龔琬嵐

龔琬嵐，中國人民大學(xué)危機管理研究中心風險管理部部長、副研究員，社科院藍皮書《風險評估與危機預(yù)警》《形象危機應(yīng)對研究》 副主編，中國行為法學(xué)會新聞監(jiān)督行為研究副秘書長，中國人民公安大學(xué)中國低空安全研究中心研究員等，研究方向為應(yīng)急管理、風險評估、學(xué)校安全等。參與國家文物局“文物行政執(zhí)法體制及行政執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)標準研究”、國家事業(yè)單位登記局“事業(yè)單位與其他組織在政策法規(guī)方面的比較研究”等課題項目研究，作為副主編出版《風險評估與危機預(yù)警報告2015～2016》《形象危機應(yīng)對研究報告2013～2014》，發(fā)表“學(xué)校公共安全的現(xiàn)狀與風險防控策略”（《中國機構(gòu)改革與管理》）、“風險管理亟待頂層設(shè)計和應(yīng)用創(chuàng)新”（《中國減災(zāi)》）等論文。

2018年5月12日是我國第10個全國防災(zāi)減災(zāi)日，也是汶川“5·12”地震十周年紀念日。2008年至2018年的10年歷程，見證了我國公共安全、應(yīng)急管理、風險管理等領(lǐng)域的研究和實踐取得的大幅進步；10年間，公眾安全感的三道防線，也在不知不覺中建立起來。

第一道防線：風險感知是公眾安全感的起點

對不安全因素的感知是公眾安全感存在的起點。各類不安全因素被稱為風險（Risk），大至自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、犯罪高發(fā)區(qū)、戰(zhàn)亂國家或地區(qū)等，小至管制刀具、草叢里未熄滅的煙頭、安全故障頻發(fā)的某個零件等。而風險是尚未發(fā)生的危機（Crisis），是可能發(fā)生但尚未爆發(fā)的安全事故和危機事件。

風險感知（Risk Perception）是對不安全因素的感知，是被動意識或主動辨別到不安全因素的存在。有了風險感知，才會出現(xiàn)對不安全因素的警覺及其相應(yīng)的反應(yīng)行為，進而盡可能去阻止安全事故的發(fā)生、減緩安全事故發(fā)生的速度或降低安全事故發(fā)生后造成的危害。

可見，公眾安全感建立的起點是風險感知——對于不安全因素的感知意識和感知能力。對于普通個體，風險感知即是安全意識，能科學(xué)認識可能造成人財損失或健康損害（生理和心理）的不安全因素；對于社會組織，在此基礎(chǔ)上還需要感知對于達成目標、經(jīng)濟利益、組織成長、形象信譽等可能造成損害的風險；對于國家，風險感知是基于“總體國家安全觀”、以民眾為中心、以“三重危機模型”為基礎(chǔ)進而對不安全因素的綜合感知。

第一，國家層面的風險感知是基于“總體國家安全觀”的全方位風險感知。習(xí)近平總書記提出的“總體國家安全觀”，要求“堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”。“總體國家安全觀”是從國家安全的高度為保障和提升公眾安全感所開展的系統(tǒng)風險感知，在此基礎(chǔ)上，國家層面的風險感知不僅意味著需要識別預(yù)測對威脅本國民眾和社會組織安全的各類隱患，更意味著需要評估研判可能影響國家安全和社會安全的多重風險。一方面，基于個體安全，政府感知可能給個體和組織帶來人財損失和健康損害的風險，并對利益相關(guān)群體發(fā)出風險預(yù)警和安全提醒，提示公眾提前或及時規(guī)避風險、確保安全。另一方面，基于整體安全，針對“政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全”11個領(lǐng)域的不安全因素，相關(guān)部門強化形勢研判和風險評估工作。

第二，國家層面的風險感知是以民眾安全為準則的風險感知。在以人為本的原則指導(dǎo)下，風險感知應(yīng)圍繞民眾生命財產(chǎn)安全來展開，由突發(fā)安全事件或社會公共問題直接和間接導(dǎo)致民眾死亡、受傷或財產(chǎn)損失的安全事故和危機事件都是風險。“民眾非正常死亡”是國家層面風險感知的重點，是指我國境內(nèi)由外部作用導(dǎo)致的民眾意外死亡的風險，主要包括地震、火災(zāi)等自然災(zāi)難爆發(fā)導(dǎo)致意外死亡的風險；醫(yī)療事故、交通事故等突發(fā)事故爆發(fā)導(dǎo)致民眾意外死亡的風險；以及謀殺、過失殺人等人為犯罪導(dǎo)致意外死亡的風險（見圖1）。通過對“民眾非正常死亡”風險的感知，有利于識別和改進公共安全和應(yīng)急管理工作中現(xiàn)存的不足，以全面優(yōu)化公共安全、公共服務(wù)和社會治理，為公眾提供更有保障的安全感。

第三，國家層面的風險感知是全面拓展安全標準的立體化風險感知。立體化風險感知的核心是“三重危機”理念?！叭匚C”是指從生理、心理、社會三個維度對危機進行考量，適當拓展危機范疇，達成更加科學(xué)合理的風險感知，其中：一是生理層面的危機，包括人員死傷和財產(chǎn)損失；二是心理層面的危機，包括民眾精神損害和群體恐慌；三是社會層面的危機，包括社會負面影響和公信力受損?；诖?，風險感知不僅要關(guān)注人身安全、衡量財產(chǎn)損失，還應(yīng)充分考量群眾身心健康、社會公共安全、社會公共秩序、公信力情況等多方面因素，全面識別突發(fā)危機事件致使民眾在生理上造成傷亡、在心理上形成創(chuàng)傷，或在社會層面導(dǎo)致群體恐慌、社會負面影響、公信力受損等一系列后果的事件。

2008年汶川“5·12”地震后，經(jīng)國務(wù)院批準，確定自2009年起，每年5月12日為“全國防災(zāi)減災(zāi)日”，這一天所在的一周為防災(zāi)減災(zāi)宣傳周，集中開展防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳普及活動，推動城鄉(xiāng)基層社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)。這是我國針對自然災(zāi)害嚴重的基本國情和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的工作短板做出的一項倡導(dǎo)性制度安排，也是強化和提升風險感知的全社會行為。此外，每年4月15日為“全民國家安全教育日”，每年3月最后一周的星期一是“全國中小學(xué)生安全教育日”，也是全面提升社會風險感知能力，進而提升公眾安全感的重要內(nèi)容。

圖1 民眾“非正常死亡”的風險清單

第二道防線：風險承受力是公眾安全感的核心

回顧汶川“5·12”地震，讓人不能承受的是69227人遇難、374643人受傷、17923人失蹤的慘痛悲劇，更有災(zāi)民恢復(fù)和災(zāi)區(qū)重建所面臨的諸種創(chuàng)傷和困難，以及之前防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)中存在的不足。對于巨災(zāi)的難以承受之感，是導(dǎo)致安全感不足和缺乏的重要原因?；诖?，安全感的核心是風險承受力（Risk Tololerance）。風險承受力是指主體對于風險的承受能力，即風險主體對于可能出現(xiàn)的危機及其造成損害的承受能力。

風險承受力，不僅表現(xiàn)為危機發(fā)生時的科學(xué)應(yīng)對，也表現(xiàn)為危機發(fā)生前的提前感知和危機發(fā)生后的盡早恢復(fù)。風險承受力的提升，無論個體還是組織，都需要從全流程的角度去考量和規(guī)劃（見表1）。

表1 危機全流程的風險承受力一覽表

第一，危機發(fā)生前，風險承受力表現(xiàn)為風險意識到位和應(yīng)急狀態(tài)就緒。對于個體，風險承受力是風險意識到位，從而能夠及時識別風險并做好應(yīng)急準備、采取應(yīng)對方案。面對可能出現(xiàn)的公共危機，既不會“麻木不仁”，也不會“過度反應(yīng)”。對于組織，風險承受力是應(yīng)急狀態(tài)就緒。美國危機管理專家危機管理大師羅伯特·希斯（Robert Heath）在《危機管理》（Crisis Management for Managers and Executives）一書中提出，危機管理能力由縮減力（Reduction）、預(yù)備力（Readiness）、反應(yīng)力（Response）、恢 復(fù)力（Recovery）組成的4R理論，其中的預(yù)備力（Readiness）是應(yīng)急準備就緒，即應(yīng)急準備是否到位，通過應(yīng)急預(yù)案、機構(gòu)設(shè)置、能力提升做好應(yīng)對公共危機的全方位準備工作。

第二，危機發(fā)生時，風險承受力表現(xiàn)為本能反應(yīng)科學(xué)和抗災(zāi)能力合格。從個體或民眾的角度，風險承受力是科學(xué)的本能反應(yīng)，盡可能規(guī)避由于突發(fā)狀況下信息不對稱所導(dǎo)致的不知所措、隨意應(yīng)對、誤用常態(tài)模式等一系列問題。從群體或組織的角度，風險承受力是合格的抗災(zāi)能力。社會整體抗災(zāi)能力是否合格，集中體現(xiàn)在“關(guān)鍵部位”“薄弱環(huán)節(jié)”“高危領(lǐng)域”的抗災(zāi)能力。對此，我國的應(yīng)急建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，高度重視和持續(xù)提升應(yīng)急避難場所、城市生命線工程、城市建筑、交通設(shè)施、居民住房等“關(guān)鍵部位”，農(nóng)村住房、人員密集場所等“薄弱環(huán)節(jié)”，自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)區(qū)等“高危區(qū)域”的抗災(zāi)能力。

第三，危機發(fā)生后，風險承受力表現(xiàn)為“穩(wěn)定守序”和“快速可逆”的要求。從局部個體的角度，風險承受力是災(zāi)民的“穩(wěn)定守序”，受災(zāi)群眾能夠做到不擔憂、不恐慌、不擾序，個體做到文明有序，以達成災(zāi)后整體社會的有序；災(zāi)民的“穩(wěn)定有序”，既需要政府加強社會監(jiān)管、保障充足物資、信息公開透明，同時也需要媒體報道不造謠傳謠、社會協(xié)同有序參與以及災(zāi)民自身具備守序的素質(zhì)。整體社會的角度，風險承受力是社會的“快速可逆”（Disaster Reversible），能夠快速應(yīng)急并恢復(fù)至災(zāi)前狀態(tài)，要社會治安秩序、社會環(huán)境秩序、生產(chǎn)生活秩序、新聞輿論秩序等能夠快速恢復(fù)，具體表現(xiàn)為事后恢復(fù)的速度、程度、范圍三維度要求（見表2）。

表2 “快速可逆”標準的三維度要求

總結(jié)而言，風險承受力包括三點：一是能防范，危機發(fā)生前，感知不安全因素的存在，若能消除則消除，若能規(guī)避則規(guī)避，阻止危機的發(fā)生；若都不能，具備應(yīng)急的能力和素質(zhì)，做好一切應(yīng)急準備。二是能應(yīng)對，危機發(fā)生時，以科學(xué)的本能反應(yīng)和處置方案，讓危機能夠及時停止或消減，將損害降到最低，并且阻止危機的擴散和蔓延，避免次生災(zāi)害或連鎖反應(yīng)的發(fā)生。三是能恢復(fù)，危機發(fā)生后，能夠恢復(fù)正常的個人狀態(tài)和社會秩序，恢復(fù)健康，重建家園，讓生產(chǎn)生活得以繼續(xù)，讓社會得以重新運轉(zhuǎn)，甚至超越從前，獲得更高更遠的個體和社會發(fā)展。

四川省組織轉(zhuǎn)移因九寨溝地震滯留的游客

表3 2008年至2018年四川省的三次特大地震情況一覽表

從2008年的“5·12”汶川地震，到2013年“4·20”蘆山地震，再到2017年“8·8”九寨溝地震，3次特大地震給四川和全國人民帶來了巨大的傷痛和損失（見表3）；與此同時，國家和社會在多次實戰(zhàn)中不斷提升風險承受力，全面強化災(zāi)前預(yù)防和監(jiān)測預(yù)警、信息報送和災(zāi)情評估、應(yīng)急響應(yīng)和指揮調(diào)度、應(yīng)急準備和保障物資、基層應(yīng)急能力和群眾自救互救、社會力量引導(dǎo)和志愿協(xié)同參與、應(yīng)急專業(yè)裝備和技術(shù)服務(wù)等方面的能力建設(shè)，以盡可能減輕災(zāi)害帶來的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

下一步，風險承受力的提升，更需要覆蓋全體風險所有權(quán)人，形成全社會的風險承受提升體系。在美國，倡導(dǎo)以社區(qū)為單位的全社會參與理念（The Whole Community）。在我國，堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的原則，以各級黨和政府在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中發(fā)揮主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮人民群眾、市場機制、社會力量的重要作用，調(diào)動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更加注重發(fā)揮市場機制作用，完善各方聯(lián)動機制，盡快建成“共建共治共享”的應(yīng)急管理格局。

第三道防線：以安全制度構(gòu)造安全環(huán)境是公眾安全感的保障

對于個體和組織而言，風險感知讓其意識到不安全因素的存在，風險承受力的提升讓其能夠在事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后恢復(fù)的全流程中不斷強化安全感，但這遠遠不夠。身處快速轉(zhuǎn)型的風險環(huán)境中，如若遇到不安全環(huán)境，個體和組織的力量有限，能夠提升的風險承受力也會有到天花板的時候?；诖?，從國家層面，建立系統(tǒng)安全制度、建設(shè)整體安全環(huán)境，是保障每個中觀和微觀社會單元安全感的最堅實保障。

正如所感知到的風險復(fù)雜性，安全制度建設(shè)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。其中，風險的“雙面屬性”，一如硬幣的兩面，給安全制度建設(shè)帶來機會和挑戰(zhàn)。例如，風險的不確定性和規(guī)律性的“雙面屬性”。不確定性導(dǎo)致不安全因素往往具有“不可預(yù)知性”和“不可控性”，因而呈現(xiàn)出危機突然爆發(fā)和難防難控的局面；與此同時，風險及其演變具有規(guī)律性和可防控性，風險產(chǎn)生、升級、發(fā)展、惡化、消減規(guī)律能夠被認知并采取相應(yīng)對策。

基于此，安全制度建設(shè)應(yīng)做好兩方面工作。一方面，分類分級，明確防控對象，既要縮小防控范圍，又要突出管理重點，進而明確防控目標；在這一過程中，風險識別和研判定級的標準是關(guān)鍵，可依據(jù)易導(dǎo)致人員死傷或財產(chǎn)損失、主體負有全部或部分責任、產(chǎn)生連鎖反應(yīng)、引發(fā)社會負面影響等多項指標來設(shè)定標準。另一方面，總結(jié)風險規(guī)律，制定應(yīng)對策略，針對過往已發(fā)生的危機事件和風險現(xiàn)象，歸納總結(jié)危機兌現(xiàn)、連鎖反應(yīng)、冰山效應(yīng)、演變升級、關(guān)聯(lián)交融、模仿滲透等風險規(guī)律，為制訂科學(xué)應(yīng)對方案提供參考和支撐。黨的十九大報告提出要“增強駕馭風險本領(lǐng)，健全各方面風險防控機制”，也是針對復(fù)雜風險應(yīng)對和安全制度建設(shè)而提出的迫切任務(wù)。

回溯我國應(yīng)急管理制度的發(fā)展歷程，在公共危機的應(yīng)急實踐中，黨和政府不斷總結(jié)經(jīng)驗，以制度的建立健全推動安全環(huán)境的建設(shè)。我國的應(yīng)急管理制度的開端是2003年抗擊“非典”。之后黨中央和國務(wù)院突出重點，抓住核心，建立制度，打牢基礎(chǔ)，圍繞應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制、應(yīng)急管理法制的“一案三制”建設(shè)，逐步構(gòu)建應(yīng)急管理制度的核心框架。2007年出臺《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》標志著中國特色應(yīng)急管理體系的初步形成，而2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川“5·12”特大地震等巨災(zāi)是對我國應(yīng)急管理制度的重要檢驗和進一步豐富發(fā)展。黨的十八大報告提出建立源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置相結(jié)合的長效機制，促進應(yīng)急管理制度的規(guī)范化和精細化建設(shè)，并成功應(yīng)對多次巨災(zāi)。2018年組建應(yīng)急管理部標志著我國應(yīng)急管理制度進入新時代，將更加注重事前預(yù)防和風險管理，重視綜合減災(zāi)和資源統(tǒng)籌，并落實分級負責和屬地管理。

2018年5月12日，應(yīng)急管理部黨組書記黃明、部長王玉普在聯(lián)合署名的文章中指出，（我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作格局）“最為薄弱、急需改進的仍是基層減災(zāi)體系，主要表現(xiàn)為公眾的自救互救能力不足，基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織力不強，一些地方城市高風險、農(nóng)村不設(shè)防的狀況尚未根本改變等方面，這是當前我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的突出短板”。下一步，應(yīng)全面夯實應(yīng)急管理制度的基礎(chǔ)建設(shè)和宣傳教育，切實推進“一案三制”在基層和一線的優(yōu)化落實，全面提升公眾的自救互助能力和城鄉(xiāng)基層社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

啟示：公眾安全感的三道防線建設(shè)是應(yīng)急管理的發(fā)展方向

今后，我國應(yīng)急管理的發(fā)展，建議以公眾安全感的三道防線建設(shè)為方向，提升社會全體的風險感知意識和風險承受能力，推動應(yīng)急管理的科學(xué)化和常態(tài)化，建立公共安全的全面風險管理和科學(xué)應(yīng)急管理的體系。

第一，強化“事前防火”的風險感知意識。在“總體國家安全觀”的指導(dǎo)下，以“三重危機模型”為基礎(chǔ)，提升社會全體對于“生理—心理—社會”三重危機的風險感知意識和事前防范能力，盡早實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險的轉(zhuǎn)變。

第二，提高全流程的風險承受能力。在“上游—中游—下游”的全程部署和提升風險承受力，既要提升危機發(fā)生前感知評估和規(guī)避防范的能力，也要提升危機發(fā)生時應(yīng)急救援和阻止次生災(zāi)害的能力，還要提高危機發(fā)生后快速恢復(fù)和整改重生的能力。

第三，夯實以人民為中心的安全制度和安全環(huán)境建設(shè)。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的理念和重心應(yīng)從“關(guān)注巨災(zāi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匾晜€體”，從如何更好提升公眾風險感知度和風險承受力的視角，開展人性化的安全制度建設(shè)。

綜上，公眾安全感的保障和守護，應(yīng)充分發(fā)揮風險感知、風險承受力、以及安全制度建安全環(huán)境的三道防線的作用，形成安全的社會環(huán)境、良好的社會秩序、有效的社會治理，讓公眾安全感能夠更加充實、更有保障、更可持續(xù)。