朱江華，吳 瓊

(1.東華大學(xué)體育部，上海 200051；2.東華大學(xué)人文學(xué)院，上海 200051)

在全民健身上升為國家戰(zhàn)略和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》出臺的背景下，民眾健身熱情空前高漲，公共體育需求激增。為滿足民眾日益增長的公共體育需求，政府引入市場機制，向社會力量購買公共體育服務(wù)。2016年國家體育總局頒發(fā)《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，指出“進一步健全政府購買體育服務(wù)體制機制，完善資金保障、監(jiān)督管理、績效評價等配套政策，制定政府購買體育服務(wù)指導(dǎo)性目錄”[1]。購買公共體育服務(wù)已成為政府創(chuàng)新體育管理方式的一項重要探索，得到國家大力支持和實踐。一般來說，政策效果受制于眾多因素，而作為政策預(yù)期與政策結(jié)果的中間能動環(huán)節(jié)——政策執(zhí)行，則是影響政策效果的主要因素。政府購買公共體育服務(wù)各項政策能否落地發(fā)揮實效，受制于能否高效執(zhí)行配套政策。本文正是在全面深化體育改革背景下，結(jié)合史密斯模型，分析制約政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的因素，通過構(gòu)建一套科學(xué)高效的政策執(zhí)行機制，致力于全面提高政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行效率和執(zhí)行效果。

1 政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的影響因素

美國政治學(xué)家托馬斯·史密斯(Thomas B.Smith)率先開展政策執(zhí)行影響因素研究，并在《政策執(zhí)行過程》一文中，提出影響政策執(zhí)行的主要變量有四個，即理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和環(huán)境因素[2]，理論界稱其為“史密斯模型”。史密斯認為這四個變量不是孤立的，而是通過相互協(xié)調(diào)配合，共同作用于政策執(zhí)行過程。

下面就結(jié)合史密斯模型，具體分析這四個變量及其相互作用機制對政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的影響。影響政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的四個變量構(gòu)成六組對應(yīng)關(guān)系，形成一個閉環(huán)結(jié)構(gòu)。其中，理想化的政府購買公共體育服務(wù)政策是指合理、可行，適應(yīng)社會現(xiàn)實需要的政策方案，它是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。需要強調(diào)的是，理想化的政府購買公共體育服務(wù)政策需要根據(jù)社會環(huán)境的變化不斷進行調(diào)整和完善。政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行機構(gòu)是指落實政府購買公共體育服務(wù)政策的各級政府和體育管理部門，它是政策的執(zhí)行主體。政府購買公共體育服務(wù)政策目標群體主要包括：民眾、承接政府轉(zhuǎn)移公共體育服務(wù)業(yè)務(wù)的各類社會力量，它們是政策執(zhí)行的受眾和作用對象。政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的環(huán)境因素主要指我國當前的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展大環(huán)境等，它是政策執(zhí)行的外部條件[2]。

依據(jù)史密斯模型，本研究將影響政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的主要因素歸結(jié)為：理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、民眾、承接主體和政策環(huán)境。通過研究這五個變量及其相互關(guān)系對政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的影響，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中存在的問題，提出針對性解決策略，不斷提高政策執(zhí)行效率、降低公共行政成本，滿足民眾日益增長的公共體育服務(wù)訴求。

2 政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行現(xiàn)狀分析

2.1 政府購買公共體育服務(wù)政策不完善

我國政府購買公共體育服務(wù)實踐始于21世紀初，目前仍處于探索期，相配套的制度建設(shè)尚不全面。通過梳理21世紀以來與政府購買公共體育服務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)發(fā)現(xiàn)，雖然我國體育方面的政策文件日漸完善，如《中華人民共和國采購法》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》等法律文件為政府購買公共服務(wù)奠定了制度基礎(chǔ)，但制定的符合公共體育服務(wù)特征的專門的政府購買公共體育服務(wù)政策則相對匱乏。且體育方面的政策文件主要是各部委的部門規(guī)章、規(guī)范性文件和通知等，由國家立法機關(guān)頒布的公共體育服務(wù)政策很少。此外，現(xiàn)有的公共體育政策，如《中華人民共和國體育法》《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》等文件主要對政府購買活動進行原則性規(guī)定，對政府購買公共體育服務(wù)的資金保障、評估手段、監(jiān)督方法、獎懲措施、糾紛處理等缺乏詳細可量化的實施細則規(guī)定，相關(guān)政策法規(guī)也未對體育社會組織的角色進行準確定位，各省市在政策執(zhí)行過程中執(zhí)行標準不一，易出現(xiàn)在A省合法的體育社會組織到B省不合法。不完善的政策體系嚴重影響了政府購買公共體育服務(wù)實踐的全面開展。

2.2 執(zhí)行機構(gòu)政策執(zhí)行能力不足

執(zhí)行機構(gòu)是政策得以貫徹落實的施動者。我國政府購買公共體育服務(wù)工作起步晚，執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行政府購買公共體育服務(wù)政策過程中存在著理論基礎(chǔ)不牢固、購買經(jīng)驗不豐富、工作方法不靈活等問題，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些具體問題和狀況難以作出及時準確的反應(yīng)，也未能依據(jù)不同的公共體育服務(wù)內(nèi)容選擇不同的購買方法、購買對象和購買模式。此外，部分執(zhí)行人員的政治素質(zhì)也影響政策執(zhí)行效果。根據(jù)詹姆斯·布坎南(James M.Buchanan)的“公共選擇理論”，政治領(lǐng)域中的人也是追求個人利益最大化的“經(jīng)濟人”。政府向社會力量購買公共體育服務(wù)，必然會減少對體育部門的依賴，隨之而來的體育管理部門合并、體育系統(tǒng)人員配備減少、編制等隱性福利的消失都會使體育部門利益受損，一些政治立場不堅定的工作人員出于個人偏好和個人利益考慮，在執(zhí)行公共體育服務(wù)政策過程中易出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”等不良行為，嚴重影響執(zhí)行效果。如：2016年國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》第六章指出,“要提高全民身體素質(zhì),完善全民健身服務(wù)體系，廣泛開展全民健身運動”[3]。但一些地方政府在執(zhí)行這一政策文件時，出于政績考慮，傾向于組織和舉辦大型群眾體育活動，并在各大媒體上進行報道，而對一些小型群眾體育活動卻鮮為報道。

2.3 民眾參與意識和參與能力不強

民眾作為政策執(zhí)行的目標群體之一，是政府購買公共體育服務(wù)的受益對象，其對政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行狀況最具發(fā)言權(quán)。隨著受教育水平的提高和權(quán)利意識的覺醒，民眾能在一定程度上維護自己參加體育運動的權(quán)利。但政府購買公共體育服務(wù)政策推進過程中，仍存在一些不理想現(xiàn)象。民眾參與公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的意識不強，主要表現(xiàn)為兩種心態(tài)：一是“事不關(guān)己，高高掛起”思想，認為公共體育服務(wù)政策執(zhí)行與否、效果好壞與自己無關(guān)，只有當自己切身利益受到侵犯時，才有可能采取干預(yù)措施；二是“悲天憫人”思想，認為個人作用微乎其微，參不參與公共體育服務(wù)政策執(zhí)行都不會對政策結(jié)果產(chǎn)生任何實質(zhì)性變化。這主要是因為我國缺乏法治傳統(tǒng)，公眾參與政策執(zhí)行缺乏法律保障，且長期受“官本位”和“人治”思想影響，加之參與渠道不通暢，導(dǎo)致民眾參與意識薄弱。此外，公民參與公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的能力有待加強，基層民眾受個人認知水平限制，對政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)容、方法、程序和價值等理解不深，難以準確洞悉政策執(zhí)行過程中存在的問題，也無法提出科學(xué)可行的政策改進方案。實際上，公民參與公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的意識和能力是影響政策效果的重要因素，應(yīng)當引起重視。

2.4 承接主體的承接能力和服務(wù)意識有待加強

為滿足民眾多層次、多樣化的公共體育服務(wù)需求，國家變單一的公共體育服務(wù)供給模式為多元供給模式，承接主體的地位日益凸顯出來，但受主客觀因素的限制，一些承接主體的承接能力和服務(wù)意識仍有欠缺。我國社會組織發(fā)展尚不完善，其社會公信力和影響力明顯弱于政府，且受資金投入和政府強制力影響，一些承接主體具有強行政依附性，往往被動執(zhí)行政府購買公共體育服務(wù)政策，難以主動采取措施發(fā)現(xiàn)并改進其在承接公共體育服務(wù)業(yè)務(wù)過程中的不足。并且承接主體提供的公共體育服務(wù)具有“公共性”和“公益性”，不同于完全市場競爭下的“商品”，利潤空間有限，為了生存下去，獲得政府的資金和政策扶持，承接主體存在“親政府，遠民眾”的價值取向，難以以中立的地位滿足民眾多樣的公共體育訴求。此外，法律政策對承接主體的規(guī)定缺乏量化性，對承接主體的考核方式、獎懲方式和力度等規(guī)定尚不明晰，導(dǎo)致一些承接主體存在“投機”心理，忽視服務(wù)意識和能力，在自身能力欠缺的情況下，出于高額利潤的刺激，仍參與競投標，甚至?xí)捎靡恍┓浅Ｒ?guī)手段獲得承接資格。一旦能力欠缺的承接主體中標，其提供的公共體育服務(wù)質(zhì)量不過關(guān)，無疑會導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)政策效益受損。

2.5 政府購買公共體育服務(wù)財政投入結(jié)構(gòu)和區(qū)域資源配置不合理

2015年，國務(wù)院在《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》中明確指出，“把政府向社會力量購買公共文化服務(wù)所需資金列入財政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費或經(jīng)批準的專項資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排。逐步加大現(xiàn)有財政資金向社會力量購買公共文化服務(wù)的投入力度”[4]。但長期受“舉國體制”和“唯金牌論”思想的影響，國家和各地體育局把體育投入經(jīng)費主要放在競技體育領(lǐng)域，使得真正用于購買公共體育服務(wù)的財政資金有限。以江蘇省部分城市為例(見表1)，2016年，江蘇省地方政府均設(shè)置一定的財政資金用于購買公共體育服務(wù)項目，但公共體育服務(wù)購買金額占各市政府文化體育與財政支出預(yù)算比例較低，其中，蘇州市占比3.67 %，常州市政府占比1.5 %，泰州市政府占比1.7 %，財政投入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。此外，我國政府購買公共體育服務(wù)區(qū)域差異明顯。公共體育服務(wù)供給水平很大程度上受制于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展差距較大，公共體育資源配置存在明顯的不均衡性。以體育場地分布為例(見表2)，體育場地的數(shù)量和面積東部地區(qū)明顯高于中、西部和東北地區(qū)，體育資源分配地區(qū)差異明顯。我國政府需要切實采取措施，優(yōu)化公共體育服務(wù)資源配置結(jié)構(gòu)。

表1 2016年三市政府購買公共體育服務(wù)金額與市文化體育與傳媒支出預(yù)算表

資料來源：根據(jù)地方體育局網(wǎng)站資料整理

表2 東、中、西部和東北地區(qū)體育場地分布情況

資料來源：第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報

3 優(yōu)化政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的策略

3.1 完善政策制定體系，促進政策合理化

理想化的政府購買公共體育服務(wù)政策是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。切實推進我國政府購買公共體育服務(wù)工作進程，必須從完善政策法規(guī)入手。當前我們應(yīng)該做好以下幾方面工作：一是建立健全政府購買公共體育服務(wù)方面的法律法規(guī)。我們可以借鑒西方國家立法先行的管理經(jīng)驗，通過頒布政策法規(guī)，對政府購買公共體育服務(wù)的購買主體、內(nèi)容、程序、方式、承接主體、監(jiān)督和評估方式等做出明確規(guī)定，并將一些重要的政府購買公共體育服務(wù)政策文件，通過立法機關(guān)，以立法的形式確定下來。二是增強政策的可操作性。不斷量化政府購買公共體育服務(wù)法律條文和執(zhí)行標準等，明確政府購買公共體育服務(wù)的具體流程、承接主體的具體測評方式、績效考核評價具體指標、違反政策的具體懲罰措施等，使執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)行政策過程中有章可循、有法可依。三是保障政策的適用性和動態(tài)性。社會環(huán)境處在不斷變化之中，制定出來的政府購買公共體育服務(wù)政策需要依據(jù)各省市的公共體育服務(wù)資金儲備、公共體育服務(wù)需求、體育社會組織發(fā)展程度等進行及時調(diào)整。

3.2 采用綜合多元手段，提升執(zhí)行機構(gòu)政策執(zhí)行能力

政策執(zhí)行機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、工作人員的素質(zhì)和能力對政府購買公共體育服務(wù)實踐的高效開展意義重大。為此，需要采用多元手段，提高執(zhí)行機構(gòu)政策執(zhí)行能力和效率。首先，做好思想政治教育工作。定期開展思政課學(xué)習(xí)，舉辦優(yōu)秀人員事跡報告會等，不斷增強工作人員的服務(wù)意識、責(zé)任意識和政治素養(yǎng)，使其在執(zhí)行政府購買公共體育服務(wù)政策過程中始終以集體利益為重，以滿足民眾公共體育服務(wù)訴求為出發(fā)點和落腳點。其次，進一步落實責(zé)任追究制度。將政府購買公共體育服務(wù)責(zé)任落實到部門、個人，并由專人負責(zé)對政府購買公共體育服務(wù)工作各個環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)，包括調(diào)研政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行可行性、選擇和審查承接主體的資質(zhì)和能力、監(jiān)督和評估政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行情況等，發(fā)現(xiàn)問題及時上報，力爭在最短時間內(nèi)研討出最佳解決方案。再次，加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)工作。可以有計劃地選派一些專家、工作人員等到英美國等政府購買公共體育服務(wù)業(yè)務(wù)成熟的國家進行交流學(xué)習(xí)，借鑒國外先進經(jīng)驗，提高業(yè)務(wù)人員見識和業(yè)務(wù)能力；舉辦業(yè)務(wù)分享交流會，邀請國內(nèi)政府購買公共體育服務(wù)工作比較成功的代表省市(如常州市)分享經(jīng)驗，并針對工作中出現(xiàn)的具體問題和困境，大家積極探討，提高問題應(yīng)對能力。最后，不斷優(yōu)化工作人員的工作方法，培養(yǎng)工作人員根據(jù)公共體育服務(wù)內(nèi)容選擇差異化購買方式的能力，如：大型體育場館的公共體育服務(wù)設(shè)施采用公私合作的購買方式，體育技能培訓(xùn)采用憑單制，等。

3.3 加強宣傳教育引導(dǎo)，增強民眾參與意識和參與能力

滿足民眾多樣的公共體育服務(wù)需求是政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行的出發(fā)點和落腳點。為此，需要采取措施，保障并提高民眾參與政府購買公共體育服務(wù)的意識和能力。首先，做好信息公開工作。各級政府要抓好政府信息門戶網(wǎng)站、廣播電視和社區(qū)專欄等多媒體渠道，及時、準確公開政府購買公共體育服務(wù)政策相關(guān)內(nèi)容，包括政策條文、政策關(guān)鍵點解讀和政策制定流程等，保障廣大群眾對政府購買公共體育服務(wù)相關(guān)工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，做好民眾技能提升工作。各級政府應(yīng)主動向民眾介紹政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)涵、內(nèi)容和分類等，借助網(wǎng)絡(luò)平臺或?qū)ｎ}宣講會等，增進民眾對政府購買公共體育服務(wù)的理解，切實提高民眾參與政府購買公共體育服務(wù)的能力。最后，做好信息監(jiān)督反饋工作。應(yīng)不斷完善監(jiān)督制度和信息反饋制度建設(shè)，拓寬民眾監(jiān)督政策執(zhí)行的渠道，準確無誤地對民眾提出的公共體育服務(wù)改進建議進行反饋，促使政府部門和承接主體不斷改進公共體育服務(wù)工作。

3.4 加快扶持建設(shè)培育，提高承接主體承接能力和服務(wù)意識

承接主體作為重要的公共體育服務(wù)供給主體，其承接能力和服務(wù)意識對政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行效果具有重要影響。為此，需要不斷提高承接主體的承接能力和服務(wù)意識。首先，保障承接主體的獨立性。應(yīng)不斷完善承接主體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新籌資渠道，建立包括政府投資、稅收減免、產(chǎn)品服務(wù)收入、投資收益等在內(nèi)的系統(tǒng)多樣的籌資方式；以組織結(jié)構(gòu)和資金的獨立性促進生產(chǎn)運作的獨立性，減少對政府的依賴，不斷提高承接主體依法、依合同提供公共體育服務(wù)的能力和素質(zhì)。其次，嚴格考察承接主體的資質(zhì)。應(yīng)設(shè)置包括注冊資本、財務(wù)狀況、納稅情況、業(yè)務(wù)內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)、人員資質(zhì)、服務(wù)意識和公眾滿意度等在內(nèi)的考核指標，對每項指標進行分段賦值，并添加必要的描述內(nèi)容，將所有指標的最終得分作為衡量承接主體承接公共體育服務(wù)業(yè)務(wù)能力與服務(wù)意識的依據(jù)。最后，健全承接主體的績效評估機制。應(yīng)建立包括政府、第三方評估機構(gòu)和公眾在內(nèi)的多元評估主體，對承接主體提供的公共體育服務(wù)進行嚴格把控。政府發(fā)揮“掌舵”作用，對承接主體的工作進行總體指導(dǎo)。第三方評估機構(gòu)以中立身份從專業(yè)角度對承接主體提供的公共體育服務(wù)進行考評，綜合運用平衡計分卡、360度考核等方法科學(xué)評估承接主體的承接能力。公眾從使用者角度，通過切身用戶體驗，對承接主體提供的公共體育服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率等進行監(jiān)督和評價。

3.5 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，科學(xué)配置財政投入結(jié)構(gòu)和區(qū)域資源

為進一步優(yōu)化我國政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行環(huán)境，需要科學(xué)配置財政投入結(jié)構(gòu)和區(qū)域資源。首先，加大對中西部地區(qū)體育資源的投入力度，提高中、西部地區(qū)體育場地覆蓋率和使用率?？山Y(jié)合民眾的公共體育需求，興建體育場館、健身步道等，增加運動健身器材量；有計劃扶持、鼓勵一些具有專業(yè)體育知識和管理經(jīng)驗的體育人才到中西部地區(qū)就業(yè)，擔(dān)任體育社會指導(dǎo)員等職務(wù)，指導(dǎo)民眾科學(xué)健身。其次，優(yōu)化政府購買公共體育服務(wù)的財政投入結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該逐步淡化“金牌至上”思維，采取措施促進競技體育與全民健身事業(yè)的均衡發(fā)展。具體到財政領(lǐng)域，主要是優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，政府可設(shè)立購買公共體育服務(wù)的專項資金，?？顚Ｓ?，保障公共體育服務(wù)有足夠的購買資金。最后，注重發(fā)揮政府、企業(yè)、社會三者的聯(lián)動作用，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。政府可采用稅收優(yōu)惠、政策扶持等手段吸引有能力的企業(yè)、個人出資或出力參與公共體育服務(wù)的購買工作，真正為民眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。

4 結(jié)論

政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行效果，不僅關(guān)乎政府提供的公共體育服務(wù)能否滿足民眾日益增長的體育健身訴求，而且關(guān)乎政府引入社會力量參與公共體育治理實踐能否成功。作為新生事物，我國政府購買公共體育服務(wù)的理論和實踐尚不成熟，在政策執(zhí)行過程中，不可避免地存在不完善之處。本研究對我國政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行中政策本體、政策執(zhí)行機構(gòu)、承接主體、民眾和政策執(zhí)行環(huán)境五方面存在的不足，提出針對性建議，以期能為我國政府高效執(zhí)行購買公共體育服務(wù)政策和推動我國公共體育服務(wù)工作的健康、可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

[1]國家體育總局.體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃[EB/OL].(2016-05-05)[2018-01-02].http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/05/content_5070514.htm.

[2]T B SMITH.The Policy Implementation Process[J].Policy Science，1973,4(2):197-209.

[3]國務(wù)院.“健康中國2030”規(guī)劃綱要[EB/OL]. (2017-02-14)[2018-01-02].http://www.sport.gov.cn/n10503/c772542/content.html.

[4]國務(wù)院.關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見[EB/OL]. (2017-01-14)[2018-01-02].http://www.sport.gov.cn/n315/n331/n401/c785792/content.html.

[5]李瑾.上海市部分區(qū)(縣)政府購買公共體育服務(wù)研究[D].上海：上海體育學(xué)院,2016.

[6]郝利玲.我國公共體育服務(wù)多元供給的協(xié)同創(chuàng)新模式及推進路徑[J].上海體育學(xué)院學(xué)報,2017,41(6):56-58.

[7]吳卅.政府購買公共體育服務(wù)績效評估現(xiàn)狀——基于上海市和常州市經(jīng)驗[J].北京體育大學(xué)學(xué)報,2017,40(3):14-15.

[8]吳筱珍.制約我國政府購買公共體育服務(wù)的主體因素與優(yōu)化路徑[J].上海體育學(xué)院學(xué)報,2017,41(6):44-45.

[9]鄭旗.我國地方政府購買公共體育服務(wù)政策執(zhí)行機制[J]. 北京體育大學(xué)學(xué)報,2017,40(6):21-24.

[10]詹興永.政府購買公共體育服務(wù)的國際經(jīng)驗與我國推進路徑[J].山東體育學(xué)院學(xué)報,2015,31(1):15-16.