楊艷琴

摘要：十九大報告指出：要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行。行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）作為為人民群眾提供社會公共服務的主體，規(guī)范和加強其內(nèi)部控制，不僅是提高其管理水平和風險防范能力的需求，同時也是推進廉政建設，維護社會公眾利益，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。本文基于審計視角， 主要分析了目前單位內(nèi)部控制建設中存在的主要問題，并在此基礎上，探索作為單位主要審計主體的國家審計、內(nèi)部審計在推動其內(nèi)部控制建設方面可以采取的具體措施。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 審計

一、審計在內(nèi)部控制建設中的作用

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，審計在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著越來越重要的監(jiān)督作用?？紤]審計主體類型，單位涉及的審計主體主要是國家審計和內(nèi)部審計：

首先，國家審計作為國家監(jiān)督體系中的重要主體，主要通過依法對屬于審計監(jiān)督對象的財政、財務收支及其有關經(jīng)濟活動進行審查，從而督促被審計對象合法、有效的利用公共資源，提供社會服務?？梢姡瑖覍徲嬇c單位內(nèi)部控制在目標上是一致的。國家審計機關在審計過程中，可建立在了解被監(jiān)督對象內(nèi)部控制的基礎上，以單位內(nèi)部控制作為切入點，從而對公共受托經(jīng)濟責任的履行情況做出評價。因此，國家審計對單位內(nèi)部控制建設起到重要的推動作用。

其次，內(nèi)部審計工作的核心之一就是審查和評價單位內(nèi)部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進其經(jīng)營管理目標的最終實現(xiàn)。由此可見，內(nèi)部審計與內(nèi)部控制建設工作關系更為密切。對更為了解單位內(nèi)部情況的內(nèi)部審計機構或部門來說，一方面，通過審計可以對單位內(nèi)部控制的健全、有效性做出評價，從而督促單位結合實際，不斷健全、完善內(nèi)部控制；另一方面，一個單位內(nèi)部控制的健全性、實施的有效性，也相互影響該單位內(nèi)部審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。

二、目前單位內(nèi)部控制建設中存在的主要問題

為了進一步了解各單位自2014年實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，（以下簡稱《規(guī)范》）以來，內(nèi)部控制建立與實施的具體情況，2017年7-10月，針對天津市的單位進行了實地調(diào)研，共發(fā)放調(diào)查問卷255份，回收問卷227份，回收比率為89%。通過對問卷回收結果的分析，目前單位在內(nèi)部控制建設方面主要存在的問題有：

（一）單位負責人對內(nèi)控的重視程度有待進一步加強

任何組織的內(nèi)部控制建設，最終的落實主體一定是人。單位負責人作為代表單位行使職權的人員，其對內(nèi)部控制的理解和重視程度直接影響這一單位內(nèi)部控制建設和實施效果。調(diào)查結果表明，對內(nèi)控越重視的單位，其內(nèi)控工作實施進程及工作效果相對越好。近年來隨著內(nèi)控工作的逐步推進，各單位逐漸開始重視內(nèi)控的建設，但仍有部分單位只是被動地完成上級要求，未能從主觀上認識到內(nèi)控建設對于提升內(nèi)部管理的重要性。有的單位認為，內(nèi)控工作只是財務部或內(nèi)控領導小組某個個體的事情，未能做到全員關注、全員參與。

（二）內(nèi)部控制制度建設不健全

《規(guī)范》中就風險評估、崗位責任制、歸口管理、輪崗等做出了相關規(guī)定。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在風險評估方面，僅有12%的單位成立有專門的風險評估工作小組，并定期進行風險評估。由此可見，各單位內(nèi)部控制建設缺乏一定的科學性；同時，多數(shù)單位由于人員短缺，并未能夠完全做到不相容崗位相分離，如部分單位出納在編制收、付款憑證的同時，還負責銀行存款余額調(diào)節(jié)表的編制；輪崗制度方面，大部分單位只是就財務部門的崗位輪換做出了相關規(guī)定，對內(nèi)部控制關鍵崗位人員的勝任能力要求、工作具體職責等并未做出詳細規(guī)定。

三、內(nèi)外審計合力助推單位內(nèi)部控制建設的具體措施

（一）以經(jīng)濟責任審計為突破口，倒逼單位加強對內(nèi)部控制的重視度

《規(guī)范》中明確規(guī)定，單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。可見，單位負責人在內(nèi)部控制建設中起主導性作用。那么，如何能夠充分發(fā)揮其這一作用呢？顯然，單靠單位負責人自身的自覺性是微不足道的，還要借助審計的監(jiān)督力量。首先，內(nèi)部審計機構及人員需積極探索建立相關內(nèi)審制度，并將內(nèi)部控制建立與執(zhí)行情況納入對單位領導干部的經(jīng)濟責任審計中；其次，國家審計機關需進一步就單位有關內(nèi)部審計相關制度的制定和落實情況進行監(jiān)督檢查。這樣，通過內(nèi)外審計的合力，倒逼單位負責人將外在壓力付諸于實際行動，加強對內(nèi)部控制重要性的理解和接受程度，并通過其重視支持與組織實施，動員單位全體員工的參與，從而推動單位內(nèi)部控制建設落到實處。

（二）以風險評估為結合點，幫助單位建立適合自身的內(nèi)部控制

現(xiàn)代審計強調(diào)運用風險導向審計方法，即審計任何階段的工作都要以風險的識別、評估為前提，尤其需要了解該單位內(nèi)部控制的設計與執(zhí)行情況。因此，國家審計機關或內(nèi)部審計機構在審計的過程中，可以幫助單位進一步認清其單位層面、業(yè)務層面內(nèi)部控制建設整體情況，并就內(nèi)部控制建立與實施中存在的問題提出針對性建議，促使單位能夠真正結合其自身實際情況開展內(nèi)控建設工作。

（三）用定期與不定期督查形式相結合，督促單位內(nèi)部控制的不斷完善

2012年11月財政部頒布的《規(guī)范》，要求各單位自2014年1月1日正式開始實施，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位真正啟動內(nèi)控建設工作的時間是在2015年或2016年。由此可見，在各單位被動完成內(nèi)控建設的初期，外在的督促是不可或缺的，而且內(nèi)部控制建設工作是一項長期工程，并不是某一時期就能完成的。因此，各單位自身應充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，進一步提高相關機構或部門的權威性和獨立性，并定期、不定期地開展內(nèi)部控制執(zhí)行情況的審查與評價，督促單位不斷完善內(nèi)部控制建設；國家相關審計機構要對單位內(nèi)控建立與實施情況進行常態(tài)化的定期督查，針對督查中發(fā)現(xiàn)的問題，建立專項問題檔案，并要求單位限期整改，由專人及時跟進整改進度，從而督促單位不斷完善內(nèi)部控制建設。

總之，基于單位性質(zhì)的特殊性，其內(nèi)部控制建設的過程中，需充分發(fā)揮內(nèi)外審計的監(jiān)督作用，從而督促其通過不斷完善內(nèi)部控制，提高工作效率，增強服務對象對單位工作的滿意度，最終保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)。