楊雪梅

[摘要]對重大節(jié)假日高速公路小型客車免費政策提出了問題與質疑，認為政策出臺程序缺乏法律依據；侵犯了調整公路經營企業(yè)的權利；違反了公平原則；使高速公路設施毀損嚴重，使用壽命縮短；大量事故發(fā)生，增加了交通管理的難度。提出了優(yōu)化方案：建議將重大節(jié)假日期間的免費對象調整為七座以上大、中型客車而非小型客車；科學推行高速公路差異化收費優(yōu)惠政策和ETC卡優(yōu)惠，在一定范圍內給予企業(yè)優(yōu)惠價格的自主決定權，探索更科學的收費標準定價方法和模式；通過配發(fā)免費券的方式對小型客車的免費方式進行調整。

[關鍵詞]高速公路；節(jié)假日；免費政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818036

2012年7月24日，國務院印發(fā)了《國務院關于批轉交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，決定自2012年國慶長假開始，對行駛收費公路的七座及以下小型載客汽車，在春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)等四個法定節(jié)假日及其連休日，實行免費通行政策。免費政策實施以來，在一定時間內，收費站的擁堵現(xiàn)象有所緩解，公眾的出行成本有所降低，促進了旅游產業(yè)的發(fā)展，刺激了國內消費，從一定程度上拉動了經濟增長，但隨著社會經濟的發(fā)展，免費政策帶來的負面影響日益加劇。文章根據目前的經濟政治環(huán)境從免費政策的實施影響、產生的問題與質疑和優(yōu)化措施進行分析。

1免費政策的實施影響

11積極影響

免費政策出臺后，收費站的交通擁堵得到了一定程度的緩解，降低了公眾節(jié)假日出行成本，促進了旅游業(yè)、汽車業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，對刺激消費、拉動內需起到了積極作用。據國家統(tǒng)計局數(shù)據，第一個免費的節(jié)假日2012年國慶節(jié)期間，全國共接待游客425億人次，比2011年增長409%，實現(xiàn)旅游收入2105億元，其中自駕游旅客占全部游客數(shù)量的55%～70%。在免費政策的帶動下，旅游業(yè)獲得了迅速的發(fā)展，同時相應的餐飲服務住宿等服務業(yè)也飛速發(fā)展。因為免費政策的刺激，旅游業(yè)和汽車業(yè)迅速發(fā)展，成為拉動經濟增長的很重要的方式之一。

12負面影響

免費政策實施以后，交通流量迅速上升，交通事故和大規(guī)模擁堵隨之出現(xiàn)。2012年至2017年免費節(jié)假日期間的交通流量一直處于上升狀態(tài)，雖然出行成本便宜了，但是擁擠不堪的高速公路也大大降低了旅游者的旅游體驗。同時高速經營企業(yè)收費大幅減少，收費公路虧損加劇。高速公路虧損從2013年的618億元攀升至2016年的38217億元，在4年的時間里虧損金額上漲了5倍多。從全國12萬多公里的高速公路情況看，大概1/3的高速公路處于虧損狀態(tài)。

2免費政策產生的問題與質疑

21政策出臺程序缺乏法律依據

依法設立的高速公路經過法定程序的審批取得收費權，可以依法收取車輛通行費。根據《立法法》第8條的規(guī)定，高速公路收費既然是對非國有財產的征收，無疑應當是法律保留的事項，應該只能由法律規(guī)定。根據《公路法》和《收費公路管理條例》等相關法律法規(guī)，并無重大節(jié)假日免繳高速公路通行費的規(guī)定，以國務院文件的形式要求高速公路經營企業(yè)免收通行費，缺乏法律依據，也給經營者造成不合理的負擔。

22侵犯了高速公路經營企業(yè)的權利

目前，我國高速公路建設的投融資以財政投資、間接融資、直接融資和BOT融資模式或PPP模式等方式構成。在引入私人資本，公共服務民營化的過程中，權益歸屬遵循“誰投資誰受益”的原則。但是，免費政策侵犯了高速公路經營企業(yè)的收費權而未給予相應的補償制度。

23違反了公平的原則

免費政策作為一項惠民政策，針對的對象是七座以下的小型客車，受益者是生活已邁入小康水平的“有車一族”，作為高速公路的其他使用者，對于無車一族，收入較低，出行主要靠公共交通的弱勢群體，以及貨車駕駛員并不在惠及車型范圍內，無法享受免費政策帶來的好處。而且，在不僅不能享受福利的同時，還需付出時間和油耗增加等代價——由于免費政策的實施引起車流量的劇增而導致的高速公路擁堵、交通時間的延長、交通環(huán)境的惡化等問題。

24高速公路設施毀損嚴重，使用壽命縮短

免費政策刺激小客車通過高速公路出行，導致四大節(jié)假日“脈沖式”高峰交通量，部分路段免費后交通量遠遠超過修建時的設計通行能力，造成高速公路的嚴重擁堵和公路設施的超負荷運轉。高速公路免費通行期間，一些車輛駕駛人無成本使用高速公路，沒有保護高速公路設施的意識，不僅造成擁堵降低了高速公路通行效率，而且還導致大量高速公路設施遭到不同程度的毀壞。大范圍的堵車情況導致一些乘客的生活問題得不到解決，于是就出現(xiàn)了眾多破壞高速公路設施損壞現(xiàn)象，埋下了安全隱患，縮短了高速公路使用壽命。

25大量事故發(fā)生，增加了交通管理的難度

我國汽車保有量每年都在大幅度增加，因為免費政策的實行，很多人都選擇在長假期間帶上家人自駕游，造成公路上行駛的私家車急劇增多。其中不乏有部分剛剛獲得駕駛執(zhí)照的人，經驗較少，對車況和路況都不熟悉，稍有不甚，極易發(fā)生車禍，引發(fā)交通事故。節(jié)假日期間，舉家開車外出或到景點游玩，對當?shù)芈窙r不熟悉而導致事故多發(fā)。加之，高速公路因為節(jié)假日免費，擁堵嚴重，一旦發(fā)生事故，形成惡性循環(huán)，會加劇擁堵，整個交通形勢變得更加嚴峻，對交通管理增加了難度。

26免費政策背離環(huán)保理念，也不利于經濟的良性發(fā)展

免費政策的受惠對象是七座以下的小客車，政策導向是鼓勵民眾自駕而非拼車、乘坐公共交通工具出行的負面作用，導致大面積擁堵、尾氣排放增加等后果。隨著人們生活水平的提高和消費觀念的變化，旅游已成為大眾化的一種消費，成為很多家庭的剛性需求，無須免費政策的刺激。反而因為免費政策的進一步刺激，導致集中旅游，其結果是前往景區(qū)的道路擁堵不堪，景區(qū)內人滿為患，根本享受不到旅游的樂趣，并且由于擁堵會產生安全問題及破壞景區(qū)內部的生態(tài)環(huán)境。為了促進旅游業(yè)的發(fā)展，更需通過改革休假制度、加快發(fā)展旅游業(yè)的信息共享機制、建立新型旅游體系，而非通過免費政策來推動。

同時，免費政策也有礙于物流業(yè)降本增效，無助于供給側結構改革。2010—2016年，全國社會物流總額從1254萬億元攀升至2297萬億元，實現(xiàn)1061%的年均復合增長率，總體社會物流需求呈增長態(tài)勢。而免費政策不僅不能惠及物流業(yè)，反而因為擁堵導致節(jié)假日期間貨車給小型客車讓道，降低了物流業(yè)的效率，增加了物流成本，進而影響經濟的發(fā)展。

3優(yōu)化方案

31盡快完善相應的法律法規(guī)

在全面推進依法治國的大背景下，國家出臺的政策應當于法有據，在法治框架內進行。因此，建議及時推進相關法律的修訂，對于高速公路重大節(jié)假日免費政策給予法律上的確認。

32建議將重大節(jié)假日期間的免費對象調整為七座以上大、中型客車而非小型客車七座以上大、中型客車的乘客才屬于收入較低的弱勢群體，免費政策實施同時相應降低票價能更好地體現(xiàn)惠民政策，符合免費政策初衷的惠及民眾、鼓勵出游、拉動消費。鼓勵民眾乘坐大、中型客車還有利于節(jié)約能源保護環(huán)境，緩解交通壓力，減少事故。現(xiàn)行的免費政策促使高速公路重大節(jié)假日期間車流量大增，交通擁堵，事故增多，不符合保護環(huán)境、節(jié)約資源和能源、可持續(xù)發(fā)展的國策。大中型客車實載乘客多，有利于節(jié)約能源，保護環(huán)境，緩解交通壓力。而且大中型客車一般為客運企業(yè)所有，車輛管理和駕駛員管理制度比較完善，安全生產有所保障。

33科學推行高速公路差異化收費優(yōu)惠政策和ETC卡優(yōu)惠，在一定范圍內給予企業(yè)優(yōu)惠價格的自主決定權，探索更科學的收費標準定價方法和模式高速公路開展分時段差異化收費有利于分散車流，提高高峰時段高速公路的收費標準，降低低峰時段收費標準，改變現(xiàn)行各收費標準，可以吸引貨車在低峰時段走高速公路，有利于降低物流企業(yè)的成本，也有助于減輕國道的壓力，促進經濟的發(fā)展。國外對此有一定經驗，比如英國高速公路采取夜間打折模式。法國允許高速公路企業(yè)通過自主制定收費價格和優(yōu)惠方式來吸引消費群體，不同的優(yōu)惠政策既可以刺激消費，增加高速公路經營企業(yè)的收入，還能夠促進高速公路通行費大打折，給消費者帶來實惠。應該規(guī)定我國高速公路經營企業(yè)根據法律的規(guī)定享有自主制定高速公路通行費的權利。一方面，根據高速公路的商品屬性，高速公路經營企業(yè)自主制定價格優(yōu)惠政策，參與市場競爭，從而適應市場機制。另一方面，也有利于高速公路經營者加強管理，提高服務水平，促進高速公路行業(yè)的良性發(fā)展。

34通過配發(fā)免費券的方式對小型客車的免費方式進行調整建議取消重大節(jié)假日小型客車免費政策，而改為發(fā)給小型客車免費券。免費券的發(fā)行既延續(xù)了政府的惠民政策，同時也可以通過限定券的使用時間而避開節(jié)假日擁堵期。而且，為了保護高速公路投資者的權益，免費券可由政府財政買單或可限定在政府財政投資為主的高速公路段使用。

4結論

免費政策在實施初期，促進了旅游業(yè)、汽車業(yè)的發(fā)展，解決了收費站擁堵的問題，但隨著社會的發(fā)展，ETC技術和手機支付等方式的應用，旅游業(yè)、汽車業(yè)的發(fā)展變革，物流業(yè)的快速發(fā)展，為了更好地惠及廣大社會群體，更利于經濟發(fā)展和交通環(huán)境，促進高速公路健康良性發(fā)展，為國民經濟做出更大的貢獻，免費政策亟須優(yōu)化調整。