龔琬嵐
龔琬嵐,中國人民大學(xué)危機管理研究中心風(fēng)險管理部部長、副研究員,社科院藍皮書《風(fēng)險評估與危機預(yù)警》《形象危機應(yīng)對研究》 副主編,中國行為法學(xué)會新聞監(jiān)督行為研究副秘書長,中國人民公安大學(xué)中國低空安全研究中心研究員等,研究方向為應(yīng)急管理、風(fēng)險評估、學(xué)校安全等。參與國家文物局“文物行政執(zhí)法體制及行政執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究”、國家事業(yè)單位登記局“事業(yè)單位與其他組織在政策法規(guī)方面的比較研究”等課題項目研究,作為副主編出版《風(fēng)險評估與危機預(yù)警報告2015~2016》《形象危機應(yīng)對研究報告2013~2014》,發(fā)表“學(xué)校公共安全的現(xiàn)狀與風(fēng)險防控策略”(《中國機構(gòu)改革與管理》)、“風(fēng)險管理亟待頂層設(shè)計和應(yīng)用創(chuàng)新”(《中國減災(zāi)》)等論文。
2018年5月12日是我國第10個全國防災(zāi)減災(zāi)日,也是汶川“5·12”地震十周年紀念日。2008年至2018年的10年歷程,見證了我國公共安全、應(yīng)急管理、風(fēng)險管理等領(lǐng)域的研究和實踐取得的大幅進步;10年間,公眾安全感的三道防線,也在不知不覺中建立起來。
對不安全因素的感知是公眾安全感存在的起點。各類不安全因素被稱為風(fēng)險(Risk),大至自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、犯罪高發(fā)區(qū)、戰(zhàn)亂國家或地區(qū)等,小至管制刀具、草叢里未熄滅的煙頭、安全故障頻發(fā)的某個零件等。而風(fēng)險是尚未發(fā)生的危機(Crisis),是可能發(fā)生但尚未爆發(fā)的安全事故和危機事件。
風(fēng)險感知(Risk Perception)是對不安全因素的感知,是被動意識或主動辨別到不安全因素的存在。有了風(fēng)險感知,才會出現(xiàn)對不安全因素的警覺及其相應(yīng)的反應(yīng)行為,進而盡可能去阻止安全事故的發(fā)生、減緩安全事故發(fā)生的速度或降低安全事故發(fā)生后造成的危害。
可見,公眾安全感建立的起點是風(fēng)險感知——對于不安全因素的感知意識和感知能力。對于普通個體,風(fēng)險感知即是安全意識,能科學(xué)認識可能造成人財損失或健康損害(生理和心理)的不安全因素;對于社會組織,在此基礎(chǔ)上還需要感知對于達成目標(biāo)、經(jīng)濟利益、組織成長、形象信譽等可能造成損害的風(fēng)險;對于國家,風(fēng)險感知是基于“總體國家安全觀”、以民眾為中心、以“三重危機模型”為基礎(chǔ)進而對不安全因素的綜合感知。
第一,國家層面的風(fēng)險感知是基于“總體國家安全觀”的全方位風(fēng)險感知。習(xí)近平總書記提出的“總體國家安全觀”,要求“堅持國家利益至上,以人民安全為宗旨,以政治安全為根本,統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”。“總體國家安全觀”是從國家安全的高度為保障和提升公眾安全感所開展的系統(tǒng)風(fēng)險感知,在此基礎(chǔ)上,國家層面的風(fēng)險感知不僅意味著需要識別預(yù)測對威脅本國民眾和社會組織安全的各類隱患,更意味著需要評估研判可能影響國家安全和社會安全的多重風(fēng)險。一方面,基于個體安全,政府感知可能給個體和組織帶來人財損失和健康損害的風(fēng)險,并對利益相關(guān)群體發(fā)出風(fēng)險預(yù)警和安全提醒,提示公眾提前或及時規(guī)避風(fēng)險、確保安全。另一方面,基于整體安全,針對“政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全”11個領(lǐng)域的不安全因素,相關(guān)部門強化形勢研判和風(fēng)險評估工作。
第二,國家層面的風(fēng)險感知是以民眾安全為準(zhǔn)則的風(fēng)險感知。在以人為本的原則指導(dǎo)下,風(fēng)險感知應(yīng)圍繞民眾生命財產(chǎn)安全來展開,由突發(fā)安全事件或社會公共問題直接和間接導(dǎo)致民眾死亡、受傷或財產(chǎn)損失的安全事故和危機事件都是風(fēng)險。“民眾非正常死亡”是國家層面風(fēng)險感知的重點,是指我國境內(nèi)由外部作用導(dǎo)致的民眾意外死亡的風(fēng)險,主要包括地震、火災(zāi)等自然災(zāi)難爆發(fā)導(dǎo)致意外死亡的風(fēng)險;醫(yī)療事故、交通事故等突發(fā)事故爆發(fā)導(dǎo)致民眾意外死亡的風(fēng)險;以及謀殺、過失殺人等人為犯罪導(dǎo)致意外死亡的風(fēng)險(見圖1)。通過對“民眾非正常死亡”風(fēng)險的感知,有利于識別和改進公共安全和應(yīng)急管理工作中現(xiàn)存的不足,以全面優(yōu)化公共安全、公共服務(wù)和社會治理,為公眾提供更有保障的安全感。
第三,國家層面的風(fēng)險感知是全面拓展安全標(biāo)準(zhǔn)的立體化風(fēng)險感知。立體化風(fēng)險感知的核心是“三重危機”理念。“三重危機”是指從生理、心理、社會三個維度對危機進行考量,適當(dāng)拓展危機范疇,達成更加科學(xué)合理的風(fēng)險感知,其中:一是生理層面的危機,包括人員死傷和財產(chǎn)損失;二是心理層面的危機,包括民眾精神損害和群體恐慌;三是社會層面的危機,包括社會負面影響和公信力受損?;诖?,風(fēng)險感知不僅要關(guān)注人身安全、衡量財產(chǎn)損失,還應(yīng)充分考量群眾身心健康、社會公共安全、社會公共秩序、公信力情況等多方面因素,全面識別突發(fā)危機事件致使民眾在生理上造成傷亡、在心理上形成創(chuàng)傷,或在社會層面導(dǎo)致群體恐慌、社會負面影響、公信力受損等一系列后果的事件。
2008年汶川“5·12”地震后,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),確定自2009年起,每年5月12日為“全國防災(zāi)減災(zāi)日”,這一天所在的一周為防災(zāi)減災(zāi)宣傳周,集中開展防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳普及活動,推動城鄉(xiāng)基層社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)。這是我國針對自然災(zāi)害嚴重的基本國情和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的工作短板做出的一項倡導(dǎo)性制度安排,也是強化和提升風(fēng)險感知的全社會行為。此外,每年4月15日為“全民國家安全教育日”,每年3月最后一周的星期一是“全國中小學(xué)生安全教育日”,也是全面提升社會風(fēng)險感知能力,進而提升公眾安全感的重要內(nèi)容。
圖1 民眾“非正常死亡”的風(fēng)險清單
回顧汶川“5·12”地震,讓人不能承受的是69227人遇難、374643人受傷、17923人失蹤的慘痛悲劇,更有災(zāi)民恢復(fù)和災(zāi)區(qū)重建所面臨的諸種創(chuàng)傷和困難,以及之前防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)中存在的不足。對于巨災(zāi)的難以承受之感,是導(dǎo)致安全感不足和缺乏的重要原因?;诖?,安全感的核心是風(fēng)險承受力(Risk Tololerance)。風(fēng)險承受力是指主體對于風(fēng)險的承受能力,即風(fēng)險主體對于可能出現(xiàn)的危機及其造成損害的承受能力。
風(fēng)險承受力,不僅表現(xiàn)為危機發(fā)生時的科學(xué)應(yīng)對,也表現(xiàn)為危機發(fā)生前的提前感知和危機發(fā)生后的盡早恢復(fù)。風(fēng)險承受力的提升,無論個體還是組織,都需要從全流程的角度去考量和規(guī)劃(見表1)。
表1 危機全流程的風(fēng)險承受力一覽表
第一,危機發(fā)生前,風(fēng)險承受力表現(xiàn)為風(fēng)險意識到位和應(yīng)急狀態(tài)就緒。對于個體,風(fēng)險承受力是風(fēng)險意識到位,從而能夠及時識別風(fēng)險并做好應(yīng)急準(zhǔn)備、采取應(yīng)對方案。面對可能出現(xiàn)的公共危機,既不會“麻木不仁”,也不會“過度反應(yīng)”。對于組織,風(fēng)險承受力是應(yīng)急狀態(tài)就緒。美國危機管理專家危機管理大師羅伯特·希斯(Robert Heath)在《危機管理》(Crisis Management for Managers and Executives)一書中提出,危機管理能力由縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)、恢 復(fù)力(Recovery)組成的4R理論,其中的預(yù)備力(Readiness)是應(yīng)急準(zhǔn)備就緒,即應(yīng)急準(zhǔn)備是否到位,通過應(yīng)急預(yù)案、機構(gòu)設(shè)置、能力提升做好應(yīng)對公共危機的全方位準(zhǔn)備工作。
第二,危機發(fā)生時,風(fēng)險承受力表現(xiàn)為本能反應(yīng)科學(xué)和抗災(zāi)能力合格。從個體或民眾的角度,風(fēng)險承受力是科學(xué)的本能反應(yīng),盡可能規(guī)避由于突發(fā)狀況下信息不對稱所導(dǎo)致的不知所措、隨意應(yīng)對、誤用常態(tài)模式等一系列問題。從群體或組織的角度,風(fēng)險承受力是合格的抗災(zāi)能力。社會整體抗災(zāi)能力是否合格,集中體現(xiàn)在“關(guān)鍵部位”“薄弱環(huán)節(jié)”“高危領(lǐng)域”的抗災(zāi)能力。對此,我國的應(yīng)急建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃,高度重視和持續(xù)提升應(yīng)急避難場所、城市生命線工程、城市建筑、交通設(shè)施、居民住房等“關(guān)鍵部位”,農(nóng)村住房、人員密集場所等“薄弱環(huán)節(jié)”,自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)區(qū)等“高危區(qū)域”的抗災(zāi)能力。
第三,危機發(fā)生后,風(fēng)險承受力表現(xiàn)為“穩(wěn)定守序”和“快速可逆”的要求。從局部個體的角度,風(fēng)險承受力是災(zāi)民的“穩(wěn)定守序”,受災(zāi)群眾能夠做到不擔(dān)憂、不恐慌、不擾序,個體做到文明有序,以達成災(zāi)后整體社會的有序;災(zāi)民的“穩(wěn)定有序”,既需要政府加強社會監(jiān)管、保障充足物資、信息公開透明,同時也需要媒體報道不造謠傳謠、社會協(xié)同有序參與以及災(zāi)民自身具備守序的素質(zhì)。整體社會的角度,風(fēng)險承受力是社會的“快速可逆”(Disaster Reversible),能夠快速應(yīng)急并恢復(fù)至災(zāi)前狀態(tài),要社會治安秩序、社會環(huán)境秩序、生產(chǎn)生活秩序、新聞輿論秩序等能夠快速恢復(fù),具體表現(xiàn)為事后恢復(fù)的速度、程度、范圍三維度要求(見表2)。
表2 “快速可逆”標(biāo)準(zhǔn)的三維度要求
總結(jié)而言,風(fēng)險承受力包括三點:一是能防范,危機發(fā)生前,感知不安全因素的存在,若能消除則消除,若能規(guī)避則規(guī)避,阻止危機的發(fā)生;若都不能,具備應(yīng)急的能力和素質(zhì),做好一切應(yīng)急準(zhǔn)備。二是能應(yīng)對,危機發(fā)生時,以科學(xué)的本能反應(yīng)和處置方案,讓危機能夠及時停止或消減,將損害降到最低,并且阻止危機的擴散和蔓延,避免次生災(zāi)害或連鎖反應(yīng)的發(fā)生。三是能恢復(fù),危機發(fā)生后,能夠恢復(fù)正常的個人狀態(tài)和社會秩序,恢復(fù)健康,重建家園,讓生產(chǎn)生活得以繼續(xù),讓社會得以重新運轉(zhuǎn),甚至超越從前,獲得更高更遠的個體和社會發(fā)展。
四川省組織轉(zhuǎn)移因九寨溝地震滯留的游客
表3 2008年至2018年四川省的三次特大地震情況一覽表
從2008年的“5·12”汶川地震,到2013年“4·20”蘆山地震,再到2017年“8·8”九寨溝地震,3次特大地震給四川和全國人民帶來了巨大的傷痛和損失(見表3);與此同時,國家和社會在多次實戰(zhàn)中不斷提升風(fēng)險承受力,全面強化災(zāi)前預(yù)防和監(jiān)測預(yù)警、信息報送和災(zāi)情評估、應(yīng)急響應(yīng)和指揮調(diào)度、應(yīng)急準(zhǔn)備和保障物資、基層應(yīng)急能力和群眾自救互救、社會力量引導(dǎo)和志愿協(xié)同參與、應(yīng)急專業(yè)裝備和技術(shù)服務(wù)等方面的能力建設(shè),以盡可能減輕災(zāi)害帶來的人員傷亡和財產(chǎn)損失。
下一步,風(fēng)險承受力的提升,更需要覆蓋全體風(fēng)險所有權(quán)人,形成全社會的風(fēng)險承受提升體系。在美國,倡導(dǎo)以社區(qū)為單位的全社會參與理念(The Whole Community)。在我國,堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的原則,以各級黨和政府在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中發(fā)揮主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮人民群眾、市場機制、社會力量的重要作用,調(diào)動群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性,更加注重發(fā)揮市場機制作用,完善各方聯(lián)動機制,盡快建成“共建共治共享”的應(yīng)急管理格局。
對于個體和組織而言,風(fēng)險感知讓其意識到不安全因素的存在,風(fēng)險承受力的提升讓其能夠在事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后恢復(fù)的全流程中不斷強化安全感,但這遠遠不夠。身處快速轉(zhuǎn)型的風(fēng)險環(huán)境中,如若遇到不安全環(huán)境,個體和組織的力量有限,能夠提升的風(fēng)險承受力也會有到天花板的時候?;诖耍瑥膰覍用?,建立系統(tǒng)安全制度、建設(shè)整體安全環(huán)境,是保障每個中觀和微觀社會單元安全感的最堅實保障。
正如所感知到的風(fēng)險復(fù)雜性,安全制度建設(shè)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。其中,風(fēng)險的“雙面屬性”,一如硬幣的兩面,給安全制度建設(shè)帶來機會和挑戰(zhàn)。例如,風(fēng)險的不確定性和規(guī)律性的“雙面屬性”。不確定性導(dǎo)致不安全因素往往具有“不可預(yù)知性”和“不可控性”,因而呈現(xiàn)出危機突然爆發(fā)和難防難控的局面;與此同時,風(fēng)險及其演變具有規(guī)律性和可防控性,風(fēng)險產(chǎn)生、升級、發(fā)展、惡化、消減規(guī)律能夠被認知并采取相應(yīng)對策。
基于此,安全制度建設(shè)應(yīng)做好兩方面工作。一方面,分類分級,明確防控對象,既要縮小防控范圍,又要突出管理重點,進而明確防控目標(biāo);在這一過程中,風(fēng)險識別和研判定級的標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵,可依據(jù)易導(dǎo)致人員死傷或財產(chǎn)損失、主體負有全部或部分責(zé)任、產(chǎn)生連鎖反應(yīng)、引發(fā)社會負面影響等多項指標(biāo)來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,總結(jié)風(fēng)險規(guī)律,制定應(yīng)對策略,針對過往已發(fā)生的危機事件和風(fēng)險現(xiàn)象,歸納總結(jié)危機兌現(xiàn)、連鎖反應(yīng)、冰山效應(yīng)、演變升級、關(guān)聯(lián)交融、模仿滲透等風(fēng)險規(guī)律,為制訂科學(xué)應(yīng)對方案提供參考和支撐。黨的十九大報告提出要“增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng),健全各方面風(fēng)險防控機制”,也是針對復(fù)雜風(fēng)險應(yīng)對和安全制度建設(shè)而提出的迫切任務(wù)。
回溯我國應(yīng)急管理制度的發(fā)展歷程,在公共危機的應(yīng)急實踐中,黨和政府不斷總結(jié)經(jīng)驗,以制度的建立健全推動安全環(huán)境的建設(shè)。我國的應(yīng)急管理制度的開端是2003年抗擊“非典”。之后黨中央和國務(wù)院突出重點,抓住核心,建立制度,打牢基礎(chǔ),圍繞應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制、應(yīng)急管理法制的“一案三制”建設(shè),逐步構(gòu)建應(yīng)急管理制度的核心框架。2007年出臺《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》標(biāo)志著中國特色應(yīng)急管理體系的初步形成,而2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川“5·12”特大地震等巨災(zāi)是對我國應(yīng)急管理制度的重要檢驗和進一步豐富發(fā)展。黨的十八大報告提出建立源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置相結(jié)合的長效機制,促進應(yīng)急管理制度的規(guī)范化和精細化建設(shè),并成功應(yīng)對多次巨災(zāi)。2018年組建應(yīng)急管理部標(biāo)志著我國應(yīng)急管理制度進入新時代,將更加注重事前預(yù)防和風(fēng)險管理,重視綜合減災(zāi)和資源統(tǒng)籌,并落實分級負責(zé)和屬地管理。
2018年5月12日,應(yīng)急管理部黨組書記黃明、部長王玉普在聯(lián)合署名的文章中指出,(我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作格局)“最為薄弱、急需改進的仍是基層減災(zāi)體系,主要表現(xiàn)為公眾的自救互救能力不足,基層社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織力不強,一些地方城市高風(fēng)險、農(nóng)村不設(shè)防的狀況尚未根本改變等方面,這是當(dāng)前我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的突出短板”。下一步,應(yīng)全面夯實應(yīng)急管理制度的基礎(chǔ)建設(shè)和宣傳教育,切實推進“一案三制”在基層和一線的優(yōu)化落實,全面提升公眾的自救互助能力和城鄉(xiāng)基層社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。
今后,我國應(yīng)急管理的發(fā)展,建議以公眾安全感的三道防線建設(shè)為方向,提升社會全體的風(fēng)險感知意識和風(fēng)險承受能力,推動應(yīng)急管理的科學(xué)化和常態(tài)化,建立公共安全的全面風(fēng)險管理和科學(xué)應(yīng)急管理的體系。
第一,強化“事前防火”的風(fēng)險感知意識。在“總體國家安全觀”的指導(dǎo)下,以“三重危機模型”為基礎(chǔ),提升社會全體對于“生理—心理—社會”三重危機的風(fēng)險感知意識和事前防范能力,盡早實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防的轉(zhuǎn)變,從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險的轉(zhuǎn)變。
第二,提高全流程的風(fēng)險承受能力。在“上游—中游—下游”的全程部署和提升風(fēng)險承受力,既要提升危機發(fā)生前感知評估和規(guī)避防范的能力,也要提升危機發(fā)生時應(yīng)急救援和阻止次生災(zāi)害的能力,還要提高危機發(fā)生后快速恢復(fù)和整改重生的能力。
第三,夯實以人民為中心的安全制度和安全環(huán)境建設(shè)。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的理念和重心應(yīng)從“關(guān)注巨災(zāi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸匾晜€體”,從如何更好提升公眾風(fēng)險感知度和風(fēng)險承受力的視角,開展人性化的安全制度建設(shè)。
綜上,公眾安全感的保障和守護,應(yīng)充分發(fā)揮風(fēng)險感知、風(fēng)險承受力、以及安全制度建安全環(huán)境的三道防線的作用,形成安全的社會環(huán)境、良好的社會秩序、有效的社會治理,讓公眾安全感能夠更加充實、更有保障、更可持續(xù)。