■ 張文成 孟亞凡 邢子博

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展是西北地區(qū)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文從資源型小城市的自身特點(diǎn)和供給側(cè)改革的政策導(dǎo)向出發(fā)，歸結(jié)了西北地區(qū)資源型小城市的現(xiàn)實(shí)困境。通過對(duì)國內(nèi)外較為成功的資源型城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，本文總結(jié)出可能的轉(zhuǎn)型路徑與策略，以青海省茫崖地區(qū)為案例，詳細(xì)闡述了其現(xiàn)狀資源要素及轉(zhuǎn)型核心問題，并提出了具體的城市轉(zhuǎn)型策略與路徑。

黨的十九大報(bào)告中指出，“支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。新中國成立以來，在重工業(yè)化戰(zhàn)略的背景下，一大批富含煤炭、石油、礦產(chǎn)等資源的城市拔地而起，然而目前我國80%以上的資源型城市處于成熟期和衰退期，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、城鎮(zhèn)建設(shè)滯后等多方面的問題，普遍面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國西北地區(qū)約3成的城市為資源型城市，此類城市的經(jīng)濟(jì)增長方式體現(xiàn)了顯著的資源依賴和高能耗的特征。由于資源型小城市通常規(guī)模較小，擴(kuò)張動(dòng)力有限，在建設(shè)過程中容易產(chǎn)生對(duì)自然、歷史資源的忽視。青海省茫崖行委和冷湖行委是我國西北非常典型的資源型地區(qū)新興城市，目前兩地合并設(shè)立縣級(jí)市，區(qū)劃改革方案已報(bào)國家民政部（故下文合稱茫崖地區(qū)）。面對(duì)行政區(qū)劃的重大調(diào)整，茫崖將經(jīng)歷“工礦區(qū)-工礦服務(wù)型鎮(zhèn)區(qū)-綜合功能型城區(qū)”的轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)方針和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，茫崖地區(qū)借助區(qū)劃改革和總規(guī)編制的契機(jī)，積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和人居環(huán)境提升的合理路徑和有效策略。

一、西北地區(qū)資源型小城市的通常性問題

我國西北地區(qū)的資源型城市通常是由于本地具有可開發(fā)利用的自然資源而興起的，可以說是“因礦而立、因礦而興”，然而隨著自然資源的枯竭，“礦竭業(yè)衰、礦竭城衰”成為資源型城鎮(zhèn)的共性發(fā)展過程。尤其是對(duì)于小城鎮(zhèn)來說，經(jīng)濟(jì)體量和空間規(guī)模較小，對(duì)資源的依賴程度更高，城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)及發(fā)展動(dòng)力卻較為欠缺。同時(shí)供給側(cè)改革更是加劇了資源型城市的問題：資源依賴過高給城市發(fā)展帶了國家政策壓力、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境、體制、社會(huì)矛盾、資源價(jià)格等問題。為了避免遭遇“資源詛咒”，資源型小城市更應(yīng)未雨綢繆，深挖城市面臨的各項(xiàng)問題，進(jìn)而從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑與策略。

（一）城市職能單一，服務(wù)設(shè)施不完善

大多數(shù)西北地區(qū)的資源型小城市，均為典型的工礦型城市，城市職能僅僅是滿足工礦企業(yè)基本服務(wù)，其他城市職能嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。

從小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐要素來看，此類城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、文化建設(shè)、數(shù)據(jù)信息等相關(guān)配套體系建設(shè)上還很薄弱。西北地區(qū)普遍生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于典型大陸溫帶荒漠氣候區(qū)，風(fēng)沙較大，城市基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏很明顯地影響居民的生活質(zhì)量，更是難以留住城市發(fā)展的重要支撐—人才，從而進(jìn)一步制約了科技創(chuàng)新水平的提升和城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一個(gè)未經(jīng)轉(zhuǎn)型的鎮(zhèn)區(qū)在資源枯竭以后，城鎮(zhèn)發(fā)展迅速衰落，公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量以及后期的維護(hù)管理堪憂，居民的公共活動(dòng)場所不足。常見的資源型小城市，其基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施等大都是為工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部居民的教育、文化、康體娛樂設(shè)施數(shù)量少、水平落后，同時(shí)綠地較少，公共設(shè)施的覆蓋率和可達(dá)性較低。

（二）二產(chǎn)獨(dú)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡

資源型城鎮(zhèn)普遍依賴于自然資源的開采，資源的采集業(yè)和初級(jí)加工業(yè)是其最重要的產(chǎn)業(yè)部門，因此極其容易造成第二產(chǎn)業(yè)獨(dú)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不均衡的局面。自然資源的儲(chǔ)量是有限的，后期當(dāng)資源走向枯竭，以此為依賴的資源型產(chǎn)業(yè)也將逐漸衰退，單一、不均衡的結(jié)構(gòu)會(huì)影響城鎮(zhèn)下一步發(fā)展。多數(shù)資源型小城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系呈現(xiàn)出以下特征：

1．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)品層次的低度化

在資源型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，上游產(chǎn)業(yè)所占比重大，下游產(chǎn)業(yè)所占比重小。在此結(jié)構(gòu)下，資源開采業(yè)及初級(jí)加工業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重較大，產(chǎn)業(yè)輸出效率低、附加值低、類型少。同時(shí)產(chǎn)業(yè)層次的低度化狀態(tài)嚴(yán)重，深加工產(chǎn)業(yè)匱乏，附屬配套產(chǎn)業(yè)及橫向產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。與其他高新產(chǎn)業(yè)相比，體現(xiàn)出創(chuàng)新型和延續(xù)性不足等問題，多數(shù)未曾深層次挖掘的下游產(chǎn)業(yè)，由于是以勞動(dòng)力投入為主，導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)的技術(shù)水平日趨降低，直接影響了產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)及經(jīng)濟(jì)效益。

2．產(chǎn)業(yè)間缺乏相互關(guān)聯(lián)性，各類產(chǎn)業(yè)所占比重失衡

各類產(chǎn)業(yè)之間連接不緊密，呈現(xiàn)獨(dú)立發(fā)展的態(tài)勢，相互之間沒有形成良好的鏈條關(guān)系，一二三產(chǎn)比值出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。如果資源本身儲(chǔ)量、供需出現(xiàn)過度消耗和波動(dòng)，會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)造成非常明顯的經(jīng)濟(jì)影響，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)及發(fā)展來說是一個(gè)潛在隱患。

（三）土地使用混亂，城鎮(zhèn)空間布局不合理

資源型城市在建設(shè)初期受到政策、經(jīng)濟(jì)等一系列要求和建成速度的壓力，往往采用粗糙規(guī)劃、快速建設(shè)的方式，缺乏對(duì)城鎮(zhèn)空間組團(tuán)布局的考慮和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施覆蓋的考慮，導(dǎo)致城市空間布局沒有經(jīng)過規(guī)劃師的反復(fù)推敲和發(fā)展中的合理更新，從而造成城鎮(zhèn)空間布局的不合理，城市特色難以凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的數(shù)量欠缺且不均衡覆蓋。尤其是對(duì)西北地區(qū)的資源型小城市來說，空間布局存在以下通常性問題。

1．城鎮(zhèn)用地布局混亂

資源型小城市往往依托資源區(qū)位和過境交通建設(shè)發(fā)展，發(fā)展方向單一，沒有組團(tuán)式的網(wǎng)絡(luò)體系。資源型城鎮(zhèn)過度發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用地選址依托資源產(chǎn)地，城鎮(zhèn)空間格局破碎，而且不注重公共綠地的建設(shè)，居住用地基本都是依托于工業(yè)用地配套建設(shè)，結(jié)構(gòu)混雜，缺少合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

2．土地利用效率不高

就用地性質(zhì)而言，資源型小城市以工業(yè)用地為主，但在工業(yè)園區(qū)內(nèi)的建設(shè)往往以低矮廠房和散布的職工公寓為主，缺乏精細(xì)化的用地使用布局和空間環(huán)境設(shè)計(jì)，導(dǎo)致土地利用效率降低，由于不重視綠化和景觀，人居環(huán)境的品質(zhì)較差。同時(shí)，大量廢棄的工礦用地沒有經(jīng)過更新和再利用，對(duì)土地資源造成了極大的浪費(fèi)。

（四）國家能源政策導(dǎo)向明顯，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難度大

我國現(xiàn)階段能源政策堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展，直接表現(xiàn)為減緩國內(nèi)資源的開發(fā)速度，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，最大限度地保護(hù)資源，同時(shí)通過進(jìn)口穩(wěn)定國內(nèi)能源市場，緩解供需矛盾，平抑能源價(jià)格，保證國民經(jīng)濟(jì)大局穩(wěn)定。資源型城市要調(diào)整思路，把握機(jī)遇，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

城市經(jīng)濟(jì)過分依賴資源及資源品加工業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換難，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)穩(wěn)定性差。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)度大，依賴性強(qiáng)，資源產(chǎn)業(yè)是城市的經(jīng)濟(jì)支柱，作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)形成了一條緊密的產(chǎn)業(yè)鏈，城市與資源產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑成“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的紐帶關(guān)系。因此，研究資源型城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征、產(chǎn)業(yè)演進(jìn)方向及轉(zhuǎn)換對(duì)策等十分必要。

（五）生態(tài)環(huán)境亟待治理，可持續(xù)發(fā)展難于解決

資源開發(fā)對(duì)城市及所在區(qū)域的環(huán)境影響大，生態(tài)系統(tǒng)脆弱。資源開發(fā)對(duì)環(huán)境的主要影響是采礦遺棄的廢渣、廢水和廢氣對(duì)城市生態(tài)平衡和生物繁衍，以及給人類生存帶來的巨大威脅。特別是大宗礦產(chǎn)如鐵、煤等資源開發(fā)，所遺棄的廢渣數(shù)量大，迫切需要針對(duì)資源城市發(fā)展的可持續(xù)性，進(jìn)行不同類型資源城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的設(shè)計(jì)與轉(zhuǎn)換，避免因資源耗竭而衰亡。

（六）社會(huì)矛盾復(fù)雜，資源價(jià)格扭曲

資源開發(fā)影響影響城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)和服務(wù)功能，社會(huì)系統(tǒng)矛盾復(fù)雜。資源城市既具有骨干作用強(qiáng)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位高的工礦基地屬性與功能，又具有一般城市的行政、經(jīng)濟(jì)文化、科技、交通和信息交流屬性與功能。但是，礦業(yè)城市多數(shù)依礦而建，地處偏遠(yuǎn)，區(qū)位偏離，這是影響資源型城市發(fā)展的客觀制約因素。礦業(yè)城市的資源產(chǎn)品與消費(fèi)產(chǎn)品價(jià)格扭曲，不利于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長期以來，礦地只是作為國家投資、為國家或區(qū)外輸出資源的場所，而城市生活的各種消費(fèi)產(chǎn)品只靠從外部輸入。

二、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與實(shí)例

資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是世界級(jí)難題。在國外的資源型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型案例中，既有相對(duì)成功、提高城市后續(xù)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，也有比較失敗、陷入衰竭困境的教訓(xùn)。較成功的典型案例有美國的休斯敦，從單一的石油資源型城市，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和發(fā)展高科技項(xiàng)目，轉(zhuǎn)型為集資本、技術(shù)、人才于一體的綜合性大都市；德國的魯爾地區(qū)、日本的九州地區(qū)、美國的洛杉磯等也經(jīng)常作為成功的模式被引用。同時(shí)，也存在如油田城鎮(zhèn)卡爾馬斯、烏克蘭的頓涅茨克、阿塞拜疆的巴庫等不太成功的案例，要么走向資源枯竭、城鎮(zhèn)衰敗的困境；要么繼續(xù)依賴石油等自然資源，沒有形成新的支柱產(chǎn)業(yè)而發(fā)展緩慢，面臨被時(shí)代淘汰的命運(yùn)。國內(nèi)也有一些經(jīng)典的轉(zhuǎn)型成功案例，如攀枝花、鄂爾多斯、雞西等。

（一）典型案例

鄂爾多斯是我國典型的煤炭資源型城鎮(zhèn)，豐富的資源是鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)迅速崛起的核心要素，也是城市可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉，但是其發(fā)展的過程中也存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境問題突出、房地產(chǎn)泡沫破裂、民間借貸危機(jī)等諸多問題。

2017年，國家發(fā)改委將鄂爾多斯列為首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)，文件認(rèn)為鄂爾多斯和包頭已經(jīng)取得了轉(zhuǎn)型發(fā)展的初步成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)下一步重點(diǎn)探索的示范領(lǐng)域進(jìn)行了建議。文件指出，內(nèi)蒙古西部的包頭和鄂爾多斯已在加強(qiáng)毗鄰城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、延伸資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、推動(dòng)簡政放權(quán)優(yōu)化營商環(huán)境、加快軍民融合發(fā)展等方面的實(shí)踐取得了初步的成功。

從“一煤獨(dú)大”到產(chǎn)業(yè)多元，鄂爾多斯工業(yè)的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”受到各界矚目。鄂爾多斯在發(fā)展初期，依托本土資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成了煤炭、電力、煉焦、紡織、化工等十大支柱行業(yè)，在資源依托的時(shí)期為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。“十二五”以來，全市將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整擺在更加突出和優(yōu)先的位置。作為典型的煤炭資源型城市，鄂爾多斯一直在“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路上積極探索。2016年，全市6大行業(yè)綜合能源消費(fèi)量為3546萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合能源消費(fèi)的96.8%，下降0.2%。

進(jìn)入從傳統(tǒng)的原料輸出型工業(yè)向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期后，鄂爾多斯采取了產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與多樣化、比較優(yōu)勢與競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變的發(fā)展策略。其工業(yè)始終注重走科學(xué)高效發(fā)展之路，注重與市場化同步發(fā)展，以效益為中心調(diào)整工業(yè)生產(chǎn)，確立工業(yè)的效益優(yōu)勢。2016年，全市規(guī)模工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入4653.9億元，是“十一五”末的1.7倍。

與此同時(shí)，鄂爾多斯市始終堅(jiān)持把新型工業(yè)化作為科學(xué)發(fā)展、富民強(qiáng)市的第一推動(dòng)力，努力結(jié)合自身實(shí)際，制定落實(shí)了一系列調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的政策措施，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步建成了一個(gè)門類比較齊全、生產(chǎn)具有一定規(guī)模的工業(yè)體系，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)覆蓋了國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中工業(yè)3大門類、28個(gè)大類行業(yè)、56個(gè)小類行業(yè)。同時(shí)充分依托自身資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，重視招商引資，一批競爭力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和企業(yè)強(qiáng)勢崛起，帶動(dòng)了工業(yè)整體水平的提升。截至2016年底，全市共建設(shè)各級(jí)各類工業(yè)園區(qū)15個(gè)，建成面積619.7平方公里。

（二）策略建議

資源型城市的發(fā)展困境是具有相似性的，資源型城市發(fā)展周期說明如果沒有新生資源，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)必然走上衰退期和枯竭期，資源價(jià)格波動(dòng)也極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定。

從國內(nèi)外的成功案例來看，資源型城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型模式是依據(jù)城鎮(zhèn)自身的發(fā)展階段、資源稟賦、政策導(dǎo)向等具體情況決定的。但其中也存在一些策略上的共性，只不過根據(jù)自身情況需要調(diào)整發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)。

根據(jù)對(duì)文獻(xiàn)及實(shí)例的解讀，筆者認(rèn)為我國西北地區(qū)資源型小城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)包括以下幾點(diǎn)：與毗鄰城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和協(xié)同發(fā)展；探索傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的有效途徑；加快高端裝備制造、現(xiàn)代煤化工等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；發(fā)掘區(qū)域資源特色，通過工業(yè)旅游開發(fā)達(dá)到區(qū)域復(fù)興；建設(shè)和完善現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施。

同時(shí)，應(yīng)從城市發(fā)展的多角度進(jìn)行全方面的策略建議，城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，但單從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或者空間改造無法提升城市的核心品質(zhì)，應(yīng)在多方面協(xié)調(diào)推進(jìn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源型小城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、茫崖轉(zhuǎn)型的核心要素分析

茫崖地區(qū)位于青海海西州柴達(dá)木盆地西北，甘青新三省交匯地帶，東連大柴旦、南接格爾、西鄰新疆若羌、北瀕甘肅敦煌，是青海省的“西大門”，也是青新經(jīng)濟(jì)大通道的核心節(jié)點(diǎn)。

茫崖地區(qū)位于中國地理一二階梯分界線，相較內(nèi)地是高原、相較高原是內(nèi)地，具有得天獨(dú)厚的石油礦產(chǎn)資源以及鹽湖、雅丹、草原、暗夜星空等獨(dú)特的自然景觀資源，文化資源則有德都蒙古文化、絲路南道文化、柴達(dá)木石油文化等豐富多樣的積淀。

總結(jié)茫崖地區(qū)特征，有如下幾點(diǎn)：轄區(qū)地域廣闊，人口集中分布，生活生產(chǎn)職能分工明確；地處柴達(dá)木盆地西緣，自然地貌地形豐富且獨(dú)特；礦產(chǎn)綜合儲(chǔ)備豐富，是柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)的主體。茫崖地區(qū)即將進(jìn)入資源衰敗期，城市轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

（一）轉(zhuǎn)型要素分析

從全球范圍來講，茫崖?lián)碛惺澜绐?dú)一無二的景觀和地質(zhì)風(fēng)貌，世界級(jí)無人區(qū)、昆侖山和阿爾金山兩大國家自然保護(hù)區(qū)等景觀地貌，以及水上雅丹、茫茫昆侖山、嘎斯湖、翡翠湖、火星小鎮(zhèn)、暗夜星空等數(shù)不盡的稀缺自然資源。

從全國范圍來講，在中國具有獨(dú)一無二的生態(tài)價(jià)值和戰(zhàn)略地位。茫崖市地處青藏高原西北部，北達(dá)甘肅、西出新疆，是青甘新藏四省區(qū)交往的中心地帶，西北地區(qū)重要的交通樞紐、戰(zhàn)略通道和開放門戶，是歷史上著名的南“絲綢之路”的必經(jīng)之地和重要驛站。同時(shí)，茫崖是中國西北生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前沿地區(qū)，“青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”，這是習(xí)近平總書記最近在考察青海時(shí)對(duì)青海人民的囑托，也是對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)具體化的新要求。

從資源上講，茫崖具有獨(dú)一無二的資源優(yōu)勢，是青藏高原的聚寶盆，石油資源、鹽湖等礦產(chǎn)資源居全國前列，是柴達(dá)木盆地的重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)，柴達(dá)木盆地鹽湖、鉀鹽、鎂鹽、鋰、鍶、石棉、芒硝、石灰?guī)r礦產(chǎn)儲(chǔ)量居全國首位，溴、硼儲(chǔ)量居第二位，且礦產(chǎn)資源具有儲(chǔ)量大、品位高、類型全、組合好等特點(diǎn)。太陽能和風(fēng)能資源豐富，年平均日照時(shí)數(shù)在3500小時(shí)以上，日照百分率在80%以上，年平均太陽總輻射量為7000兆焦/平方米，為全國第二高值區(qū)。

從歷史地位上講，在中國石油開采史上的歷史地位獨(dú)一無二，冷湖油田是中國最早的油田之一，世界海拔最高的油井。茫崖地區(qū)見證了1954年“我為祖國獻(xiàn)石油”的理想與抱負(fù)；1958年9月冷湖五號(hào)構(gòu)造地中四井，日噴原油800噸，宣告冷湖油田的誕生。作為共和國最早的油田之一，冷湖油田還為后期開發(fā)建設(shè)的油田輸送了大量人才和技術(shù)，形成的“冷湖柴達(dá)木精神”，是石油工業(yè)寶貴的精神財(cái)富之一。

（二）核心問題

1．區(qū)域地位

（1）區(qū)域現(xiàn)狀綜合發(fā)展滯后，亟待提升區(qū)域影響力

就區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)模地位而言，茫崖地區(qū)人口規(guī)模在海西州城市排名靠后。茫崖地區(qū)是以單純石油輸出基地、石棉原料輸出基地、和鹽礦生產(chǎn)基地為主的資源輸出型基地，沒有形成有效的就地轉(zhuǎn)化。茫崖地區(qū)旅游資源獨(dú)特，但發(fā)展滯后，目前形成了以補(bǔ)給休整為主的初級(jí)旅游服務(wù)節(jié)點(diǎn)。

圖3 茫崖地區(qū)區(qū)域交通圖

（2）區(qū)域交通優(yōu)勢明顯，但對(duì)外通達(dá)度較低

該地區(qū)位于國際物流大通道，內(nèi)地與南疆的戰(zhàn)略運(yùn)輸大動(dòng)脈，支線民用航空節(jié)點(diǎn)。公路重點(diǎn)依托國道G315、省道S316、S318，這三條線路是茫崖地區(qū)對(duì)外連通的主要道路。鐵路方面，2014年底，格庫鐵路開工建設(shè)，打通了青藏、蘭新兩大向西通道。境內(nèi)將設(shè)貨運(yùn)場站2處、客運(yùn)場站1處。航空方面，2015年10月，茫崖境內(nèi)的花土溝機(jī)場正式投入使用，陸續(xù)開通了花土溝-敦煌、花土溝-德令哈-西寧的航線。

從區(qū)域交通運(yùn)輸?shù)匚簧蟻砜矗Ｑ碌貐^(qū)優(yōu)勢較為明顯，但目前物流業(yè)發(fā)展滯后，已形成的只有區(qū)域交通運(yùn)輸補(bǔ)給站，未形成區(qū)域物流中心。而且由于地域廣闊，茫崖與周邊縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、礦區(qū)通勤時(shí)間過長，通達(dá)度較低，區(qū)域聯(lián)系較弱。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

茫崖有著因礦而立的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，且經(jīng)濟(jì)隨著礦產(chǎn)資源波動(dòng)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定。

茫崖地區(qū)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)排名靠前，但波動(dòng)性較大且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不合理：經(jīng)濟(jì)總量在海西州排名第三，人均GDP排名首位；隨著國家供給側(cè)改革和資源性產(chǎn)業(yè)周期變化，茫崖市的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)很大，2015年最大下跌39%，2016年同比增長8%，達(dá)到50億元；典型資源性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.25∶91.86∶7.89，主要以工業(yè)為主，一產(chǎn)嚴(yán)重不足，三產(chǎn)滯后。

圖2 茫崖地區(qū)資源分布圖

圖1 茫崖地區(qū)區(qū)位圖

第一產(chǎn)業(yè)方面，茫崖地區(qū)農(nóng)牧業(yè)規(guī)模小，合作社剛剛起步，農(nóng)產(chǎn)品需從外地運(yùn)輸。茫崖行委一產(chǎn)主要以畜牧業(yè)為主，合作社規(guī)模較小，設(shè)施農(nóng)業(yè)不成規(guī)模。2016年，實(shí)現(xiàn)牧業(yè)產(chǎn)值1196萬元，同比增長10%。畜牧業(yè)保持游牧傳統(tǒng)，兩季草場輪放，2016年牲畜年末存欄數(shù)4.07萬頭（只），約合81畝草場養(yǎng)1只羊。在政府推動(dòng)下成立牧業(yè)合作社、農(nóng)資合作社，參與程度不高。茫崖鎮(zhèn)引進(jìn)一家農(nóng)業(yè)企業(yè)，改良荒漠沙地種植經(jīng)濟(jì)作物。主要農(nóng)產(chǎn)品來自于新疆、四川、甘肅等地，價(jià)格偏高。而冷湖行委沒有一產(chǎn)。

第二產(chǎn)業(yè)方面，茫崖地區(qū)以石油、石棉、鹽礦為主導(dǎo)典型資源性產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成單一。茫崖行委形成以石油為龍頭，石棉為主導(dǎo)，鹽礦為支撐的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；冷湖行委曾經(jīng)以石油為主，隨著石油枯竭，現(xiàn)狀主要是以鹽湖鉀肥為主導(dǎo)。以鹽湖資源為主的化工加工實(shí)現(xiàn)了由低水平、小規(guī)模向高水平、規(guī)?；霓D(zhuǎn)變，由單一開發(fā)和原材料輸出型逐步向聯(lián)合開發(fā)精細(xì)加工型轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)了投資多元化。

第三產(chǎn)業(yè)方面，由于茫崖地區(qū)對(duì)工礦企業(yè)職工和過境交通依賴較強(qiáng)，制約了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)有服務(wù)業(yè)主要以運(yùn)輸、餐飲、住宿為主；而公共服務(wù)占到最大比重39%。

3．空間環(huán)境

茫崖地區(qū)的空間規(guī)模和生態(tài)環(huán)境主要存在如下幾個(gè)核心問題：

其一，居住及工礦聚集點(diǎn)布局分散，用地矛盾突出。居住及工礦聚集點(diǎn)布局分散是因?yàn)榈赜驈V闊，所以城鎮(zhèn)、村莊、礦區(qū)點(diǎn)布局分散，距離較遠(yuǎn)；而用地矛盾突出體現(xiàn)在現(xiàn)狀用地主要以自然保留地為主，城鄉(xiāng)建設(shè)用地只占0.1%。

其二，設(shè)施分布較為集中，但供應(yīng)能力不足?；ㄍ翜湘?zhèn)和冷湖鎮(zhèn)設(shè)施配置較為齊全，分布集中，主要圍繞鎮(zhèn)區(qū)布局，茫崖鎮(zhèn)設(shè)施配置偏弱。并且供應(yīng)能力有待加強(qiáng)，部分設(shè)施不能滿足未來發(fā)展需求，如供水、污水、燃?xì)狻h(huán)衛(wèi)設(shè)施。

其三，現(xiàn)狀水資源供需平衡狀態(tài)良好，但供水結(jié)構(gòu)不合理。水資源總量較大，可利用量較低，茫崖冷湖區(qū)水資源總量為4.7億m3，但可利用量僅為0.55億m3，可利用率僅11%。供水結(jié)構(gòu)單一，對(duì)地下水依賴較重，幾乎完全依靠傳統(tǒng)水資源的供水模式，總供水量中地下水占比高達(dá)90%。用水比例失調(diào)，存在優(yōu)化空間，工業(yè)用水量占比高達(dá)85%。生態(tài)需水量大，或成制約因素。

其四，生態(tài)敏感脆弱，缺乏必要的檢測和管理。一是生態(tài)敏感脆弱但重要：典型的沙漬和鹽漬地貌景觀，戈壁、鹽澤、湖沼廣布、地形復(fù)雜、溝谷縱橫、梁峁起伏，干旱缺水、植被稀疏，水土流失嚴(yán)重、自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)條件較差，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱。二是環(huán)境監(jiān)測十分欠缺，沒有專門的環(huán)保部門，環(huán)保事務(wù)統(tǒng)歸各行委國土資源環(huán)境保護(hù)與林業(yè)局管理。各行委轄區(qū)內(nèi)還未建立大氣自動(dòng)監(jiān)測站，環(huán)境空氣等例行監(jiān)測均委托第三方檢測機(jī)構(gòu)，監(jiān)測數(shù)據(jù)無法實(shí)時(shí)更新。開展相關(guān)工作時(shí)，不能夠及時(shí)進(jìn)行監(jiān)測、取證，企業(yè)辦理相關(guān)環(huán)保手續(xù)在茫崖本地?zé)o法實(shí)現(xiàn)。

4．人口問題

茫崖地區(qū)的人口問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，城鎮(zhèn)化率高，人口結(jié)構(gòu)不平衡?，F(xiàn)狀市域只存在300名農(nóng)業(yè)人口，城鎮(zhèn)化率為99.8%。城市周邊無鄉(xiāng)村腹地，后續(xù)沒有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口，城鎮(zhèn)化動(dòng)力必須依靠區(qū)域提供。人口結(jié)構(gòu)不平衡，城鎮(zhèn)人口主要有油田倒班職工、行委及油田管理機(jī)構(gòu)人員、外來經(jīng)商服務(wù)人員構(gòu)成，運(yùn)輸司機(jī)、季節(jié)性游客等非定居的人口比例高；青壯年比例高，學(xué)生、老人比例低。與此同時(shí)，就業(yè)人才差距較大，油田職工、政府公務(wù)員就業(yè)崗位數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，鹽化工產(chǎn)業(yè)也并非勞動(dòng)密集型，資源型工業(yè)集聚人口數(shù)量有限，且對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求不高。

其二，暫住人口變動(dòng)較大，潮汐人口對(duì)城市發(fā)展具有一定的影響。人口變動(dòng)主要外來務(wù)工人員的逐步增加，主要從事三產(chǎn)服務(wù)業(yè)、礦產(chǎn)開采及其家屬。以石油工人為主體的潮汐人口對(duì)城市建設(shè)具有較大的影響。城市目前迫切需要交通方式的提升、高端服務(wù)設(shè)施的建設(shè)以及服務(wù)人員的增加。

四、轉(zhuǎn)型策略研究

從茫崖地區(qū)的轉(zhuǎn)型要素和核心問題可以看出，在區(qū)域地位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間環(huán)境和政策調(diào)整這4個(gè)方面都存在很多轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)會(huì)，迫切需要提出合理有效的轉(zhuǎn)型策略。筆者參考國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合茫崖地區(qū)要素和核心問題，從這4個(gè)方面提出了具體的城市轉(zhuǎn)型策略與路徑。

圖4 茫崖地區(qū)航線示意圖

（一）區(qū)域提升戰(zhàn)略

茫崖地區(qū)區(qū)域交通優(yōu)勢較為明顯，但目前物流業(yè)發(fā)展滯后，未形成區(qū)域物流中心，并且對(duì)外通達(dá)度較低、區(qū)域聯(lián)系較弱?；谶@種現(xiàn)狀，提升茫崖區(qū)域地位需要強(qiáng)化城市服務(wù)職能和對(duì)外交通能力，以提升區(qū)域影響力。

提升戰(zhàn)略如下：一是合理利用區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展區(qū)域交通，強(qiáng)化交通服務(wù)設(shè)施和區(qū)域物流中心建設(shè)，提升城市首位度，打造新、甘、青三省交界的區(qū)域中心城市。二是以設(shè)市和國企改革為契機(jī)，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新功能植入，搭建創(chuàng)新平臺(tái)，優(yōu)化城市職能，建設(shè)海西州的重要服務(wù)型次中心城市。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略

作為資源型城市，茫崖有著因礦而立的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，且經(jīng)濟(jì)隨著礦產(chǎn)資源波動(dòng)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，主要以工業(yè)為主，一產(chǎn)嚴(yán)重不足，三產(chǎn)滯后。改變這一現(xiàn)狀，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略包括：

一是轉(zhuǎn)變二產(chǎn)獨(dú)大格局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以生態(tài)工業(yè)園建設(shè)為突破點(diǎn)，努力攻克資源替代技術(shù)、資源恢復(fù)技術(shù)、資源耗用減量化技術(shù)、無害化處理技術(shù)，形成工業(yè)共生體系，建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。

二是大力發(fā)展物流、新能源、旅游等新型產(chǎn)業(yè)，逐漸取代傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，形成從能源輸出到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的轉(zhuǎn)變。未來應(yīng)發(fā)展相關(guān)的多元化產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展石油銷售與配給、清潔加工與技術(shù)研發(fā)等等。發(fā)展新能源，利用豐富的光能和風(fēng)能儲(chǔ)量，引進(jìn)高技術(shù)存儲(chǔ)能量設(shè)備，申請(qǐng)入網(wǎng)許可，提供穩(wěn)定的高質(zhì)量電源；建設(shè)自給自足的新能源城市網(wǎng)絡(luò)，降低城市運(yùn)營和生活成本。該地區(qū)擁有獨(dú)一無二的世界級(jí)景觀資源，以及豐富多樣的文化資源，可大力打造旅游文化名城。

三是發(fā)展第一和第三產(chǎn)業(yè)，在不缺水的茫崖鎮(zhèn)發(fā)展沙漠型設(shè)施農(nóng)業(yè)，在花土溝與冷湖發(fā)展綜合服務(wù)業(yè)與旅游服務(wù)業(yè)。

（三）空間環(huán)境戰(zhàn)略

從空間規(guī)模上來說，茫崖地區(qū)居住及工礦聚集點(diǎn)布局分散，用地矛盾突出；設(shè)施分布較為集中，但供應(yīng)能力不足。從生態(tài)環(huán)境上來說，水資源供需平衡狀態(tài)良好，但供水結(jié)構(gòu)不合理；生態(tài)敏感脆弱但重要，缺乏必要的檢測和管理。

考慮到空間規(guī)模和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，想要轉(zhuǎn)型發(fā)展就需要落實(shí)生態(tài)空間劃定，倡導(dǎo)開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，合理劃分功能分區(qū)，提高城市支撐能力，建設(shè)生態(tài)宜居城市。

空間環(huán)境轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略包括：

一是嚴(yán)格按照國家對(duì)城市用地管控要求，劃定城市開發(fā)邊界，提高城市土地利用率。鑒于生態(tài)敏感區(qū)域范圍較大，應(yīng)落實(shí)三生空間和四區(qū)劃定內(nèi)容，維護(hù)地區(qū)生態(tài)穩(wěn)定。在礦產(chǎn)和旅游開發(fā)中，要做到發(fā)展與保護(hù)相結(jié)合，盡量避免人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)。

二是在城市土地資源環(huán)境基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城市生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，合理劃定功能分區(qū)，引導(dǎo)城市有序健康發(fā)展。根據(jù)生態(tài)承載力嚴(yán)格控制人口規(guī)模的發(fā)展速度、結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有序推進(jìn)人才引進(jìn)計(jì)劃，引導(dǎo)城區(qū)礦業(yè)人口向服務(wù)型人口轉(zhuǎn)變，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

三是完善城市設(shè)施配套布局，合理確定各項(xiàng)設(shè)施服務(wù)范圍和規(guī)模，打造健全的城市設(shè)施配套體系。根據(jù)本地綠化特點(diǎn)，與海綿城市設(shè)計(jì)理念，建立城區(qū)可實(shí)現(xiàn)的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，改善居民人居環(huán)境。

（四）政策調(diào)整戰(zhàn)略

青海省茫崖行委和冷湖行委是我國西北非常典型的資源型地區(qū)新興城市，目前兩地合并設(shè)立縣級(jí)市，面對(duì)行政區(qū)劃的重大調(diào)整，茫崖將經(jīng)歷從“工礦區(qū)-工礦服務(wù)型鎮(zhèn)區(qū)-綜合功能型城區(qū)”的轉(zhuǎn)變。借助設(shè)市之時(shí)，需要穩(wěn)抓機(jī)遇，重構(gòu)體系建設(shè)。

對(duì)體系建設(shè)的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略包括：

一是對(duì)區(qū)域人口、用地、資源等進(jìn)行梳理，重構(gòu)社會(huì)管理體系，明確管理職責(zé)。其中對(duì)于人口結(jié)構(gòu)，需要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，注意人才引進(jìn)，根據(jù)生態(tài)承載力嚴(yán)格控制人口規(guī)模的發(fā)展速度，結(jié)合產(chǎn)轉(zhuǎn)型有序推進(jìn)人才引進(jìn)計(jì)劃，引導(dǎo)城區(qū)礦業(yè)人口向服務(wù)型人口轉(zhuǎn)變，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。此外，需要合理管控用地規(guī)模，嚴(yán)格按照國家對(duì)城市用地管控要求，劃定城市開發(fā)邊界，提高城市土地利用率。

二是嚴(yán)格按照國家對(duì)生態(tài)環(huán)保及產(chǎn)業(yè)政策要求，有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

三是以企業(yè)社會(huì)事務(wù)移交為契機(jī)，打破原有壁壘，建立城市綜合服務(wù)體系。

除了體系建設(shè)，安全維穩(wěn)也至關(guān)重要。戰(zhàn)略上需要確定協(xié)同發(fā)展思路，建立安全穩(wěn)定系統(tǒng)。

一是合理協(xié)調(diào)與周邊區(qū)域的發(fā)展，在安全穩(wěn)定上建立與甘肅、新疆的聯(lián)動(dòng)維穩(wěn)機(jī)制，確保區(qū)域安全穩(wěn)定。

二是在城市穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，構(gòu)建城市應(yīng)急處理系統(tǒng)，建立安全穩(wěn)定的城市體系，打造國家重要的安全橋頭堡。

本文立足于資源型小城市的共性問題與核心要素，分析資源型城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展模式與經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國西北地區(qū)資源型小城市的發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)探索傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的有效路徑；發(fā)掘區(qū)域資源特色；通過工業(yè)旅游開發(fā)達(dá)到區(qū)域復(fù)興；建設(shè)和完善現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，通過一系列策略實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型。