話題嘉賓

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中國財(cái)政學(xué)會理事、海峽兩岸關(guān)系研究中心兼職研究員、廣東省財(cái)政學(xué)會副會長等職，研究領(lǐng)域是財(cái)政理論與政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與金融

張明：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，成都市第十六屆人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會財(cái)經(jīng)咨詢員，主要從事財(cái)政、政府預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算教學(xué)研究

姜愛華:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授，財(cái)政學(xué)國家級教學(xué)團(tuán)隊(duì)成員，中財(cái)鵬元財(cái)政投融資研究所成員，中國財(cái)政學(xué)會理事，主要研究領(lǐng)域?yàn)檎少徖碚撆c政策

張洪輝：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院理財(cái)系副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后，個人研究領(lǐng)域?yàn)楣矩?cái)務(wù)與公司治理

本期主持

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

貧困縣涉農(nóng)資金整合是指，將納入整合范圍的相關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金的配置權(quán)、使用權(quán)完全下放到試點(diǎn)貧困縣，由貧困縣依據(jù)當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)規(guī)劃，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍內(nèi)，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排使用。

我國自2016年開始在貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)，通過以省為主建立資金“引水”機(jī)制，以縣為主搭建資金整合使用“放水”平臺，力圖構(gòu)建“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。目前，全國832個連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣已全部納入試點(diǎn)范圍。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月31日，全國已整合各級財(cái)政涉農(nóng)資金3286億元，占計(jì)劃整合規(guī)模的98.7%，已完成支出資金規(guī)模2935億元。

今年4月，財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于做好2018年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求一是嚴(yán)格按照規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)整合試點(diǎn)工作。要緊緊圍繞脫貧目標(biāo)，堅(jiān)持現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍內(nèi)安排支出，避免面面俱到和借整合之名“亂作為”。二是進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化年度實(shí)施方案。實(shí)施方案要瞄準(zhǔn)年度脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，找出“堅(jiān)之所在”，排出輕重緩急。三是進(jìn)一步加強(qiáng)資金和項(xiàng)目管理。試點(diǎn)貧困縣要在“因需而整”的前提下做到“應(yīng)整盡整”；加大實(shí)質(zhì)性整合力度，盡可能將納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”、“跨類別使用”。四是進(jìn)一步落實(shí)“省負(fù)總責(zé)”的要求。省級要加強(qiáng)對整合試點(diǎn)工作的培訓(xùn)宣傳、檢查督促、調(diào)研指導(dǎo)；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對整合試點(diǎn)政策措施理解和執(zhí)行有偏差、落實(shí)不到位的，要及時糾偏和督促整改。

探索推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，是我國提高扶貧資金使用效益、確保如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措，是扶貧領(lǐng)域“放管服”改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會的有力保障。當(dāng)前我國貧困縣涉農(nóng)資金整合改革的成效如何？還面臨著哪些困局或問題？權(quán)限下放到縣，資金如何監(jiān)管？如何平衡兼顧中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的關(guān)系，以切實(shí)提高涉農(nóng)資金的使用效率？本期監(jiān)督沙龍聚焦貧困縣涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合使用，圍繞相關(guān)話題展開探討。

整合涉農(nóng)資金，保障貧困縣自主“開方抓藥”

主持人：自2016年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》拉開貧困縣涉農(nóng)資金整合改革的大幕以來，試點(diǎn)范圍已推廣至全部832個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣，財(cái)政部會同有關(guān)部門以及各地方政府做了大量工作。為什么要推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用？貧困縣涉農(nóng)資金整合改革的成效如何？

林江：推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用有以下重要意義：一是提高包括涉農(nóng)資金在內(nèi)的財(cái)政資金的使用效率。在很長的一段時間里，由于涉農(nóng)的政府部門多頭投入，導(dǎo)致重復(fù)投入的情況相當(dāng)嚴(yán)重，例如農(nóng)業(yè)部門、水利部門、黨委的農(nóng)村工作部、林業(yè)部門甚至財(cái)政部門都有可能作為涉農(nóng)資金的來源部門，這些部門在很長的時間里相互不通氣，對資金的使用效率也不一定很關(guān)心，財(cái)政資金使用效率低下就難以避免了。二是由于涉農(nóng)資金的多渠道投放，出現(xiàn)了單一的涉農(nóng)資金使用單位對多個涉農(nóng)資金投放單位的情況，這樣一來，很容易出現(xiàn)多個涉農(nóng)資金投放單位在監(jiān)督財(cái)政資金使用時互相推諉的情況，不利于涉農(nóng)資金的有效使用。三是推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用有助于制定規(guī)范的資金使用標(biāo)準(zhǔn)和程序，減少人為操作的不確定性。

近年來，貧困縣涉農(nóng)資金整合改革取得一定的成效，主要體現(xiàn)在：涉農(nóng)資金整合使用后，能夠結(jié)合貧困縣政府部門制定的扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，按照輕重緩急安排資金使用的領(lǐng)域和項(xiàng)目，避免撒胡椒面式的扶貧資金投放，一定程度上有助于提高財(cái)政資金使用效率；同時，涉農(nóng)資金的跨類別使用實(shí)現(xiàn)了零的突破，買醬油的錢不能拿去買醋的時代已經(jīng)成為過去，從而產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)。這在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了從“因需而整”到“應(yīng)整盡整”的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變配合了政府部門在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)“放管服”的改革目標(biāo)。

姜愛華：很長一段時間，我國扶貧資金管理存在“供需”矛盾。一方面，從供給角度看，資金分散在各部門，“政出多門”，扶貧缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏資金合力；另一方面，從需求角度看，我國貧困凸現(xiàn)區(qū)域性貧困的特點(diǎn)，貧困人口主要分布在一些集中連片特殊困難地區(qū)，這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件滯后、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，而無論是創(chuàng)造更好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件還是提供基本的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，都不是某個部門、某一筆資金所能解決的，亟需發(fā)揮部門協(xié)同合力、資金整合合力。在國家“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略提出后，這一問題必須解決。因此，自2016年以來，中央發(fā)布了多個有關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用的文件，地方政府也正在積極推動并實(shí)踐著涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用，一些地方政府還探索了“跨部門整合、跨年度整合以及跨層級整合”的深度整合模式。不少地方的實(shí)踐表明，涉農(nóng)資金整合形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的投入新格局，貧困縣無論是在資金使用上的自主權(quán)還是在項(xiàng)目上的決策權(quán)都得到了增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了集中財(cái)力辦大事，提高了涉農(nóng)資金使用效益，促進(jìn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

張明：推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用，一是目前脫貧攻堅(jiān)任務(wù)與形勢的基本要求，中央明確指出目前已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)決勝期，各級政府及部門要齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用，是各級政府及部門齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要和根本措施。二是國家扶貧資金與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性相比還存在一定差距，有必要將貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用，優(yōu)化提高資金使用效益，以確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。三是涉農(nóng)資金支出種類較多、總體數(shù)量大，有必要統(tǒng)籌整合使用。從全國范圍考慮涉農(nóng)資金雖然種類多、數(shù)量大，但落實(shí)到具體貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的脫貧攻堅(jiān)和全面小康建設(shè)中，總會因縣情、鄉(xiāng)情、村情不同而存在差距。推進(jìn)統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金，就是集中現(xiàn)有各級財(cái)政投放縣鄉(xiāng)的主要財(cái)政資金，也幾乎是調(diào)動貧困縣主要經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的資金，重點(diǎn)用于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。因而，推進(jìn)統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金，是我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障。

自貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用試點(diǎn)以來，總體上成效明顯且普遍較好。如財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦2016年度涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作考核結(jié)果表明，2016年開展貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作成效較好的，有皖、豫、湘、渝、川、滇、陜、甘等8?。ㄊ校@些地區(qū)正是我國重點(diǎn)扶貧地區(qū)和連片特困集中地區(qū)。對此，中央財(cái)政在分配2017年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金時專門安排6.4億元獎勵每?。ㄊ校?.8億元。歸納已公開的成效總結(jié)，大致有以下幾方面：一是促進(jìn)縣級資金統(tǒng)籌整合；二是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌整合；三是促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目統(tǒng)籌整合；四是促進(jìn)工作管理機(jī)制統(tǒng)籌整合；五是促進(jìn)資源利用與發(fā)展方式統(tǒng)籌整合。

張洪輝：2015年11月 29日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》發(fā)布，要求到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。為此，中央和各級地方政府加大了對貧困縣的資金投入。2016年原財(cái)政部副部長胡靜林指出，“從某種程度上講貧困縣‘不差錢’，關(guān)鍵是要管好用好各類財(cái)政資金”。而隨著扶貧投入規(guī)模不斷增加，資金使用管理仍存在使用分散、效率不高的問題。一方面，中央、省級等各個相關(guān)部門均有扶貧資金下?lián)苤霖毨Эh，但存在條塊分割、性質(zhì)固定、項(xiàng)目固定等零散化、碎片化等特征；另一方面，基層在扶貧過程中，可能存在資金需求較大、需要調(diào)整扶貧資金投向等情況。在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合前，以上兩種情況導(dǎo)致了貧困縣沒有項(xiàng)目安排和資金使用自主權(quán)；項(xiàng)目和資金的“碎片化”安排使用，制約了精準(zhǔn)扶貧措施的落地，因而需要對涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，提高資金使用效率和效果。

貧困縣涉農(nóng)資金整合改革，改變了原先涉農(nóng)資金條塊分割狀況，實(shí)現(xiàn)了資金投入集中化，提高了資金使用效率。其成效體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，涉農(nóng)資金管理體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)了再創(chuàng)新。整合后，基層單位具有更多的自主權(quán)和靈活度，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一時間部署等，做到了 “多個龍頭引水，一個龍頭放水”。其次，涉農(nóng)資金使用成效得到明顯提高。基層單位能夠自主選擇項(xiàng)目投入、投入方向等，能夠集中力量辦大事，有效解決之前的“撒胡椒面”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了“好鋼用于刀刃”。再次，理順了涉農(nóng)資金管理職責(zé)和權(quán)限。如黑龍江省采用的“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”模式，理順了中央、省級、地市級、縣級等各個層級在涉農(nóng)資金管理上的職責(zé)和權(quán)限，明確了各個層級部門的責(zé)任，通過對縣級政府加壓，有利于提高基層縣級部門的涉農(nóng)資金管理水平，客觀上提高了涉農(nóng)資金使用的效率。

主持人：《通知》指出，2018年要堅(jiān)持將整合資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到縣，使之在“因需而整”的前提下做到“應(yīng)整盡整”。您認(rèn)為權(quán)限下放的過程中可能會面臨哪些阻礙或問題？如何保障貧困縣能自主“開方抓藥”？

林江：我認(rèn)為在權(quán)限下放的過程中可能會面臨如下問題或者障礙：一是對“需”的理解會產(chǎn)生不同的答案。財(cái)政資金的發(fā)放單位所理解的“需”與財(cái)政資金使用單位所理解的“需”會不一致，從而在認(rèn)識上產(chǎn)生分歧。二是對如何“整”會產(chǎn)生不同的理解。整合到底是簡單的不同渠道的財(cái)政資金的匯合，還是整與合分開處理：整是對財(cái)政資金的整理、整頓，目的在于將來更好地加以使用，而合則是在理性溝通、充分討論的基礎(chǔ)上匯合資金，發(fā)揮一加一大于二的效果。三是如何進(jìn)行涉農(nóng)資金的權(quán)限下放？是簡單下放，還是下放后要對相關(guān)的貧困縣進(jìn)行跟進(jìn)幫助？如果是前者，若相關(guān)的貧困縣對于財(cái)政資金的使用認(rèn)識不深，可能會降低財(cái)政資金的使用效率。四是權(quán)限下放后如何讓財(cái)政監(jiān)督的功能也同步跟上，讓財(cái)政監(jiān)督功能的強(qiáng)化與財(cái)政資金下放的步伐同步進(jìn)行。要保障貧困縣能自主開方抓藥，問題的關(guān)鍵不在于形式上的自主開方抓藥，而是如何為貧困縣開方抓藥提供制度的保障和實(shí)質(zhì)性的幫助，包括貧困方面的人才、制度等建設(shè)能夠同時開展。

張明：整合資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放過程可能會面臨的阻礙或問題，個人認(rèn)為主要會出在縣級或以下。主要原因：一是在目前黨風(fēng)政風(fēng)整治和國務(wù)院 “放管服”改革大趨勢下，縣級以上政府及部門通常不會違背上級政策從中梗阻。二是我國縣鄉(xiāng)政府及部門一直習(xí)慣于執(zhí)行上級指示或安排，整合資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放后，縣鄉(xiāng)政府及各部門如何緊密結(jié)合區(qū)情實(shí)際，優(yōu)化涉農(nóng)資金項(xiàng)目統(tǒng)籌整合，充分發(fā)揮縣委和縣政府掌握整合資金項(xiàng)目審批權(quán)就地管理、貼近現(xiàn)實(shí)和因地制宜的優(yōu)勢，也就是如何實(shí)現(xiàn)貧困縣自主“開方抓藥”，可能是進(jìn)一步推行涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的主要問題。因此，解決好整合資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放后可能會面臨的阻礙或問題，主要就是如何保障貧困縣自主 “開方抓藥”的問題。

實(shí)現(xiàn)貧困縣有效地自主“開方抓藥”，也并非貧困縣單方面的事。首先，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就并非縣級單獨(dú)所能為，必須要有上級政府及部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)和相關(guān)區(qū)域協(xié)同，如若不然就可能既耗費(fèi)資源又效率低下、事倍功半，更嚴(yán)重的是影響脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成。因此，省市政府及相關(guān)部門應(yīng)擔(dān)負(fù)好整合資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放后，保障貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自主“開方抓藥”的相關(guān)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作。其次，貧困縣要做好縣級相關(guān)部門的統(tǒng)籌整合、協(xié)調(diào)協(xié)同。按《通知》規(guī)定，縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要主動研究和積極推動整合試點(diǎn)，按要求組織編制年度資金統(tǒng)籌整合使用實(shí)施方案，瞄準(zhǔn)年度脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目并明確項(xiàng)目責(zé)任部門，實(shí)現(xiàn)“因需而整”下的“應(yīng)整盡整”。又如《通知》規(guī)定，2018年起試點(diǎn)縣計(jì)劃整合資金規(guī)模占納入整合范圍資金規(guī)模比例不統(tǒng)一要求，但要切實(shí)防止和嚴(yán)厲查處“完成年度脫貧任務(wù)存在明顯資金缺口卻‘應(yīng)整不整’”等問題，加大納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”“跨類別使用”的實(shí)質(zhì)整合力，提高整合深度和質(zhì)量。

姜愛華：以往的扶貧實(shí)踐中，一些地區(qū)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用試點(diǎn)工作不力，導(dǎo)致了部分涉農(nóng)資金閑置問題，而這背后的原因，很大程度上與縣級政府沒有項(xiàng)目審批權(quán)相關(guān)。因此，《通知》指出，2018年要堅(jiān)持將整合資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到縣，這更加明確地體現(xiàn)了簡政放權(quán)、提高效能的改革思路。而且，從政府治理的角度講，基層政府相比上級政府更能清楚地把握當(dāng)?shù)氐呢毨顩r，更能知道哪里最需要扶貧資金，這也是此次《通知》明確提出“應(yīng)整盡整”的前提是“因需而整”的原因，也就是資金整合的出發(fā)點(diǎn)一定是貧困地區(qū)所“需”，只有這樣才能瞄準(zhǔn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，而縣級政府的優(yōu)勢恰恰就是能夠摸清貧困地區(qū)所 “需”，同時，因?yàn)樾枨竺鞔_相當(dāng)于提前謀劃，資金下達(dá)后就可以直接用于項(xiàng)目，無需等到資金來了才能開展規(guī)劃。

權(quán)限下放的過程中可能會遇到的問題是，原有資金對應(yīng)的項(xiàng)目審批權(quán)來自“條條”管理的各部門，統(tǒng)籌到縣級層次后，有可能給已經(jīng)固化的部門利益帶來沖擊，部門協(xié)調(diào)難度大、成本高。同時，權(quán)限下放對縣級政府的規(guī)劃能力、項(xiàng)目管理能力以及資金管理能力提出挑戰(zhàn)，比如，縣級政府雖有利于扶貧精細(xì)化但可能缺乏大局觀；再如，縣級政府在項(xiàng)目審批中可能會出現(xiàn)“尋租”行為；又如，縣級財(cái)政資金管理能力可能不高，可能會帶來資金閑置問題，影響扶貧工作的推進(jìn)，等等。

因此需要進(jìn)一步明確各部門對于涉農(nóng)資金的管理、監(jiān)督權(quán)限，確保貧困縣在整合資金使用上的自主權(quán)并明確其應(yīng)承擔(dān)的重任。在保障貧困縣能自主“開方抓藥”的同時，又能夠確?！八幍讲〕?。

張洪輝：在權(quán)限下放的過程中，可能存在的問題有：第一，縣級以上的相關(guān)部門權(quán)限下放不充分。涉農(nóng)資金來源于縣級以上的相關(guān)部門的劃撥，這些部門是資金的來源方。從資金來源方角度看，涉農(nóng)資金來源于本部門，本部門應(yīng)該有權(quán)對資金的投入、投向等進(jìn)行管理和監(jiān)控。為此，相關(guān)部門可能會保留部分權(quán)限，導(dǎo)致權(quán)限下放不夠。第二，權(quán)限下放過程中，可能存在縣級政府部門 “不敢接”、“接不住”、“接不好”的情況。產(chǎn)生這種情況的主要原因是縣級相關(guān)政府部門沒有做好思想準(zhǔn)備，主觀能動性不夠；縣級相關(guān)政府部門不敢擔(dān)責(zé)，承擔(dān)涉農(nóng)資金管理、使用過程中的有關(guān)責(zé)任和風(fēng)險；縣級相關(guān)政府部門沒有足夠的能力統(tǒng)籌管理使用下放的涉農(nóng)資金。

對于縣級以上的相關(guān)部門權(quán)限下放不充分的問題，可以從以下幾個思路著手，予以解決。第一，實(shí)施分級核查，確保各個層級政府相關(guān)部門將涉農(nóng)資金權(quán)限完全下放到縣級部門。國務(wù)院負(fù)責(zé)核查中央國家部委等機(jī)關(guān)的涉農(nóng)資金權(quán)限下放問題，確保審批權(quán)限下放實(shí)現(xiàn)“應(yīng)整盡整”。中央國家部委需向國務(wù)院匯報哪些資金項(xiàng)目審批權(quán)限沒有下放，沒有下放的原因、潛在影響和相應(yīng)的應(yīng)對措施。同樣，各個省級政府部門也需要向省政府匯報涉農(nóng)資金審批權(quán)限下放問題，哪些項(xiàng)目沒有下放權(quán)限，原因、潛在影響和應(yīng)對措施。地市級相關(guān)政府部門則需要向省級政府相關(guān)部門匯報涉農(nóng)資金審批權(quán)限下放情況，哪些項(xiàng)目沒有下放權(quán)限，原因、潛在影響和應(yīng)對措施。第二，制定時間節(jié)點(diǎn)，對實(shí)施不力的進(jìn)行追責(zé)、約談等。上級政府部門通過對下級規(guī)定時間節(jié)點(diǎn)，確保到點(diǎn)權(quán)限下放。對于沒有完成權(quán)限下放的部門，上級部門要對相關(guān)責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，甚至追責(zé)，確保權(quán)限下放的實(shí)現(xiàn)。

對于縣級部門 “不敢接”、“接不住”、“接不好”的問題，可以從以下幾個方面解決。首先，做好宣傳教育工作，鼓勵縣級政府部門敢接權(quán)限，承擔(dān)責(zé)任，提高縣級政府部門的風(fēng)險承擔(dān)水平。其次，確定縣級相關(guān)部門在涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批中的責(zé)任和權(quán)力，不能無限擴(kuò)大項(xiàng)目審批的責(zé)任，將項(xiàng)目失敗的責(zé)任完全歸于縣級政府相關(guān)部門和相關(guān)人員，讓其敢做事。再次，做好權(quán)限審批的管理工作。縣級政府相關(guān)部門需要建立公開透明的項(xiàng)目審批制度，包括項(xiàng)目審批公開、項(xiàng)目結(jié)果公示，主動接受監(jiān)督。在項(xiàng)目審批過程中，縣級政府相關(guān)部門可以通過從會計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、科研院所、高校等聘請專家，實(shí)施項(xiàng)目審批聽證會、政府工作人員和專家投票制度等，解決縣級政府相關(guān)部門“不敢接”、“接不住”、“接不好”的問題。 最后，做好項(xiàng)目實(shí)施效果評價措施，合理評估縣級政府相關(guān)部門和相關(guān)人員在其中的責(zé)任。建立項(xiàng)目失敗追責(zé)管理機(jī)制，不能一出現(xiàn)項(xiàng)目失敗，就把責(zé)任歸到相關(guān)審批人員身上，合理評估相關(guān)審批人員的責(zé)任。

主持人：目前貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作中，一方面面臨著“不能整”“難落實(shí)”等困境，另一方面又存在超范圍整合、借統(tǒng)籌整合之名“亂作為”等現(xiàn)象。這些問題存在的根源是什么？如何解除？權(quán)限下放到縣，資金如何監(jiān)管？

林江：我認(rèn)為，出現(xiàn)上述現(xiàn)象的根源在于：對于貧困縣統(tǒng)籌整合財(cái)政資金的工作中的整合的概念在認(rèn)識上存在較大的差距，要么是財(cái)政資金來源單位對整合的方式、內(nèi)容存在歧義，要么是財(cái)政資金使用的單位，包括使用單位所在的貧困縣政府部門對整合的理解存在歧義。加上相關(guān)的部門和單位存在溝通不暢通的情況，就會出現(xiàn)要么不能整、難落實(shí)，要么超范圍整合等亂象。其中，所謂超范圍整合，各單位、各地區(qū)的理解可能不太一樣，什么是正常范圍的整合，什么是超范圍整合？誰才能夠作出權(quán)威判斷？而且相關(guān)的權(quán)威判斷會不會隨著時間的推移，實(shí)際情況的變化而改變？這些都是出現(xiàn)相關(guān)問題的根源所在。我認(rèn)為要根治相關(guān)的問題，還是需要從根本出發(fā)，把涉農(nóng)資金的整合作為一個重要的課題，展開必要的討論，首先是在專家層面的討論，形成意見后提交給財(cái)政管理部門，再由財(cái)政管理部門組織各個農(nóng)業(yè)口的部門開展研討，在形成比較一致意見以后，再征求資金使用單位以及所在貧困縣政府部門的意見，再對意見進(jìn)行修改后，由財(cái)政部會同相關(guān)的涉農(nóng)部委聯(lián)合發(fā)文，對財(cái)政資金的整合問題作出權(quán)威、系統(tǒng)的論述，并及時聽取各地各部門對相關(guān)整合情況的反饋意見，作出相應(yīng)的回應(yīng)和調(diào)整。我認(rèn)為相關(guān)的文件出臺后，又經(jīng)過多方的反饋和總結(jié)，應(yīng)該對涉農(nóng)資金的權(quán)限下放到縣后能夠繼續(xù)有效監(jiān)管發(fā)揮積極和正面的作用。當(dāng)然，權(quán)限下放到縣，要確保資金真正得到監(jiān)管，還是要從自律和他律兩個角度著手：自律方面，是充分放權(quán)給相關(guān)的貧困縣，相信他們能夠把工作做好；他律方面，是為貧困縣配備必要的人才，幫助他們制定相關(guān)的監(jiān)督規(guī)則和條例，同時讓財(cái)政部門的監(jiān)督職責(zé)及時到位而不是缺位，這樣多渠道推動，涉農(nóng)資金的使用權(quán)限下放到縣才能夠產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。

張明：統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金同時面臨“不能整”、“難落實(shí)”和超范圍整合、“亂整合”等問題的根源，一是財(cái)政涉農(nóng)資金內(nèi)容繁雜、項(xiàng)目種類多、使用分散或碎片化、資金分配與管理部門化等，涉及部門包括民政、教育、科技、水務(wù)、財(cái)政、建設(shè)、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、扶貧、國土等，項(xiàng)目整合實(shí)施和資金整合使用與管理難度比較大。如通村和村內(nèi)道路、移民扶貧開發(fā)、飲水工程、沼氣能源、教育文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣電網(wǎng)絡(luò)、綠化美化等多部門掌管的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金，按村統(tǒng)籌整合使用并不難，但項(xiàng)目實(shí)施、移交、管理、使用、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都存在一些不易解決的，部門間溝通、整體協(xié)調(diào)、資金安排缺乏全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合效力不高等問題，再有就是脫貧攻堅(jiān)效果和實(shí)現(xiàn)“貧困摘帽”考核難度較大。二是縣級政府調(diào)控力低，特別是專項(xiàng)資金部門管理，縣級政府在分配使用、投入方向等方面，受區(qū)域或上級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃影響，難免出現(xiàn)整合困難或整合不均衡，涉農(nóng)資金分配有時也難免出現(xiàn) “富者愈富”“貧者愈貧”。如有的村連續(xù)兩年獲多項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)指標(biāo)支持，而有的村則多年從未得到一項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)支持。有基層信息披露，無論是惠農(nóng)戶補(bǔ)助還是涉農(nóng)項(xiàng)目資金，落地離鄉(xiāng)政府、村委會較近，路好走，且各部門每次檢查都必到之地，各部門通常都自覺主動整合項(xiàng)目及資金；而偏遠(yuǎn)地、路難走、車難進(jìn)、“上面”又沒啥人“打招呼”的村，整合資金投入就困難。三是統(tǒng)籌整合資金范圍需要具體明細(xì)地予以明確。按《通知》規(guī)定，試點(diǎn)縣要緊緊圍繞脫貧目標(biāo)，堅(jiān)持現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍內(nèi)安排支出，避免面面俱到和借整合之名“亂作為”。而實(shí)施中教醫(yī)衛(wèi)等社會事業(yè)項(xiàng)目及資金，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)和貧困人口變化也可納入整合，一些省規(guī)定范圍則更廣泛，包括各級到村到戶到人的所有財(cái)政性資金，涵蓋涉農(nóng)及非農(nóng)項(xiàng)目、上級和本級安排、當(dāng)年安排及結(jié)轉(zhuǎn)、存量及增量等，在統(tǒng)籌整合應(yīng)納入而未納入的同時，又出現(xiàn)擴(kuò)大資金整合范圍，搞“數(shù)字脫貧”、“景觀扶貧”等。

破解上述困境，一是建立健全管理機(jī)制。如建立資金整合平臺，組建以行政責(zé)任人、各分管責(zé)任人負(fù)責(zé)的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)整合辦，整合辦下設(shè)項(xiàng)目組、資金組、片區(qū)組、技術(shù)組、驗(yàn)收組等并明確具體職能職責(zé)。二是強(qiáng)化縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合管控力。如建立整合資金及項(xiàng)目常態(tài)統(tǒng)計(jì)核算工作機(jī)制，實(shí)行整合資金及項(xiàng)目按月統(tǒng)計(jì)核算報告制；建立縣級各部門聯(lián)席會及銜接工作制，明確相關(guān)部門職責(zé)，對照統(tǒng)籌方案要求，加強(qiáng)協(xié)調(diào)銜接聯(lián)動；根據(jù)整合資金項(xiàng)目規(guī)劃，加大統(tǒng)籌項(xiàng)目策劃、包裝、申報，做好統(tǒng)籌整合項(xiàng)目庫存建設(shè)；嚴(yán)格統(tǒng)籌整合資金及項(xiàng)目管理流程控制，強(qiáng)化整合平臺的統(tǒng)籌整合資金及項(xiàng)目實(shí)施方案申報審核、審查簽章上報、備案、年度檢查審計(jì)和考評驗(yàn)收制度管理。三是加強(qiáng)省市級政府及部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)協(xié)同。此次《通知》要求加強(qiáng)省級對整合試點(diǎn)培訓(xùn)宣傳、檢查督促、調(diào)研指導(dǎo)，并明確規(guī)定培訓(xùn)宣傳每年不少于1次，調(diào)研每季度不少于1次，使干部群眾全面準(zhǔn)確理解整合試點(diǎn)政策，形成支持和推進(jìn)工作的合力。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對整合試點(diǎn)政策措施理解和執(zhí)行有偏差、落實(shí)不到位的及時糾偏和督促整改。

權(quán)限下放到縣后涉農(nóng)資金的監(jiān)管，既是財(cái)政資金監(jiān)管的一般問題，也是特定條件下縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用監(jiān)管的特殊問題。作為財(cái)政資金一般監(jiān)管，各級財(cái)政及相關(guān)部門應(yīng)在現(xiàn)有條件下，對縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用這一特殊使用運(yùn)作方式予以嚴(yán)格監(jiān)管。如按財(cái)政部貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》的要求，嚴(yán)格預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等業(yè)務(wù)流程管理，以及實(shí)施統(tǒng)籌整合使用資金及項(xiàng)目績效評價等。作為縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用特殊監(jiān)管，2016年國務(wù)院《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》已明確規(guī)定，各級政府要重點(diǎn)監(jiān)管納入統(tǒng)籌整合的財(cái)政涉農(nóng)資金，財(cái)政涉農(nóng)資金監(jiān)管縣級負(fù)首要責(zé)任，貧困村第一書記、駐村工作隊(duì)、村委會監(jiān)管要深度參與涉農(nóng)資金和項(xiàng)目，各級審計(jì)、財(cái)政等要加大審計(jì)監(jiān)督檢查力度，并跟蹤問效貧困縣監(jiān)管職責(zé)；探索引入第三方獨(dú)立監(jiān)督，引導(dǎo)貧困人口主動參與，構(gòu)建多元化資金監(jiān)管機(jī)制等。此次《通知》亦明確要求進(jìn)一步強(qiáng)化省負(fù)總責(zé)，加強(qiáng)省級對整合試點(diǎn)檢查督促，推動整合試點(diǎn)各項(xiàng)政策落實(shí)納入扶貧領(lǐng)域作風(fēng)專項(xiàng)治理，查實(shí)典型案件，堅(jiān)決曝光，嚴(yán)肅追責(zé)。

姜愛華：我認(rèn)為這些問題的根源在于與資金整合相關(guān)的各部門間的職責(zé)邊界還不夠清晰。當(dāng)前，雖然強(qiáng)調(diào)資金整合，但因?yàn)橘Y金鏈條是“條條管理”，由各部門縱向安排下來，因此整合過程中各部門之間的協(xié)調(diào)難度較大，一定程度上存在“不能整”“難落實(shí)”的問題，同時，由于未對縣級政府的職責(zé)邊界進(jìn)行清晰界定，部分縣級政府過度“用權(quán)”，從而出現(xiàn)了超范圍整合以及借統(tǒng)籌整合之名“亂作為”的現(xiàn)象。因此，下一步，要按照“權(quán)責(zé)對等”的原則，梳理目前各部門在資金整合使用過程中的權(quán)責(zé)，確保整合的順利進(jìn)行。權(quán)力下放到縣級之后，要加強(qiáng)對資金的監(jiān)管，體現(xiàn)“放”與“管”的有機(jī)結(jié)合。一是要求縣級政府將扶貧規(guī)劃納入縣級發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮扶貧的遠(yuǎn)期效果，而非短期效果；二是要對權(quán)力進(jìn)行約束，權(quán)責(zé)是一致的，對于績效不過關(guān)的項(xiàng)目實(shí)行行政問責(zé)，將責(zé)任具體到部門和人，也可以開展不定期抽查，督促項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人員切實(shí)把關(guān)，當(dāng)然也可以輔之以獎勵機(jī)制；三是可由上級組織人員培訓(xùn)，合理安排資金支出進(jìn)度，增強(qiáng)績效意識；四是繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量，要加強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，加強(qiáng)追責(zé)問紀(jì)。

張洪輝：這些現(xiàn)象用一句話來形容，就是“一抓就死，一放就亂”。存在這些問題的原因在于，對基層單位的監(jiān)督難、監(jiān)督結(jié)果落實(shí)難。上級主管部門對下級授權(quán)后，由于信息不對稱，如何合理地監(jiān)督下級機(jī)關(guān)成為問題。下級政府機(jī)關(guān)可能由于信息不對稱發(fā)生敗德行為，如超范圍整合、借統(tǒng)籌整合之名“亂作為”等現(xiàn)象，導(dǎo)致涉農(nóng)資金整合中的項(xiàng)目審批授權(quán)沒有達(dá)到預(yù)期目的。

要解決這類問題，必須通過加強(qiáng)監(jiān)督和信息披露等，緩解信息不對稱程度，抑制基層部門的“亂作為”。具體而言，可從以下幾個方面進(jìn)行：第一，加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合范圍的披露，讓公眾、涉農(nóng)資金受益人、資金撥款單位了解涉農(nóng)資金整合的具體范圍。第二，涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批過程中要公開、公平，項(xiàng)目確定、審批過程要透明，可以邀請公眾、涉農(nóng)資金受益人、資金撥款單位參與涉農(nóng)資金項(xiàng)目的確定、審批過程，也可以采用信息化手段如錄像、錄音確保涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批過程公開。第三，項(xiàng)目審批后，必須公示，讓公眾有充分的時間了解涉農(nóng)項(xiàng)目，有相應(yīng)的渠道讓公眾反饋民情。第四，項(xiàng)目執(zhí)行過程中，也需要做到公開、公正，不能讓涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)成為腐敗的對象。第五，做好涉農(nóng)資金項(xiàng)目審計(jì)工作，確保項(xiàng)目出績效、出效果。

對于如何監(jiān)管資金，可以采用集中財(cái)務(wù)方式，在縣級財(cái)政部門集中資金的管理權(quán)限，同時審計(jì)部門等做好資金監(jiān)管工作。資金管理中，做好責(zé)權(quán)對應(yīng)，誰管理誰負(fù)責(zé)，防止涉農(nóng)資金成為“唐僧肉”。

分類有序推進(jìn)，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制

主持人：近日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好2018年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》中，將推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，全面實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的重要內(nèi)容。您對此作何解讀？如何平衡兼顧中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的關(guān)系，以切實(shí)提高涉農(nóng)資金的使用效率？

林江：我認(rèn)為“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理方式是非常值得期待的：首先，大專項(xiàng)意味著涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合并非無的放矢，而是以大專項(xiàng)作為參照系，有助于地方政府特別是相關(guān)的貧困縣提高對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的積極性和自覺性；其次，大專項(xiàng)意味著涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合的績效有可以度量的空間和機(jī)會，最大限度避免相關(guān)的貧困縣停留在對統(tǒng)籌整合財(cái)政資金概念的理解上，而是有具體的大專項(xiàng)予以支持；最后，任務(wù)清單的發(fā)布，將把主要的統(tǒng)籌整合的責(zé)任落實(shí)到具體的政府部門，避免互相推諉的情況發(fā)生。其實(shí)這正是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部把中央政府的意圖有機(jī)地與地方政府的自主性和積極性結(jié)合起來的重要政策舉措。事實(shí)上，平衡兼顧中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的關(guān)系非常關(guān)鍵，而要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，我認(rèn)為首先是中央的相關(guān)部委對于什么是涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合要給出清晰的定義，并在充分征詢地方政府意見的基礎(chǔ)上出臺可以作為依據(jù)和行動指南的規(guī)劃和文件，并在文件執(zhí)行了一段時間后及時傾聽地方政府和基層政權(quán)的意見，以及時修正和調(diào)整相關(guān)的政策；其次，中央政府在發(fā)布文件的同時，要為文件在基層政府的貫徹落實(shí)配備人才，幫助基層政府貫徹落實(shí)相關(guān)的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的政策制定工作機(jī)制，加強(qiáng)基層政權(quán)的制度建設(shè)；最后，如何衡量涉農(nóng)資金的使用效率經(jīng)過整合統(tǒng)籌后是否得以提升，這就需要及時制定涉農(nóng)資金使用效率的績效評價方案，讓地方政府和基層政權(quán)充分了解相關(guān)的績效評價方案的精神、操作的路徑等。

張明：將“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的重要內(nèi)容，主要是從貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》要求，進(jìn)一步創(chuàng)新完善資金管理使用機(jī)制，深入推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌整合角度提出的。具體內(nèi)容：一是財(cái)政部同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在因素法測算安排基礎(chǔ)上，中央補(bǔ)助資金按大專項(xiàng)整體下達(dá)省，并按相關(guān)項(xiàng)目資金管理辦法，根據(jù)黨中央和國務(wù)院的年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)，提出各省具體任務(wù)清單；二是省級相關(guān)部門按任務(wù)清單，銜接相關(guān)部門行業(yè)規(guī)劃，細(xì)化任務(wù)，測算分配中央補(bǔ)助資金，并銜接往年具體任務(wù)、支持重點(diǎn)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。

顯然，“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理方式，就是以中央財(cái)政補(bǔ)助資金為中心，即“大專項(xiàng)”；整合各省重點(diǎn)涉農(nóng)項(xiàng)目的年度及年際支出，即“任務(wù)清單”。各省在清單范圍內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際，在完成既定清單任務(wù)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排指導(dǎo)性任務(wù)資金，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展瓶頸。同時，還明確規(guī)定耕地地力保護(hù)、農(nóng)機(jī)購置、草原禁牧和草畜平衡、強(qiáng)制撲殺等農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼補(bǔ)助，以及耕地輪作休耕試點(diǎn)等約束性指標(biāo)任務(wù)補(bǔ)助不得統(tǒng)籌使用。試點(diǎn)范圍嚴(yán)格限制在連片特困縣和國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，禁止超項(xiàng)目范圍統(tǒng)籌整合資金。

上述涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合頂層設(shè)計(jì)，無疑對各地涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合是有效的指導(dǎo)。各省以中央涉農(nóng)補(bǔ)助為主線，具有確保中央宏觀調(diào)控的作用。同時，各省按中央規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金項(xiàng)目實(shí)施方案及任務(wù)清單、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金項(xiàng)目實(shí)施方案及任務(wù)清單、動物防疫等補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施方案及任務(wù)清單、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)及特大防汛抗旱補(bǔ)助資金項(xiàng)目實(shí)施方案及任務(wù)清單、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證補(bǔ)助資金項(xiàng)目實(shí)施方案及任務(wù)清單五方面內(nèi)容24類具體項(xiàng)目及補(bǔ)助，統(tǒng)籌整合本省年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展瓶頸自主安排資金。同時，在項(xiàng)目實(shí)施中鼓勵利用現(xiàn)有資金渠道，強(qiáng)化政策銜接配合，探索糧豆輪作、糧改飼等結(jié)構(gòu)調(diào)整政策統(tǒng)籌；果菜茶有機(jī)肥替代化肥，畜禽糞污資源、秸稈、地膜等綜合與回收利用，黑土地保護(hù)等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境防治與資源循環(huán)利用政策統(tǒng)籌；支持新型職業(yè)農(nóng)民培育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)、合作社發(fā)展培育等壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策統(tǒng)籌，支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)整合統(tǒng)籌相關(guān)涉農(nóng)資金等，以滿足各省自主統(tǒng)籌，具有平衡兼顧中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的作用。

張洪輝：大專項(xiàng)是指農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和基建投資；任務(wù)清單是指根據(jù)各大專項(xiàng)應(yīng)當(dāng)保障的政策內(nèi)容設(shè)置的任務(wù)。中央層面在進(jìn)一步整合歸并涉農(nóng)專項(xiàng)的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置任務(wù)清單。任務(wù)清單包括約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)，實(shí)施差別化管理。約束性任務(wù)主要包括黨中央、國務(wù)院明確要求的涉及國計(jì)民生的事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)及新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)和對農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼等，其他任務(wù)確定為指導(dǎo)性任務(wù)。充分賦予地方自主權(quán)，允許地方在完成約束性任務(wù)的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)匦袠I(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用資金。

“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理方式，有效平衡兼顧了中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的關(guān)系?！按髮ｍ?xiàng)”是中央宏觀調(diào)控確定的范圍和方向，有助于基層政府組織在涉農(nóng)資金使用上符合中央宏觀調(diào)控的方向，達(dá)到中央在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民事務(wù)上的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧解困。在任務(wù)清單上，既存在約束性任務(wù)，即縣級部門必須要完成的任務(wù)；也存在指導(dǎo)性任務(wù)，即縣級部門自主選擇完成的任務(wù)。這種任務(wù)清單的設(shè)計(jì)，一方面注重國家層面共性的、必須完成的剛性涉農(nóng)資金項(xiàng)目；另一方面又給予地方政府一定的自主權(quán)，讓其因地制宜制定相應(yīng)的涉農(nóng)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村脫貧等目標(biāo)。

主持人：2017年12月，國務(wù)院出臺 《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》，提出到2018年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合；到2019年，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合；到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。對于未來三年內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，您有哪些想法或建議？

林江：我認(rèn)為在未來三年要實(shí)現(xiàn)相關(guān)的目標(biāo)，任務(wù)是相當(dāng)艱巨的，盡管我們已經(jīng)在過去幾年通過中央政府與地方政府的聯(lián)動機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，讓涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合工作有了開端，但是離涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的建立還有相當(dāng)長的一段距離。我有以下的建議：一是針對貧困縣，要讓基層政權(quán)的工作人員充分認(rèn)識實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的重要意義以及建立長效機(jī)制的必要性，只有從思想上、觀念上認(rèn)同涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，才能夠在實(shí)際工作中真心實(shí)意建立長效機(jī)制；二是要讓地方政府，特別是作為貧困縣的基層政權(quán)的工作人員充分了解一些統(tǒng)籌整合財(cái)政資金的成功案例，并讓一些成功的地區(qū)進(jìn)行巡回演講，使相關(guān)的基層政權(quán)工作人員對什么是統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的長效機(jī)制有更深入的了解和認(rèn)識；三是建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部聯(lián)合建立統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的專家團(tuán)隊(duì)，分赴全國各地貧困縣指導(dǎo)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合工作，及時糾正相關(guān)工作進(jìn)展過程中可能出現(xiàn)的偏差，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合的工作成效，從而形成示范作用。

張明：按國務(wù)院規(guī)定，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制探索建立的具體內(nèi)容：一是中央涉農(nóng)資金按專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和基建投資大專項(xiàng)設(shè)置；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以生產(chǎn)發(fā)展、資源及生態(tài)保護(hù)、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證、動物防疫、綜合開發(fā)、土地整治、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)及改革發(fā)展、水利發(fā)展、大中型水庫移民扶持、生產(chǎn)救災(zāi)及特大防汛抗旱等為主體；三是基建投資以重大水利工程、水生態(tài)及中小河流治理等、農(nóng)村飲水安全鞏固提升、重大水利項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)等、生產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系、森林資源培育、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)保護(hù)支撐體系、農(nóng)村民生工程等為主體；四是實(shí)行以“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理為核心的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，整合方法是相關(guān)部門按任務(wù)清單的約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)內(nèi)容，給予地方不同整合權(quán)限，實(shí)施差別化管理，其中約束性任務(wù)主要是黨中央、國務(wù)院明確要求的國計(jì)民生事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、對農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼等，其他為指導(dǎo)性任務(wù)；五是地方在完成約束性任務(wù)前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在大專項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用資金；六是涉農(nóng)資金和任務(wù)清單集中同步下達(dá)，并建立與整合相應(yīng)的績效評價制度。

在上述制度框架下，首先，2018年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌整合，顯然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部《關(guān)于做好2018年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》已明確要求的年度工作任務(wù)。但黨中央、國務(wù)院的國計(jì)民生事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)等約束性任務(wù)還有待具體明確，再除去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、對農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼等，余下項(xiàng)目及資金就基本上是年度內(nèi)可統(tǒng)籌整合的農(nóng)發(fā)領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)的涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付了。其次，在財(cái)政部和國家發(fā)改委銜接平衡專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和基建投資大專項(xiàng)，并會同有關(guān)部門定期評估，建立調(diào)整優(yōu)化和退出機(jī)制條件下，2019年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與涉農(nóng)基建投資分類統(tǒng)籌整合，也應(yīng)在具體明確黨中央、國務(wù)院的國計(jì)民生事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)等約束性任務(wù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、對農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼等范圍外展開實(shí)施。最后，照上述工作常態(tài)發(fā)展，2020年構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制不成問題，堅(jiān)持并鞏固之自然形成長效機(jī)制。

實(shí)施以中央涉農(nóng)補(bǔ)助為主線的 “大專項(xiàng)+任務(wù)清單”統(tǒng)籌整合方式，約束性任務(wù)項(xiàng)目及資金具體明細(xì)需要進(jìn)一步明確，特別是年度性的黨中央、國務(wù)院國計(jì)民生事項(xiàng)、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點(diǎn)任務(wù)等，既避免基層工作的不恰當(dāng)或違規(guī)統(tǒng)籌整合，又減輕上級政府及部門的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，提高工作效率和資金使用效率。

姜愛華：《意見》對未來三年涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的覆蓋范圍和機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了部署，體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會的決心。涉農(nóng)資金長期以來處于分散管理的狀態(tài)，因此資金的整合不能一蹴而就，需要頂層設(shè)計(jì)、各方聯(lián)動。在具體安排上，首先選擇行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合，進(jìn)一步，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合，從而實(shí)現(xiàn)“大統(tǒng)籌”，更好地發(fā)揮資金合力，進(jìn)而形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的新時代涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制。長效機(jī)制的形成，能夠真正防止以往扶貧中可能出現(xiàn)的“返貧”現(xiàn)象，有利于從根本上消除貧困現(xiàn)象。

張洪輝：建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，首先要做好頂層設(shè)計(jì)。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的目的、指導(dǎo)思想和是否支持國家實(shí)行貧困人口脫貧的目標(biāo)是頂層設(shè)計(jì)的首要問題。其次，要積極總結(jié)已經(jīng)實(shí)施的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把好的經(jīng)驗(yàn)推廣，不好的做法及時總結(jié)。再次，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制過程中，要勇于試錯，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，發(fā)現(xiàn)漏洞及時堵上，發(fā)現(xiàn)瓶頸及時疏通。最后，建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，還需要政府機(jī)關(guān)各個部門的配合，相關(guān)政府部門也需要建立相應(yīng)的配套體制機(jī)制，確保涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制能夠發(fā)揮出既定的功能，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村脫貧。此外，要獎勵那些為建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制作出貢獻(xiàn)的部門、人員，及早實(shí)現(xiàn)中央的戰(zhàn)略目標(biāo)?！?/p>