姚樹榮，熊雪鋒

（1.四川大學經(jīng)濟學院，四川 成都 610064；2.中國人民大學經(jīng)濟學院，北京 100872）

當前，宅基地制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，在保發(fā)展與保耕地的“雙重擠壓”下，減少和集約利用宅基地成為必然的選擇，但宅基地并未隨著農(nóng)民進城而減少，一戶多宅、空閑和利用低效的現(xiàn)象十分多見；另一方面，宅基地流轉(zhuǎn)受到嚴格限制，但不少農(nóng)民希望盤活宅基地增加財產(chǎn)性收入，一些農(nóng)民工、城市居民和企業(yè)也有返鄉(xiāng)（下鄉(xiāng)）創(chuàng)業(yè)發(fā)展的愿望，宅基地隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量發(fā)生。因此，應(yīng)新的形勢和生產(chǎn)力發(fā)展要求，深化宅基地制度改革成為現(xiàn)階段迫切需要破解的重大課題。

1 文獻綜述與改革取向

學術(shù)界有關(guān)宅基地制度改革的討論十分熱烈，“自由流轉(zhuǎn)說”與“禁止流轉(zhuǎn)說”針鋒相對。厲以寧[1]、周其仁[2]等認為，打破城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)在公開市場合法流轉(zhuǎn)，能夠增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，提高土地的利用效率，對農(nóng)民進城起到“幫襯”作用。但孟勤國[3]、陳柏峰[4]、賀雪峰[5]等強調(diào)，宅基地使用權(quán)具有身份性和福利性，承擔著社會保障的特殊功能，農(nóng)民缺乏足夠的理性和抵御風險的能力，宅基地流轉(zhuǎn)只是強勢群體的利益訴求，會導致資本下鄉(xiāng)圈地局面，造成農(nóng)民進城失敗無法返鄉(xiāng)后果，出現(xiàn)農(nóng)民流離失所問題，形成社會不穩(wěn)定因素。支持流轉(zhuǎn)的學者逐一進行了反駁，高圣平[6]、郭明瑞[7]等指出，宅基地的福利性和無償性是針對分配環(huán)節(jié)而言的，僅此不能否定宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性；因極少數(shù)農(nóng)戶在宅基地處理上的非理性，就禁止宅基地交易使絕大多數(shù)農(nóng)戶失去財產(chǎn)權(quán)利顯失公平；至于資本下鄉(xiāng)圈地問題，可通過合理的制度設(shè)計加以控制。進一步，流轉(zhuǎn)支持者探討了宅基地流轉(zhuǎn)模式、路徑與制度設(shè)計問題，如諸培新等[8]主張宅基地流轉(zhuǎn)“三放開”，即放開流轉(zhuǎn)對象、放開流轉(zhuǎn)區(qū)域、放開流轉(zhuǎn)價格。新近的研究主張“有條件流轉(zhuǎn)說”,鄭尚元[9]認為，既不可一味否決流轉(zhuǎn)，亦不可完全放開而自由流轉(zhuǎn)；宋志紅[10]認為，應(yīng)綜合平衡宅基地的社會保障功能和財產(chǎn)功能，賦予農(nóng)民在符合一定條件時對外流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利，并因地制宜分區(qū)域逐步推進。董祚繼[11]提出，以“三權(quán)分置”為宅基地改革突破口，但應(yīng)嚴格限定期限、用途，不能進行商品住宅開發(fā)。

實踐中，決策者趨向于有條件流轉(zhuǎn)。天津薊縣等試點地區(qū)按照有關(guān)部署，對宅基地流轉(zhuǎn)進行了謹慎探索。一是探索宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的機制，受讓、承租人須為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合條件的成員；二是探索宅基地在縣域范圍內(nèi)有償退出的機制，退出的宅基地由集體經(jīng)濟組織回購，通過土地整治后在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用土地指標。第一項改革，受“集體內(nèi)部”限制，宅基地流轉(zhuǎn)的需求十分有限。第二項改革，受“縣域范圍”限制，土地的級差收益得不到充分顯化，影響農(nóng)民騰退宅基地的意愿，且縣級城市對土地指標的需求有限。因而，第二項改革也有較大的局限性。由于宅基地流轉(zhuǎn)加了“集體內(nèi)部”與“縣域范圍”的緊箍咒，試點地區(qū)的改革步履維艱。

綜上，“有條件流轉(zhuǎn)說”統(tǒng)一了社會各界的認識，宅基地制度改革正沿著該思路深入推進。但試點方案限定流轉(zhuǎn)對象與范圍的制度選擇，從供給和需求兩端嚴重抑制了流轉(zhuǎn)，以致改革困難重重。走出改革困境，需要從簡單限定流轉(zhuǎn)對象與范圍轉(zhuǎn)為精準把控和防范關(guān)鍵風險點，既讓市場機制發(fā)揮的作用更大、范圍更廣，又能守住公平正義和共同富裕的底線。

2 宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)與自然實驗

2.1 宅基地權(quán)利分置的基本思路

2018年中央一號文件首次提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這為深化宅基地制度改革指明了方向，是繼承包地“三權(quán)分置”改革之后的又一制度創(chuàng)舉，是建立完善中國特色社會主義土地制度的重要探索。但需要指出的是，宅基地與承包地承載的功能及經(jīng)濟特性不同，因而權(quán)利分置制度的建構(gòu)應(yīng)有所區(qū)別。

其一，承包地承載的功能是生活保障，若農(nóng)民進城失敗而返鄉(xiāng)，租金能夠繼續(xù)起到生活保障的功能，即使承租者經(jīng)營失敗而跑路，農(nóng)民也可收回土地耕種，農(nóng)業(yè)用途變更比較容易；宅基地承載的功能是居住保障，流轉(zhuǎn)后通常用于非農(nóng)建設(shè)，若農(nóng)民進城失敗而返鄉(xiāng)，就會遭遇居無住所的問題，且非農(nóng)建設(shè)的用途變更非常困難。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟周期性波動不可避免，一旦出現(xiàn)嚴重的經(jīng)濟衰退或危機，首當其沖的就是弱勢的農(nóng)民工群體。因此，宅基地流轉(zhuǎn)的風險要比承包地大，權(quán)利分置制度的建構(gòu)應(yīng)更加慎重，為農(nóng)民進城失敗留出居住空間。

其二，與承包地不同，宅基地的價值與區(qū)位密切相關(guān)。在遠離大城市的偏遠山區(qū)，宅基地的價值可以忽略不計，但將宅基地復墾還耕形成的建設(shè)用地指標則可以有償交易到城市使用，指標價格的高低主要取決于市場供求，指標價格可以高于實物價格。宅基地復墾還耕，農(nóng)民并沒有失地，失去的只是發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)在西方國家已有比較成熟的實踐，中國試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與“地票”交易本質(zhì)上是發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因此，宅基地的權(quán)利分置，不應(yīng)局限于實物形態(tài)的權(quán)利，還應(yīng)包括指標形態(tài)的權(quán)利（發(fā)展權(quán)）。

其三，從用益物權(quán)的規(guī)范表述來看，宅基地實物的權(quán)利分置可界定為所有權(quán)、占有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)行法律雖沒有宅基地占有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的表述，但卻賦予農(nóng)民無償、無限期占用宅基地的權(quán)利，這更接近歷史上的永佃權(quán)。但由于永佃權(quán)主要適用于農(nóng)用地，為避免混淆，可將這種權(quán)利界定為占有權(quán)，它因集體經(jīng)濟組織成員資格而獲得。在國外法中，也不乏占有權(quán)的相似表述，如英美法律中的終身地產(chǎn)權(quán)、俄羅斯聯(lián)邦民法典中的土地終身繼承占有權(quán)等。經(jīng)營權(quán)，可與承包地“三權(quán)分置”中的經(jīng)營權(quán)等同創(chuàng)設(shè)。

2.2 宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)

基于上述思路，在兼顧增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、提高土地利用效率與保障農(nóng)民基本居住權(quán)的目標下，從空間與權(quán)利兩個層面建構(gòu)宅基地的權(quán)利分置制度，如圖1。在空間層面，將宅基地分置為“限制流轉(zhuǎn)地塊”和“允許流轉(zhuǎn)地塊”?！跋拗屏鬓D(zhuǎn)地塊”是指在現(xiàn)狀宅基地中，按照法定標準劃分一定面積歸農(nóng)戶，功能是保障農(nóng)戶居住權(quán)利，除了農(nóng)戶在城市已有穩(wěn)定住所和就業(yè)、家庭成員發(fā)生重大疾病等特殊情形，原則上不得入市交易，只能用于自住或適當進行自營民宿等盈利性活動；“允許流轉(zhuǎn)地塊”是指現(xiàn)狀宅基地中除去“限制流轉(zhuǎn)地塊”之外的剩余地塊，體現(xiàn)土地的財產(chǎn)功能，在農(nóng)戶自愿、集體同意、符合規(guī)劃和準入條件的前提下，可以突破集體經(jīng)濟組織和城鄉(xiāng)邊界進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價格由農(nóng)戶同投資者協(xié)商或在土地交易所公開競拍確定?！霸试S流轉(zhuǎn)地塊”發(fā)生流轉(zhuǎn)行為，需繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金等稅費，用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資等方面；除去投資者應(yīng)得的利潤，土地增值收益在集體和農(nóng)戶之間合理分配。

在權(quán)利層面，將宅基地分置為所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)民集體擁有宅基地所有權(quán)并據(jù)此享有宅基地流轉(zhuǎn)的審核權(quán)、增值收益分享權(quán)和終極處置權(quán)；農(nóng)戶擁有宅基地占有權(quán)，即長期占有、使用、處置和收益的權(quán)利；經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給合法的城鄉(xiāng)組織和自然人等投資者，經(jīng)營權(quán)即投資者在符合規(guī)劃和合同約定的前提下對流轉(zhuǎn)而得的宅基地進行開發(fā)建設(shè)和抵押融資以獲得盈利的權(quán)利，發(fā)展權(quán)即投資者依據(jù)用途管制將宅基地復墾形成的建設(shè)用地指標有償交易或自行使用的權(quán)利，復墾土地的承包權(quán)原則上歸農(nóng)戶享有。所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)受國家同等的法律保護，占有權(quán)是基于集體經(jīng)濟組織成員資格而獲得的用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)是由占有權(quán)派生出來的財產(chǎn)權(quán)，其權(quán)能大小、期限長短、用途與使用條件等均由合同約定。實物形態(tài)的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，通常發(fā)生在城市經(jīng)濟能夠輻射到的農(nóng)村以及擁有特色資源稟賦的農(nóng)村；城市經(jīng)濟輻射不到的偏遠農(nóng)村，一般需要依托用途管制來實現(xiàn)指標形態(tài)的發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)。

圖1 宅基地權(quán)利分置的制度結(jié)構(gòu)Fig.1 Institutional structure of “Rights Separation” of rural residential land

2.3 宅基地權(quán)利分置的自然實驗

宅基地權(quán)利分置并非理論空想，有其實踐基礎(chǔ)。2008年汶川地震發(fā)生后，都江堰市農(nóng)房倒塌嚴重，盡管得到國家強有力的援助，但能夠分到受災(zāi)農(nóng)戶手里的重建資金只有2×104元/戶，很難建成具有較高質(zhì)量、達到抗震要求的住房。在此背景下，成都市推出“城鄉(xiāng)聯(lián)建”的政策，主要規(guī)定有：（1）受災(zāi)農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織可以利用確權(quán)后的宅基地引入社會資金按規(guī)劃聯(lián)建房屋。（2）國土部門根據(jù)農(nóng)戶和聯(lián)建方共同申請，將宅基地從空間上分割為兩部分：一部分為“限制流轉(zhuǎn)地塊”，頒發(fā)集體土地使用證給農(nóng)戶，用途為住宅；另一部分為“允許流轉(zhuǎn)地塊”，頒發(fā)集體土地使用證給聯(lián)建方，用途為非住宅。（3）宅基地分割比例、流轉(zhuǎn)年限與價格、聯(lián)建方式等重要事項由農(nóng)戶和聯(lián)建方平等協(xié)商確定。（4）集體經(jīng)濟組織負責審核聯(lián)建協(xié)議，監(jiān)督聯(lián)建行為。（5）政府相關(guān)部門通過政策標準、規(guī)劃審批等方式監(jiān)管聯(lián)建行為，提供公共服務(wù)和稅費減免等扶持①參見《成都市人民政府關(guān)于堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見》、《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》等。。

城鄉(xiāng)聯(lián)建，按照參與農(nóng)戶多少可分為散戶聯(lián)建和集中聯(lián)建，按照是否變換宅基地原址又可分為原址聯(lián)建和異地聯(lián)建。散戶聯(lián)建，基本上是原址聯(lián)建，即投資者與一個農(nóng)戶利用宅基地聯(lián)合建房，其農(nóng)民自主化和市場化程度比較高，通常的程序是：（1）尋找投資者；（2）就宅基地分割面積、房屋建設(shè)、交易條件等事項進行協(xié)商，經(jīng)集體審核同意，簽訂聯(lián)建協(xié)議；（3）政府相關(guān)部門出具規(guī)劃條件、地災(zāi)評估報告等；（4）聯(lián)建雙方依據(jù)協(xié)議約定互換資金和土地，進行房屋建設(shè)；（5）政府相關(guān)部門對用地、規(guī)劃、房屋質(zhì)量等進行驗收，收繳相關(guān)稅費，為聯(lián)建雙方頒發(fā)集體土地使用證和房屋所有權(quán)證。集中聯(lián)建，即投資者與兩個及以上農(nóng)戶聯(lián)建，若與幾個農(nóng)戶聯(lián)建則稱為多戶聯(lián)建，若與幾十戶甚至上百戶聯(lián)建則稱為大聯(lián)建。集中聯(lián)建中既有原址聯(lián)建也有異地聯(lián)建，異地聯(lián)建需要借助增減掛鉤項目來實施。集中聯(lián)建通常是由參與的農(nóng)戶代表或村組集體作為代理人跟投資者談判，投資者為參與農(nóng)戶集中修建安置房，節(jié)余集體建設(shè)用地或指標歸投資者開發(fā)利用。

城鄉(xiāng)聯(lián)建實質(zhì)上是農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織將宅基地扣除自住部分后所剩余的宅基地經(jīng)營權(quán)或發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給來自城市的居民和企業(yè)按規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營；作為對價條件，城市居民和企業(yè)需要為農(nóng)戶修建新房或者支付一定數(shù)量的貨幣。城鄉(xiāng)聯(lián)建是由重大災(zāi)害逼出來的、國家默許、地方政府主動開展的一次制度創(chuàng)新。它打通了城鄉(xiāng)要素對流和互換的通道，為受災(zāi)農(nóng)民盡快重建住房、恢復生產(chǎn)和生活引入了數(shù)十億資金，為農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和配套設(shè)施，客觀上構(gòu)成了宅基地權(quán)利分置的自然實驗。

3 宅基地權(quán)利分置對農(nóng)戶福利的影響

城鄉(xiāng)聯(lián)建已有8年之久，將宅基地流轉(zhuǎn)對象與范圍擴展到城市，風險有多大？是否損害到農(nóng)民利益，甚至出現(xiàn)農(nóng)民流離失所問題呢？本文運用Amartya Sen的可行能力理論，構(gòu)建農(nóng)戶福利函數(shù)，選取城鄉(xiāng)聯(lián)建比較集中的都江堰市進行調(diào)查，實證分析城鄉(xiāng)聯(lián)建對農(nóng)戶福利的影響，作為檢驗宅基地權(quán)利分置制度績效的現(xiàn)實參照。

3.1 農(nóng)戶福利評價指標體系構(gòu)建

依據(jù)Amartya Sen的界定，個人福利可以通過個人實際和可能擁有的功能性活動來描述，進而可以選擇個人獲取有價值功能性活動的能力作為衡量福利的標準[12]。結(jié)合研究目的，考慮聯(lián)建對農(nóng)戶生活生產(chǎn)帶來的影響，本文選取家庭經(jīng)濟、居住環(huán)境、公共服務(wù)、公平感知、就業(yè)發(fā)展5方面指標作為度量福利的因素，如表1。家庭經(jīng)濟是農(nóng)戶開展功能性活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，選取聯(lián)建前后農(nóng)戶家庭收入和成本的變化，通過收入和成本增加項及其各自占家庭總收入和總支出的比重來衡量；居住環(huán)境是農(nóng)戶開展功能性活動的基本保障，選取房屋面積、結(jié)構(gòu)和裝修以及水電氣訊狀況來考察；公共服務(wù)是農(nóng)戶實現(xiàn)功能性活動的外部條件，主要由聯(lián)建前后基礎(chǔ)設(shè)施和衛(wèi)生服務(wù)、文教服務(wù)、生活服務(wù)等方面的變化狀況構(gòu)成；聯(lián)建涉及農(nóng)戶切身利益，農(nóng)戶對自身權(quán)益保障的公平感知，通過農(nóng)戶對政策的知曉程度、制訂協(xié)議的自主程度、參與市場和民主自治的能力反映；就業(yè)發(fā)展是農(nóng)戶獲取可行能力的重要途徑，通過聯(lián)建后農(nóng)戶就業(yè)渠道的變化考察。

表1 農(nóng)戶福利評價指標體系Tab.1 Indicators for evaluating the welfare of farmers

3.2 農(nóng)戶福利函數(shù)構(gòu)建

Pigou認為，社會總體福利是個人效用的總和[13]，即：

式（1）中，W為社會福利，Ui為第i個人的效用量。

結(jié)合Pigou的定義，將福利函數(shù)從農(nóng)戶的福利加總的維度進行拓展，進而又將每個農(nóng)戶福利水平看作是各福利效應(yīng)影響因素效用之和，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)建中的農(nóng)戶福利函數(shù)如下：

式（2）—式（3）中，WT表示農(nóng)戶總體福利水平，μi表示第i種福利效應(yīng)影響因素的權(quán)重，Ui為第i種福利效應(yīng)影響因素的效用量，Wkn表示第k農(nóng)戶第n種福利的值。

3.3 農(nóng)戶福利效應(yīng)測度

（1）數(shù)據(jù)來源及樣本特征。問卷由4部分構(gòu)成：第一部分是受訪農(nóng)戶及家庭情況；第二部分是城鄉(xiāng)聯(lián)建基本情況；第三部分是農(nóng)戶福利5大子系統(tǒng)情況；第四部分是農(nóng)戶福利效應(yīng)評價，包括對5大子系統(tǒng)按照“1—5”的順序進行重要性排序，以及5大子系統(tǒng)在“變差了很多”、“變差了一些”、“基本沒變化”、“變好了一些”、“變好了很多”5個維度上的福利改善程度進行選擇。在數(shù)據(jù)處理中，對5個改善程度分別賦值“-2、-1、0、1、2”。若福利值大于0，說明福利狀況有改善；若福利值小于0，說明福利狀況受損了。

由于城鄉(xiāng)聯(lián)建主要發(fā)生于都江堰市，范圍不大、戶數(shù)有限，筆者于2017年1月對都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村、濱江村和青城山鎮(zhèn)泰安村、青田村采用隨機抽樣調(diào)查和訪談之后回收有效問卷325份，足以反映真實情況。由表2可知，受訪者大部分為40—60歲，具有小學或初中文化的戶主，還有少數(shù)監(jiān)事會、議事會成員和村鎮(zhèn)干部，有能力和條件掌握聯(lián)建相關(guān)情況并能夠?qū)ψ约旱臓顩r做出客觀陳述。

表2 受訪者特征Tab.2 The characteristics of interviewees

（2）農(nóng)戶福利子系統(tǒng)權(quán)重確定。主成分分析法是確定影響因素權(quán)重的重要方法。本文中數(shù)據(jù)在大于95%（sig = 0.000）的顯著性水平下巴特利球形檢驗統(tǒng)計量為72.197，KMO檢驗統(tǒng)計量為0.729，適合用主成分分析法進行權(quán)重確定。為保證信息保真度，在利用SPSS 20提取了4個主成分（初始值累計百分比為91.34%）之后，通過以下步驟確定各個指標的權(quán)重。

首先，確定各個指標在不同主成分線性組合中的系數(shù)。

式（4）中，CSij表示第i個指標在第j個主成分線性組合中的系數(shù)，Zij表示第i個指標在第j個主成分線性組合中的載荷數(shù)，λj表示第j個主成分的特征值。由此，可以得到4個主成分的線性組合：

式（5）—式（8）中，F(xiàn)j表示第j個主成分，WEco、WLiv、WPub、WFai、WEmp分別為家庭經(jīng)濟狀況效用、居住環(huán)境狀況效用、公共服務(wù)狀況效用、公平感知狀況效用、就業(yè)發(fā)展狀況效用。

其次，通過主成分的方差貢獻率確定各個指標在綜合得分模型中的系數(shù)。利用主成分可以替代各個指標的方差貢獻率，以及各項指標在線性組合中的系數(shù)，可以確定各個指標在綜合得分模型中的系數(shù)，具體方法如下：

式（9）中，F(xiàn)綜表示綜合得分模型即是下文中WT，F(xiàn)j表示第j個主成分線性組合，Vj表示第j個主成分的方差貢獻率。可得：

最后，將綜合得分模型中各指標系數(shù)按照公式μi= Cmi/∑Cmi進行歸一化處理，得到各項指標的權(quán)重。結(jié)果如表3。從重要性來看，農(nóng)戶看重的福利因素依次是公共服務(wù)、家庭經(jīng)濟、居住環(huán)境、就業(yè)發(fā)展和公平感知。①WA = WT/N，其中WA表示農(nóng)戶總體福利均值，N表示受訪農(nóng)戶數(shù)量。

（3）農(nóng)戶福利測度結(jié)果。在權(quán)重確定的基礎(chǔ)上，如表4所示將5個維度分別以“-2、-1、0、1、2”的數(shù)值

表3 農(nóng)戶福利子系統(tǒng)權(quán)重Tab.3 Weights of subsystem of farmers’ welfare

表4 農(nóng)戶福利子系統(tǒng)得票情況Tab.4 Votes of Subsystem of farmers’ welfare

表5 農(nóng)戶總體福利值及各子系統(tǒng)得分Tab.5 The overall welfare value of farmers and scores for the fi ve subsystems

予以賦值，結(jié)合每個子系統(tǒng)指標的得票數(shù)Ci可以得到每一子系統(tǒng)得分情況為：

依據(jù)表4中各子系統(tǒng)的得分和賦值情況，利用式（2）對各子系統(tǒng)加權(quán)加總求和，得到農(nóng)戶總體福利值及各子系統(tǒng)得分。由表5可知，農(nóng)戶總體福利均值WA達0.57，遠大于0，表明農(nóng)戶總體福利狀況得到較大程度的改善；從各子系統(tǒng)看，福利效應(yīng)最顯著的是居住環(huán)境和公共服務(wù)，就業(yè)發(fā)展和家庭經(jīng)濟居中，公平感知最差。

3.4 農(nóng)戶福利變化情況及原因分析

（1）家庭經(jīng)濟狀況。本文采用無量綱度量的方式將各項成本和收入的變動情況進行加權(quán)求和，以得到農(nóng)戶家庭經(jīng)濟狀況的平均變動及其原因。由圖2可知，聯(lián)建后農(nóng)戶的收入和成本都有所增加，但成本中食物費用的增加幅度過大，導致成本增加大于收入增加。進一步的調(diào)查得知，地震前，農(nóng)戶的日常食物基本是自家生產(chǎn)，但地震后，在基層政府的推動下，不少農(nóng)戶被裹挾著參加了異地集中聯(lián)建，耕地被占用、流轉(zhuǎn)或與居住地太遠，加之農(nóng)房修建過于集中，不能飼養(yǎng)家畜，農(nóng)戶只能花錢購買日常食物。

圖2 家庭經(jīng)濟狀況Fig.2 The economic status of rural households

（2）居住環(huán)境狀況。城鄉(xiāng)聯(lián)建政策對保證人均居住面積最低限、修建房屋結(jié)構(gòu)和質(zhì)量、水電氣訊配置等都作了明確規(guī)定，對農(nóng)戶權(quán)益保障發(fā)揮了重要作用。由表6可知，聯(lián)建后農(nóng)戶房屋結(jié)構(gòu)由土木、磚木變?yōu)橐源u混和框架為主，裝修由毛坯變?yōu)橐院喲b和中裝為主，生活基本用上了自來水、天然氣和寬帶網(wǎng)絡(luò)，雖然人均住房面積由78.36 m2下降為41.54 m2，但房屋質(zhì)量和市場價值明顯提升。值得指出的是，城鄉(xiāng)聯(lián)建雖給城市資本下鄉(xiāng)開了口子，但在長達8年的時間里，受訪區(qū)域并未發(fā)生農(nóng)民流離失所現(xiàn)象。

表6 居住環(huán)境狀況Tab.6 Living conditions of rural households

（3）公共服務(wù)狀況。聯(lián)建前，農(nóng)村公共服務(wù)基本為零；聯(lián)建后，投資者為改善當?shù)氐墓卜?wù)提供了資金支持，政府也給予了一定補貼。如圖3，公共服務(wù)改善比較明顯，其中基礎(chǔ)設(shè)施狀況改善最大。另外，因新建了衛(wèi)生站、設(shè)置了垃圾處理系統(tǒng)、聘請了專人維護公共衛(wèi)生，衛(wèi)生服務(wù)狀況的改善也較大。但是，生活服務(wù)和文教服務(wù)狀況沒怎么變化。

圖3 公共服務(wù)狀況Fig.3 Public service of rural households

（4）公平感知狀況。在5大子系統(tǒng)中，農(nóng)戶公平感知狀況最差。究其原因，主要有兩個：一是確權(quán)起點不公平。部分農(nóng)戶反映，歷史原因使得農(nóng)戶宅基地面積大小不均，為減少矛盾，基本遵循現(xiàn)狀進行了確權(quán)頒證，但聯(lián)建政策使土地價值顯著提升，有的農(nóng)戶可以得到幾百萬元，但多數(shù)農(nóng)戶只能得到幾十萬元。二是基層政府不當干預。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府傾向于支持集中聯(lián)建，且介入程度較深，農(nóng)民意愿不一定能充分真實地表達。最后需要強調(diào)的是，聯(lián)建讓農(nóng)戶在市場經(jīng)濟中得到了鍛煉，農(nóng)戶參與市場談判和民主自治的能力得到了提升，這有利于農(nóng)戶在未來更好地維護權(quán)益和實現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展。

（5）就業(yè)發(fā)展狀況。聯(lián)建改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶就業(yè)增收創(chuàng)造了條件，但遺憾的是，這種可能性并未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。在受訪農(nóng)戶中，因聯(lián)建增加的農(nóng)戶自營旅店、民宿、餐飲等服務(wù)業(yè)就業(yè)僅12例，因聯(lián)建受聘到鄉(xiāng)村度假酒店務(wù)工或被村集體雇傭從事環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)工作的僅5例。究其原因，主要是決策者沒有把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)戶就業(yè)增收作為重要因素內(nèi)嵌于聯(lián)建政策系統(tǒng)，對城市資本下鄉(xiāng)未設(shè)置準入門檻。筆者觀察到，參與散戶聯(lián)建的不少投資者將流轉(zhuǎn)而得的集體建設(shè)用地用于修建鄉(xiāng)村別墅自住，參與集中聯(lián)建的部分企業(yè)將流轉(zhuǎn)而得的集體建設(shè)用地用于商品房開發(fā)，這種“一賣了之”的做法不利于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶就業(yè)增收。

表7 公平感知狀況Tab.7 Fair perception of rural households

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

（1）權(quán)利分置是宅基地制度的重要創(chuàng)新。現(xiàn)階段，通過將宅基地從空間層面分置為“限制流轉(zhuǎn)地塊”和“允許流轉(zhuǎn)地塊”，從權(quán)利層面分置為所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)，能夠較好地兼顧增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提高土地利用效率和保障農(nóng)民基本居住權(quán)的目標。

（2）成都市推出的城鄉(xiāng)聯(lián)建政策，客觀上構(gòu)成宅基地權(quán)利分置的自然實驗。雖然震后重建的焦點性事件可能產(chǎn)生通過市場實現(xiàn)社會救助的人道主義機制，從而使特殊性實驗推廣到一般性實驗具有一定的局限性，但城鄉(xiāng)聯(lián)建對中國建構(gòu)宅基地權(quán)利分置制度仍具有重要的借鑒意義。實證分析顯示，聯(lián)建后農(nóng)戶總體福利得到較大程度改善，且未導致農(nóng)民流離失所現(xiàn)象。這表明，宅基地權(quán)利分置的改革思路總體可行，風險可控。

（3）約束條件與機制設(shè)計至關(guān)重要。在農(nóng)戶福利子系統(tǒng)中，福利效應(yīng)最顯著的是居住環(huán)境和公共服務(wù)，就業(yè)發(fā)展和家庭經(jīng)濟居中，公平感知最差。這主要歸因于城鄉(xiāng)聯(lián)建政策偏重于解決農(nóng)房重建，對有關(guān)住房和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)作了明確規(guī)定，而對城市資本下鄉(xiāng)的準入條件、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶就業(yè)增收、保障城鄉(xiāng)要素平等交換未進行必要規(guī)制。另外，也與基層政府的不當干預、農(nóng)戶意愿未充分真實表達、確權(quán)起點不公平問題有關(guān)。這表明，在放任市場自由或政府不當干預的情況下，確實存在農(nóng)戶利益受損和有違公平的風險。

（4）農(nóng)戶福利需求具有動態(tài)進階性。地震后，農(nóng)戶對住房需求是最迫切的，但隨著居住問題的解決，農(nóng)戶現(xiàn)在更希望改善公共服務(wù)和家庭經(jīng)濟?？梢灶A見，農(nóng)戶福利需求必將從看重物質(zhì)福利向追求公平權(quán)利、能力提升和價值實現(xiàn)等非物質(zhì)福利演進。

4.2 政策建議

（1）以權(quán)利分置為突破口深化宅基地制度改革。遵循“有條件流轉(zhuǎn)”的思路，從簡單限定流轉(zhuǎn)對象與范圍轉(zhuǎn)為精準把控和防范關(guān)鍵風險點，通過權(quán)利分置重構(gòu)宅基地制度，打通城鄉(xiāng)要素對流和互換的通道，讓市場機制發(fā)揮的作用更大、范圍更廣，同時守住公平正義和共同富裕的底線。聯(lián)建的成功施行，得益于都江堰優(yōu)越的旅游資源稟賦和成都市有效的投資需求，聯(lián)建為城鄉(xiāng)要素對流開辟了通道。因此，深化宅基地制度改革，應(yīng)拓寬試點范圍，選取具備城鄉(xiāng)要素對流特征的地區(qū)優(yōu)先開展宅基地權(quán)利分置改革，以城鄉(xiāng)要素對流促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（2）從底線出發(fā)搞好宅基地權(quán)利分置的約束機制設(shè)計。一是應(yīng)基于農(nóng)戶福利需求的動態(tài)進階規(guī)律，把公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收、公平權(quán)利、能力提升與價值實現(xiàn)等福利因素嵌入制度系統(tǒng)，統(tǒng)籌謀劃，既滿足農(nóng)戶當前的福利需求，又為農(nóng)戶長遠的福利需求做好鋪墊，避免發(fā)生“短期有利、長期有害”的現(xiàn)象。二是建立確權(quán)頒證公平保障機制，避免確權(quán)起點不公平問題。三是建立科學規(guī)劃管控機制，以“多規(guī)合一”的理念推進村莊規(guī)劃編制，劃定耕地紅線和生態(tài)紅線，避免濫占耕地和亂搭亂建現(xiàn)象。四是建立鄉(xiāng)村治理與政府權(quán)力約束機制，防范村干部的尋租行為和政府的不當干預。五是建立要素交換平等保護機制。以農(nóng)民自主自愿自治、交易公正公開透明為原則，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，規(guī)范交易程序，實施標準合同，提供高效服務(wù)，給予兜底保護；注重農(nóng)民人力資本投資，提升農(nóng)民理性決策、參與市場、防范風險的能力。六是建立市場主體準入審核機制。鼓勵具有鄉(xiāng)土情懷、專業(yè)水平、愿意與農(nóng)民形成長期利益聯(lián)結(jié)機制的市場主體進入，杜絕圈地炒地、環(huán)境污染的市場主體進入，限制商品房開發(fā)等具有“一賣了之”經(jīng)營特征的市場主體進入。

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