同時，國家和社會在多次實戰(zhàn)中不斷提升風險承受力，全面強化災前預防和監(jiān)測預警、信息報送和災情評估、應急響應和指揮調度、應急準備和保障物資、基層應急能力和群眾自救互救、社會力量引導和志愿協(xié)同參與、應急專業(yè)裝備和技術服務等方面的能力建設，以盡可能減輕災害帶來的人員傷亡和財產損失。

下一步，風險承受力的提升，更需要覆蓋全體風險所有權人，形成全社會的風險承受提升體系。在美國，倡導以社區(qū)為單位的全社會參與理念（The Whole Community）。在我國，堅持“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的原則，以各級黨和政府在防災減災救災工作中發(fā)揮主導地位的基礎上，充分發(fā)揮人民群眾、市場機制、社會力量的重要作用，調動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更加注重發(fā)揮市場機制作用，完善各方聯(lián)動機制，盡快建成“共建共治共享”的應急管理格局。

第三道防線：以安全制度構造安全環(huán)境是公眾安全感的保障

對于個體和組織而言，風險感知讓其意識到不安全因素的存在，風險承受力的提升讓其能夠在事前預防、事中應對、事后恢復的全流程中不斷強化安全感，但這遠遠不夠。身處快速轉型的風險環(huán)境中，如若遇到不安全環(huán)境，個體和組織的力量有限，能夠提升的風險承受力也會有到天花板的時候?；诖?，從國家層面，建立系統(tǒng)安全制度、建設整體安全環(huán)境，是保障每個中觀和微觀社會單元安全感的最堅實保障。

正如所感知到的風險復雜性，安全制度建設是一項系統(tǒng)而復雜的工程。其中，風險的“雙面屬性”，一如硬幣的兩面，給安全制度建設帶來機會和挑戰(zhàn)。例如，風險的不確定性和規(guī)律性的“雙面屬性”。不確定性導致不安全因素往往具有“不可預知性”和“不可控性”，因而呈現(xiàn)出危機突然爆發(fā)和難防難控的局面；與此同時，風險及其演變具有規(guī)律性和可防控性，風險產生、升級、發(fā)展、惡化、消減規(guī)律能夠被認知并采取相應對策。

基于此，安全制度建設應做好兩方面工作。一方面，分類分級，明確防控對象，既要縮小防控范圍，又要突出管理重點，進而明確防控目標；在這一過程中，風險識別和研判定級的標準是關鍵，可依據(jù)易導致人員死傷或財產損失、主體負有全部或部分責任、產生連鎖反應、引發(fā)社會負面影響等多項指標來設定標準。另一方面，總結風險規(guī)律，制定應對策略，針對過往已發(fā)生的危機事件和風險現(xiàn)象，歸納總結危機兌現(xiàn)、連鎖反應、冰山效應、演變升級、關聯(lián)交融、模仿滲透等風險規(guī)律，為制訂科學應對方案提供參考和支撐。黨的十九大報告提出要“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制”，也是針對復雜風險應對和安全制度建設而提出的迫切任務。

回溯我國應急管理制度的發(fā)展歷程，在公共危機的應急實踐中，黨和政府不斷總結經驗，以制度的建立健全推動安全環(huán)境的建設。我國的應急管理制度的開端是2003年抗擊“非典”。之后黨中央和國務院突出重點，抓住核心，建立制度，打牢基礎，圍繞應急預案、應急管理體制、應急管理機制、應急管理法制的“一案三制”建設，逐步構建應急管理制度的核心框架。2007年出臺《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》標志著中國特色應急管理體系的初步形成，而2008年南方雨雪冰凍災害和汶川“5·12”特大地震等巨災是對我國應急管理制度的重要檢驗和進一步豐富發(fā)展。黨的十八大報告提出建立源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應急處置相結合的長效機制，促進應急管理制度的規(guī)范化和精細化建設，并成功應對多次巨災。2018年組建應急管理部標志著我國應急管理制度進入新時代，將更加注重事前預防和風險管理，重視綜合減災和資源統(tǒng)籌，并落實分級負責和屬地管理。

2018年5月12日，應急管理部黨組書記黃明、部長王玉普在聯(lián)合署名的文章中指出，（我國防災減災救災工作格局）“最為薄弱、急需改進的仍是基層減災體系，主要表現(xiàn)為公眾的自救互救能力不足，基層社區(qū)防災減災救災組織力不強，一些地方城市高風險、農村不設防的狀況尚未根本改變等方面，這是當前我國防災減災救災的突出短板”。下一步，應全面夯實應急管理制度的基礎建設和宣傳教育，切實推進“一案三制”在基層和一線的優(yōu)化落實，全面提升公眾的自救互助能力和城鄉(xiāng)基層社區(qū)的防災減災救災能力。

啟示：公眾安全感的三道防線建設是應急管理的發(fā)展方向

今后，我國應急管理的發(fā)展，建議以公眾安全感的三道防線建設為方向，提升社會全體的風險感知意識和風險承受能力，推動應急管理的科學化和常態(tài)化，建立公共安全的全面風險管理和科學應急管理的體系。

第一，強化“事前防火”的風險感知意識。在“總體國家安全觀”的指導下，以“三重危機模型”為基礎，提升社會全體對于“生理—心理—社會”三重危機的風險感知意識和事前防范能力，盡早實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防的轉變，從減少災害損失向減輕災害風險的轉變。

第二，提高全流程的風險承受能力。在“上游—中游—下游”的全程部署和提升風險承受力，既要提升危機發(fā)生前感知評估和規(guī)避防范的能力，也要提升危機發(fā)生時應急救援和阻止次生災害的能力，還要提高危機發(fā)生后快速恢復和整改重生的能力。

第三，夯實以人民為中心的安全制度和安全環(huán)境建設。防災減災救災工作的理念和重心應從“關注巨災”轉變?yōu)椤爸匾晜€體”，從如何更好提升公眾風險感知度和風險承受力的視角，開展人性化的安全制度建設。

綜上，公眾安全感的保障和守護，應充分發(fā)揮風險感知、風險承受力、以及安全制度建安全環(huán)境的三道防線的作用，形成安全的社會環(huán)境、良好的社會秩序、有效的社會治理，讓公眾安全感能夠更加充實、更有保障、更可持續(xù)。