王 剛，徐雅倩

(1.中國海洋大學法政學院、中國海洋大學海洋發(fā)展研究院,山東 青島 266000；2.中山大學政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510000)

福島核事故以來，核電議題在世界范圍內引起廣泛爭議。它不僅對日本社會、經濟以及公眾生命、財產造成災難性破壞[1]，也使一些國家逐步退出、放棄核電或者采取保守發(fā)展的核電政策[2]。國內民眾的反核情緒也一度出現(xiàn)“井噴式”增長，繼福島核事故后國內相繼爆發(fā)了安徽望江反核事件、廣州江門反核事件、臺灣“寧裸不核”反核事件以及2016年連云港反對核游行等多起群體性事件。在此情勢下，如何平衡國際發(fā)展趨勢與國內民意需求間的背離，成為政府制定核電政策議程中不可回避的考慮。在這一現(xiàn)象的背后，我們不禁要追問：中國核電政策是否受到日本福島核事故的影響？中國核電政策又是如何變動以應對這一矛盾？本文旨在對中國核電政策體系予以梳理，以期對中國核電政策在日本福島事件前后的發(fā)展演化予以基本厘清。

1 文獻回溯與研究路徑

1.1 文獻回溯：核電政策的研究圖譜述評

本文以中國知網(CNKI)數據庫為依托，以“核電”為篇名檢索到期刊共計14136篇，而以“核電政策”為篇名檢索到期刊共計78篇(截至2016年12月19日)，基于核電政策已有研究文獻量化分析可知(見圖1)：①就時間軸的變動趨勢而言，現(xiàn)有核電政策研究呈現(xiàn)階段性波折、整體性上升的變動趨勢，其中2009年是整體性關鍵節(jié)點，1990年、1995年、1999年和2011年為階段性波折節(jié)點；②就內容的聚焦核心而言(見圖2)，已有核電政策相關研究主要立足于產業(yè)布局[3-4]、風險防控[5]和政策建言[6]三個維度。其中，產業(yè)布局維度的研究占據主流，產業(yè)布局維度下的核心聚焦點控制勢顯著強于后兩者。

圖1 中國核電政策文獻年代趨勢圖(1984—2016年)

圖2 聚焦點頻次網絡圖示圖

通過質化梳理可知，現(xiàn)有核電政策研究主要囊括“他國引介”和“本土建言”雙重研究視角?！八麌椤敝饕塾谄渌麌液穗娬叩恼w表征及政策演變，且多以日本為考察對象，如田思源指出日本核危機的重要啟示在于由積極發(fā)展核電到安全第一的觀念轉變[7]。相比之下，“本土建言”視角下的研究則更為強調中國核電政策的局部外顯及其發(fā)展建言，如彭峰強調公眾參與對核電復興與風險控制具有不可忽視的作用[8]，陳玲著眼于核電領域的政策博弈，指出核電政策執(zhí)行應更為制度化[9]。

整合而觀之，現(xiàn)有關于核電政策的研究已取得頗為豐富的理論成果，但不可否認的是仍存在進一步完善的可能：第一，已有研究大多局限于對單一核電政策的局部解讀，其分析對策并未建立在對整個國家核電政策體系的全面考察基礎之上，因而導致其理論深度和可行性都存在一定程度的欠缺；第二，已有研究并未跳出政策質化研究的范疇，缺少量化研究方法的引入[10-11]，因而難以實現(xiàn)核電政策研究對象的范圍擴張以及大數據分析；第三，已有研究以政策影響、政策執(zhí)行以及政策發(fā)展為研究聚焦點，側重于對核電政策外延的研究，而在一定程度上忽視了對核電政策本身的解構。

1.2 研究路徑與階段劃界

所謂政策文獻量化研究，即依托政策文獻數據庫，對其內部語義構成[12]和外部結構要素進行量化分析，以揭示政策嬗變的內在邏輯和歷史規(guī)律[13-15]。本文的分析邏輯在承襲政策文獻量化研究圖譜的基礎上進行了一定程度上的 “變異”，主要落腳于政策屬性和政策結構的量化研究(見圖3)。我們依托于“北大法律信息網”，以“核電”為關鍵詞做精確檢索而得的1183條政策(截至2016年12月18日)為政策數據庫構成主體，輔之以所搜集的政府官方網站的政策，整合編碼形成“核電政策數據庫”分析單元，其中，領導人講話信函批示、附屬于其他文件的目錄清單、以社會科學為對象的政策文獻、各種工作總結、形勢分析報告和年度工作任務以及由地方立法機關和行政機構指定的地方性法律和規(guī)章等文獻不計入核電政策文獻研究范疇[16]。通過政策頻次計量年際變化趨勢的分析可知(見圖4)，2012年存在明顯的政策空白區(qū)，是核電政策脈絡的斷裂帶，而2011年為日本福島核泄漏事故的發(fā)生節(jié)點。鑒于此，本文以2011年為核電政策階段劃界的“零點”，并定義1984—2011年為“前福島事件”時期，2011—2016年為“后福島事件”時期，這一劃界得到諸多現(xiàn)有研究的佐證[17-19]。

圖3 本文核電政策文本量化研究路徑

2 政策屬性演變：基于政策定位與政策文種的梳理

政策屬性即可揭示政策間差異性的政策特征、特點、性質等[20]，其中政策定位和政策文種是政策屬性的重要表現(xiàn)，前者凸顯政策的維度定位，后者體現(xiàn)政策的文種定位。

2.1 核電政策定位：由模糊到凝聚，安全側重強化

我們在頻次統(tǒng)計的基礎上，基于政策定位的維度劃分進行聚類分析，聚類節(jié)點為產業(yè)維度、安全維度以及其他維度(見圖5)。通過前-后福島事件時期政策定位的發(fā)展演化研究可知(見圖6)，前-后福島事件時期核電政策的政策定位存在顯著的差異性，并體現(xiàn)在兩個方面：一是“一起三伏”，“一起”即“后福島事件”時期相比于“前福島事件”時期，安全維度呈現(xiàn)顯著正向增長；“三伏”即產業(yè)維度、稅收維度和機構管理維度出現(xiàn)顯著負向驟減。整合而觀之，核電政策定位對安全維度的側重有所強化。二是核電政策定位的聚合程度顯著提高，離散維度所占比重驟減，核電政策定位日益明晰化。

圖4 核電政策頻次年際變化趨勢

圖5 核電政策法規(guī)類別維度聚類譜系圖

圖6 政策定位比例分布發(fā)展演化

綜上所述，前-后福島事件時期中國核電政策定位演變遵循雙重路徑，一方面，相比于“前福島事件”時期政策定位的相對模糊性，“后福島事件”時期核電政策定位更為明晰化；另一方面，核電政策定位一直遵循著安全第一的方針，但“前福島事件”時期核電政策的安全側重更多的是一種基于國際范例的常規(guī)式要求，而“后福島事件”時期則更多的是對日本核泄漏事故的應激性反應，是一種基于事件回應的強化。

2.2 核電政策文種：由弱管控到強管控，由制度性凸顯到長期性、環(huán)境性、公開性凸顯

現(xiàn)有核電政策在其文種的劃分中，囊括公告、通知等共計12個文種，而政策文種有其特定的文體功能，我們以管控力度和主體關聯(lián)度為劃分標準(見圖7),其中，處于管控力度第一層次的核電法律、條例、制度、規(guī)定以及公告、通知等其用語均為“命令執(zhí)行”，其管控力度最強；批復處于被動地位，意見側重提出見解，規(guī)劃側重基本方向的指導，均處于第二層次；函側重于詢問答復問題，管控力度最弱，處于第三層次；處于主題關聯(lián)度第一層次的通知、批復、意見等，其主體具有針對性和明確的上下級關系，其關聯(lián)度最高；公告、法律、條例等因其主體沒有確定指向，故主體關聯(lián)度低，處于第二層次；函類文獻主體間無隸屬關系，故將其歸屬為第三層次。通過政策頻次分析可知，管控力度第一層次文種共計873條，而主體關聯(lián)度第一層次文種共計884條，其在核電政策文獻總量中的比重均高達70%，因而核電政策總體呈現(xiàn)強管控力度和高主體關聯(lián)度的分布態(tài)勢。進而基于前-后福島事件時期核電政策文種的對比探究政策屬性演變路徑(見圖8)，一方面，通過函與通知的兩極對比分析可知，函近乎持平發(fā)展，而通知則翻倍增加，即在弱管控力文種持平的情況下，強管控力文種得以強化；通過意見與批復的反向對比，在意見持平發(fā)展、批復有所下降的變動趨勢下，弱管控力文種總體呈現(xiàn)下滑趨勢，從而反向推動管控力度的強化；另一方面，核電政策文種的演變存在前后不連貫性。一是具有普適性、強管控力的法律、條例、制度等的缺位發(fā)展，其僅存在于核電政策發(fā)展初期；二是“后福島事件”時期以環(huán)境污染為批評對象的通報首現(xiàn)；三是“后福島事件”時期，以全體公民為對象的公告存在一定程度的正向增加。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，中國核電政策文種存在雙重演變路徑：一方面，相比于“前福島事件”時期的弱管控態(tài)勢，“后福島事件”時期核電政策明顯趨向于強管控；另一方面，由制度性凸顯到長期性、環(huán)境性、公開性凸顯?！扒案u事件”時期更為注重普適性的法律、條例、制度、規(guī)定等的建構，“后福島事件”時期核電政策的法制性填充則明顯缺位，且針對環(huán)境污染懲治的政策文獻在“后福島事件”時期實現(xiàn)質的增長，“后福島事件”時期的核電政策也更為注重信息公開和公眾知情，更為注重核電建設的長期規(guī)劃。

圖7 發(fā)文文種管控力度-主體關聯(lián)度

圖8 核電政策發(fā)文文種演變路徑

3 政策結構演變：基于政策主體和政策根據的梳理

政策結構即政策元素之間的關系模式[21]，其中涵蓋政策主體間關系結構和政策根據間的關系結構。所謂政策主體結構即政策制定主體和作為政策對象的客體間的相互關系所型塑的關系網絡，而所謂政策根據網絡則是指政策與其制定所根據的政策之間的關系網絡。

3.1 核電政策主體：由分散到集中，由相對單一到多元并存

核電政策有其政策制定主體，探討政策主體間的關系網絡有兩個切入點，一是政策主體之間，二是政策主體與政策對象之間，前者探究更多的是政府部門間的協(xié)作，而后者則可以凸顯核電領域的主要管理部門。

政策頒布主體間的聯(lián)合發(fā)文是測量政府部門間協(xié)作的重要指標，我們基于“前福島事件”時期的494條政策和“后福島事件”時期的697條政策中的聯(lián)合發(fā)文構建政策主體協(xié)作網絡(見圖9)?？梢园l(fā)現(xiàn)：一方面，“后福島事件”時期的整體網密度相比于“前福島事件”時期有所增大；另一方面，“前福島事件”時期的合作主體限于國家稅務總局、財政部、勞動與社會保障部以及公安部之間，“后福島事件”時期的合作主體在剔除勞動與社會保障部和公安部的基礎上，新增工業(yè)與信息化部、國家核安全局、國家能源局以及海關總署，且各部門在合作網絡中的中心度值遠低于“前福島事件”時期。可見，“后福島事件”時期核電領域參與合作的政府部門數量有所增多，專業(yè)性也有所增強，各政策主體在合作網絡中的關聯(lián)度差異有所縮減，合作網絡更為開放和可進入。

注：Avg Value= 2.3467；StdDev=23.3161 注：Avg Value= 4.8889；StdDev=53.0665圖9 聯(lián)合發(fā)文機構網絡分析對比圖示

其次，我們進一步構建政策主體與政策對象之間的關系網絡拓撲(見圖10)。由圖10可知，“后福島事件”時期核電領域的核心政府部門數目有所增加，同時其領導力度也有所強化。進而對上述核心節(jié)點做多重中心性分析(見表1)，可以獲得三點啟發(fā)：①“前福島事件”時期，國家核安全局、環(huán)境保護總局等部門的點度中心度值較為顯著，而“后福島事件”時期則在析出國有資產監(jiān)督管理委員會的同時新增國家發(fā)改委和國家能源委員會；②“后福島事件”時期各核心節(jié)點的接近中心度值在普遍大幅增加的同時，節(jié)點間差異也隨之增大；③“前福島事件”時期國家核安全局是核電領域的核電管理部門，而“后福島事件”時期各核心管理部門的中心度值更為均等化，處于核心地位的部門數量有所增加。

綜上，前-后福島事件時期的核電政策主體存在雙重演化路徑：核電政策主體間協(xié)作模式由分散到集聚，由相對單一到多元并存。所謂相對壟斷即由國家核安全局在關系控制、關系獨立以及直接關聯(lián)等方面占據絕對優(yōu)勢，從而使得核電領域的管理呈現(xiàn)一家獨大，而“后福島事件”時期環(huán)境保護總局、國家能源委員會等部門管理效用的發(fā)揮使得管理格局得以重構。

圖10 政策主客體關系網絡拓撲對比

前福島事件時期后福島事件時期Degree(點度中心性)Closeness(接近中心性)Betweenness(中心中心性)Eigenvector(特征向量)Degree(點度中心性)Closeness(接近中心性)Betweenness(中心中心性)Eigenvector(特征向量)國家核安全局62.50028.91642.56763.86978.94782.60918.08451.136環(huán)境保護總局31.25024.0006.96438.38280.70283.82420.36451.730國務院國有資產監(jiān)督管理委員會50.00026.96622.19656.8335.26337.7480.1362.836財政部14.58322.6422.75517.5627.01837.5000.0212.668國家稅務總局6.25021.2390.4155.3238.77237.7480.0372.842國家發(fā)展與改革委員會16.66722.9674.19720.45877.19381.42918.08447.525國務院8.28322.7490.4157.89924.56157.00012.34516.917國防科技工業(yè)局4.16722.9670.06612.6465.26351.3510.0216.179國家能源委員會2.08322.7490.007.89987.71989.06328.66955.967

注：點度中心度旨在測度節(jié)點的直接關系程度;中間中心度旨在測度節(jié)點對關系的控制程度;接近中心度則旨在測度節(jié)點的關系獨立性及有效性程度。

3.2 核電政策根據：由分散到凝聚,單一核心凸顯

政策制定中的政策根據往往出于理念傳承、實施細化以及政策廢止等目的，核電政策的制定需要依據相關的基本政策，從而提供必要的合法性來源。本文基于“前-后福島事件”的時間劃界分別得到363對和624對政策根據關系，構建網絡拓撲圖(見圖11)。相比“前福島事件”時期的兩個構成成分，“后福島事件”時期已增加至16個成分，且最大影響力值也有所增加。同時“前福島事件”時期政策根據網絡的平均距離為2.480，而“后福島事件”時期則均為1。進而依據政策被引頻次析出核心節(jié)點，并對其做多重中心性分析可知(見表2)，首先，“后福島事件”時期僅《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》等個別政策的點度中心性有所增加，其余政策的點度中心性有所縮減并趨近于零；其次，不同于“前福島事件”時期各核心政策均有一定數值的中心中心性，“后福島事件”時期僅《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》等部分政策具有一定的中心中心性；再次，相比于“前福島事件”時期均值為3.2的接近中心性水平，“后福島事件”時期各政策的接近中心度僅維持在2.1的水平上。

綜上所述，“前-后福島事件”時期的中國核電政策根據存在雙重演化路徑，路徑一：由分散到凝聚，由彼此關聯(lián)到形成小世界，而這演變的原因在于“后福島事件”時期政策制定往往根據某一特定政策，而不同于“前福島事件”時期可以有多個基本政策作為政策制定根據；路徑二：單一核心政策凸顯。伴隨著小世界關系模式的形成，各核心政策在直接關聯(lián)度、關系獨立性以及關系控制度方面的差異性日益顯著。

4 結論與討論

由前述分析可知，福島核事故的確對中國核電政策造成了一定影響。中國核電政策在“前-后福島事件”時期確實有必要做出適時調整以應對挑戰(zhàn)，且其調整遵循雙軌式演化路徑。具體而言，從“前福島事件”時期到“后福島事件”時期，政策定位從模糊到凝聚，安全側重有所強化；政策文種從弱管控到強管控，從制度性凸顯到長期性、環(huán)境性、公開性凸顯；政策主體間合作從分散到集中，管理部門由相對壟斷到多元并存；政策制定根據由分散到凝聚，且單一核心文獻凸顯。這一結果啟發(fā)筆者進一步思考：假定促使核電政策演變的外界刺激因素主要是福島核事故，那么政策內部元素在這一演變中是否也發(fā)揮了效用？基于這一疑問，我們構建了中國核電政策的演化路徑(見圖12)，并總結出若干結論。

圖11 政策參照關系網絡拓撲對比

變量/時期政策條目 被引頻次(總體)Degree(點度中心性)Closeness(接近中心性)Betweenness(中心中心性)前后前后前后民用核設施安全監(jiān)督管理條例79276.79685.5543.5412.21682.23885.755核電廠質量保證安全規(guī)定(1991年修改)4510.7731.1243.4552.1353.1660.043核電廠廠址選擇安全規(guī)定276.6300.3213.4412.1301.2910.001核電廠運行安全規(guī)定396.6300.3213.4472.1297.1670.000民用核安全設備監(jiān)督管理條例454.9724.9763.3452.1387.0228.160核電廠核事故應急管理條例111.6570.8033.3372.1352.0450.023核電廠設計安全規(guī)定—1.6570.4823.4402.1291.9620.298國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復—0.8290.3213.3272.1281.0210.000放射性污染防治法30.8291.4453.3282.1360.7651.475

圖12 中國核電政策演化路徑

第一，核電政策定位的明晰化正向促進了核電政策主體間合作的有序化和專業(yè)化。政策定位與政策主體兩者的連接點在于部門職責,換言之，只有政策定位明晰，并輔之以明晰的政府部門職責，政策主體間專業(yè)、有序的合作才有可能。“前福島事件”時期，核電政策定位的模糊性使得政策主體間缺乏合作，而“后福島事件”時期，核電政策定位的明晰化在一定程度上促使政策部門分工日益明確，政府部門間的合作更為凸出核電的專業(yè)相關性。

第二，核電政策定位中安全側重的強化，直接影響甚至決定政策主體中核心管理部門的構成以及高層政府部門的參與。政策定位側重的變化對政策主體的影響體現(xiàn)在兩個維度：一是影響核心管理部門，二是層級職責的匹配程度。核電政策定位中安全側重的增強促使國務院及國家發(fā)改委成為新的核心管理部門，這極大增強了核電建設的科層保障?！扒?后福島事件”時期核電領域的管理模式由以國家核安全局為單一核心，轉變?yōu)橐試液税踩?、環(huán)境保護總局等多元并存的模式。

第三，基本政策發(fā)展的相對滯后制約政策制定可選擇的政策根據空間。政策文種與政策根據間的連接點在于普適性法律法規(guī)，即所謂政策制定中所根據的基本政策。核電基本政策在“后福島事件”時期的發(fā)展缺位，使得核電政策制定在政策根據的選擇方面陷入空間不足的尷尬境地，核電政策制定中無新的政策可依據制定，從而極大限制了政策制定及政策根據的良性發(fā)展?！昂蟾u事件”時期，核電政策制定根據網絡的凝聚化更多的是在既有基本政策的基礎上進行的局部整合。

第四，核電政策制定的政策根據網絡在一定程度上影響政策的管控程度和主體關聯(lián)度。事實上，核電政策的管控程度和主體關聯(lián)度并非僅僅源于政策文種的設定，政策制定需要根據基本政策，而基本政策本身在很大程度上已經限制了管控程度和主體關聯(lián)程度，這也可以說是政策制定中政策根據網絡所具有的傳承性。同時，核電政策的強管控在一定程度上源于“后福島事件”時期政策根據的凝聚化，源于政策根據的“小世界”格局。在小世界內部各核電政策的同質性得以強化，在可根據的基本政策極為有限的限制下，諸多相關聯(lián)的政策便具有同等管控力度和主體關聯(lián)度。

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