王芳

[摘要]公共警告作為一種重要的新型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段，在實(shí)踐中得到了越來(lái)越多的運(yùn)用。在公民權(quán)利保障意識(shí)日益高漲的當(dāng)下，深入論證公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)具有較強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。論證公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)，有助于證成公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的正當(dāng)性。公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)包括人民主權(quán)、人權(quán)保障、平衡論、公平正義理論四個(gè)方面。在傳承這些理論精髓的同時(shí)，還要與時(shí)俱進(jìn)、敢于創(chuàng)新，不斷豐富和發(fā)展這些理論的含義和具體內(nèi)容，以契合社會(huì)的快速變遷。

[關(guān)鍵詞]公共警告利害關(guān)系人 權(quán)益保障 理論基礎(chǔ)

[中圖分類號(hào)]D92 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1009-4245（2018）01-0037-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.01.009

一、研究之緣起

黨的十九大報(bào)告指出，“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”，“必須多謀民生之利、多解民生之憂”。目前，我們處于一個(gè)食品安全、環(huán)境污染等多種風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì) [1 ]，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所面臨的高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性需要積極作為的政府 [2 ]。公共警告作為一種重要的新型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段，在行政管理實(shí)踐中得到了越來(lái)越多的運(yùn)用。所謂公共警告，是指行政機(jī)關(guān)發(fā)布的提示公眾注意特定事物的聲明 [3 ]。政府發(fā)布公共警告，在給公眾提供警示信息、防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可能會(huì)給相關(guān)利害關(guān)系人的生命健康權(quán)、隱私權(quán)、營(yíng)業(yè)自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和名譽(yù)等造成負(fù)面影響。例如，上海市質(zhì)監(jiān)局發(fā)布《壁紙產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警》;質(zhì)檢總局發(fā)布關(guān)于兒童用品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)警示 [4 ];質(zhì)檢總局發(fā)布部分進(jìn)口大眾汽車轉(zhuǎn)向柱缺陷風(fēng)險(xiǎn)警示 [5 ]。毋庸置疑，這些警告會(huì)對(duì)有關(guān)生產(chǎn)商、銷售商的營(yíng)業(yè)造成影響。尤其是那些錯(cuò)誤的公共警告，往往會(huì)給相關(guān)利害關(guān)系人造成難以彌補(bǔ)的損失，如海南“農(nóng)夫山泉砷超標(biāo)事件”、湖北“豫花毒面粉事件”中，商家都受到了重創(chuàng)。如何平衡各種利害關(guān)系，對(duì)公共警告利害關(guān)系人的權(quán)益進(jìn)行保障，成為當(dāng)下急需研究的重要課題，行政法學(xué)界亦有必要對(duì)此做出應(yīng)有的理論回應(yīng)。

公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障有其深厚的理論基礎(chǔ)，尤其是在公民權(quán)利保障意識(shí)日益高漲的當(dāng)下，深入論證公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)具有較強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)此課題的研究，有利于彌補(bǔ)我國(guó)法學(xué)界對(duì)利害關(guān)系人權(quán)益保障理論研究的不足，推動(dòng)公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障理論基礎(chǔ)研究的深入，為公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的順利推進(jìn)而搖旗吶喊。進(jìn)而，進(jìn)一步加大公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的力度，促進(jìn)公共警告中公共利益和個(gè)人利益保持應(yīng)有的平衡。

雖然，公共警告已經(jīng)引起了行政法學(xué)界的關(guān)注，學(xué)者們對(duì)于公共警告的概念、法律屬性、法律救濟(jì)、實(shí)體與程序規(guī)制等方面都有了一些頗有見解的論述，公共警告日漸成為法學(xué)理論界研究的熱點(diǎn)。但是，對(duì)于公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的研究還剛開始起步，學(xué)界還缺乏針對(duì)此課題的系統(tǒng)性的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)更是很少涉及公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障理論基礎(chǔ)的論證。

本文試圖通過(guò)論證公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)，來(lái)證成公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的正當(dāng)性。本文從人民主權(quán)、人權(quán)保障、平衡論、公平正義理論四個(gè)方面，論證公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)，通過(guò)這種探討，試圖起到拋磚引玉的作用，以期引起理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障問(wèn)題的關(guān)注，促使學(xué)界深入反思并重構(gòu)行政法律關(guān)系相關(guān)理論。

二、人民主權(quán)理論

人民主權(quán)的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，它是在17、18世紀(jì)歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，由霍布斯、洛克、盧梭等人提出并加以完善的。學(xué)者們對(duì)人民主權(quán)基本內(nèi)涵的理解也不盡相同。洛克對(duì)人民主權(quán)論的闡述做出了重大貢獻(xiàn)，許多國(guó)家的憲法吸收了其學(xué)說(shuō)的精華。至今為止，至少有一百多個(gè)國(guó)家的憲法都提到了人民主權(quán)原則。馬克思認(rèn)為人民主權(quán)意味著一切權(quán)力來(lái)自人民 [6 ]，政府權(quán)力為人民服務(wù)，接受人民的監(jiān)督。人民主權(quán)理論意味著公權(quán)力行使目的是為了體現(xiàn)人民權(quán)利的要求，是為了廣大人民的福祉 [7 ]。它表明人民是政府權(quán)力的終極來(lái)源，表達(dá)了國(guó)家權(quán)力由人民控制并為人民服務(wù)的理念 [8 ]。

我國(guó)憲法明確規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民，并用較大篇幅詳細(xì)規(guī)定了實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的主要途徑——人民代表大會(huì)制度。人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度，行使管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。憲法同時(shí)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，政府必須以實(shí)現(xiàn)人民的基本權(quán)利為最終目的，為民眾服務(wù)，對(duì)民眾負(fù)責(zé)，依法行使行政職權(quán)，保障民眾的基本權(quán)利不受侵害。尤其是隨著社會(huì)國(guó)理念不斷深入人心，國(guó)家對(duì)社會(huì)正義、公共福祉與社會(huì)安全負(fù)有廣泛的責(zé)任。 [9 ]政府不再充當(dāng)“夜警”，而是要積極承擔(dān)起對(duì)公眾“生存照顧”的職責(zé)。另一方面，行政權(quán)力具有擴(kuò)張性的特點(diǎn)，如果不加以規(guī)范，就會(huì)威脅到民眾的權(quán)益。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的約束。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，需要強(qiáng)有力的積極作為的政府，對(duì)民眾提供基本的公共安全保障，提高風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性，保障民眾的利益。人民主權(quán)理論要求政府有責(zé)任將其掌握的風(fēng)險(xiǎn)信息告知公眾。加強(qiáng)公共警告利害關(guān)系人的權(quán)益保障，規(guī)范公共警告的發(fā)布，防范公共警告權(quán)的濫用，探求公共警告中多元利益關(guān)系的均衡點(diǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)的不利影響，防止民眾的權(quán)益受到侵害。

三、人權(quán)保障理論

人權(quán)是人應(yīng)享有的不可侵犯的權(quán)利。人權(quán)適用于所有的自然人，生命、自由、平等、安全和財(cái)產(chǎn)是人的與生俱來(lái)的權(quán)利，國(guó)家的目的就是保護(hù)基本的人權(quán)不受侵犯。 [10 ]“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已經(jīng)寫進(jìn)了我國(guó)憲法，保障公民基本權(quán)利是政府的責(zé)任，“為具體權(quán)利而斗爭(zhēng)，其目的指向權(quán)利人的主張” [11 ]。

人權(quán)中很重要的一項(xiàng)內(nèi)容是知情權(quán)。知情權(quán)，又稱為“了解權(quán)”、“知悉權(quán)”或者“信息自由權(quán)”，是指公民知悉和獲得信息的權(quán)利。 [12 ]知情權(quán)是從公民的表達(dá)自由權(quán)利引申出來(lái)的一項(xiàng)人權(quán)。1946年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議宣布知情權(quán)是基本人權(quán)，1948年的《世界人權(quán)宣言》包含了知情權(quán)的內(nèi)容。知情權(quán)對(duì)于公眾的重要性不言而喻。公民有必要獲取相關(guān)的各種信息，以更好地生存和發(fā)展。

然而，任何權(quán)利的行使都是有其限度的，知情權(quán)也并不能例外。我國(guó)《憲法》第51條的規(guī)定為公民行使權(quán)利劃定了邊界。知情權(quán)的行使必須要受到一定的限制。在行使知情權(quán)時(shí)，可能會(huì)與國(guó)家利益、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等產(chǎn)生沖突，這時(shí)就得平衡知情權(quán)與國(guó)家利益、個(gè)人隱私之間的關(guān)系。

隨著時(shí)代的變遷發(fā)展，知情權(quán)的內(nèi)涵也在不斷豐富。人類進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后，為了防范或減輕風(fēng)險(xiǎn)，公眾更加渴望了解風(fēng)險(xiǎn)，但是以己之力，難以勝任辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)信息的能力，政府必須承擔(dān)起提供風(fēng)險(xiǎn)信息的責(zé)任，因此，風(fēng)險(xiǎn)信息成為新的知情權(quán)客體。 [13 ]例如，美國(guó)《應(yīng)急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法案》就規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)的潛在受影響者有知悉有毒物質(zhì)信息權(quán)利。在食品安全、環(huán)境污染頻發(fā)的當(dāng)下，為了克減風(fēng)險(xiǎn)給公眾帶來(lái)的負(fù)面影響，保障公民的風(fēng)險(xiǎn)信息知情權(quán)顯得尤其重要。越是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，越需要捍衛(wèi)基本的法治原則——保障人權(quán)、有限政府、人民主權(quán)等。 [14 ]發(fā)布公共警告，有利于保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，提升公眾的安全感。但是，在涉及地方利益或者行業(yè)利益時(shí)，有些政府部門并不愿意主動(dòng)公開風(fēng)險(xiǎn)信息。而過(guò)多、過(guò)濫地發(fā)布公共警告，也會(huì)過(guò)度侵害相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益，導(dǎo)致規(guī)制不良。此外，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的“決策于不確定性之中”、“有組織地不負(fù)責(zé)任” [15 ]，使得公共警告發(fā)布者往往以“不確定性”作為借口，在“合法的”表象下，侵害公共警告利害關(guān)系人的合法權(quán)益，并能輕易逃避責(zé)任追究。因此，公共警告必須審慎發(fā)布，通過(guò)借助實(shí)體控制和程序控制，來(lái)保障公共警告利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

四、“平衡論”

行政法律關(guān)系有可能涉及包括公共利益與個(gè)人利益在內(nèi)的多重的利益關(guān)系。 [16 ]行政機(jī)關(guān)在保障公眾知情權(quán)的同時(shí)，可能侵害到公民的個(gè)人信息自決權(quán)和隱私權(quán)。 [17 ]除此之外，公共警告利害關(guān)系人的生命健康權(quán)、營(yíng)業(yè)自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和名譽(yù)信用等也可能會(huì)受到公共警告行為的影響。因此，公共警告發(fā)布者需要在保障公眾知情權(quán)和相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益之間保持平衡，這就可以運(yùn)用行政法的平衡理論來(lái)解決公共警告實(shí)踐中的利益沖突。

“平衡論”區(qū)別于傳統(tǒng)的“控權(quán)論”和“管理論”。平衡論認(rèn)為行政權(quán)力和公民權(quán)利的最佳關(guān)系應(yīng)該是平衡關(guān)系 [18 ]，行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利，公共利益與個(gè)人利益等關(guān)系之間應(yīng)保持平衡 [19 ]。平衡論要求行政主體在行使職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮所涉及的利益主體，充分保障其權(quán)利，平衡公益與私益。

“平衡論”是公共警告利害關(guān)系人權(quán)益保障的重要理論基礎(chǔ)，為相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益保障指引了方向。公共警告的目的是為了保障公眾的權(quán)益，但也可能會(huì)對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益造成損害。公共警告利益關(guān)系的多元性決定了在公共警告實(shí)踐中對(duì)利害關(guān)系人合法權(quán)益保護(hù)的必要性。一些公民希望獲取有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)警示信息，這里的風(fēng)險(xiǎn)知情權(quán)蘊(yùn)含的是公益性。而這些信息的公開可能會(huì)對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的經(jīng)濟(jì)自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)或隱私權(quán)等權(quán)益產(chǎn)生不利影響，這蘊(yùn)含的是個(gè)人利益。要協(xié)調(diào)好各利害關(guān)系人的權(quán)利之間以及權(quán)利所蘊(yùn)含的利益之間的沖突。公共利益本身具有很大的不確定性，為了避免行政機(jī)關(guān)以所謂“公共利益”的名義侵害公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在個(gè)案中具體界定“公共利益”。不能絕對(duì)地認(rèn)定公共利益優(yōu)先或者個(gè)人利益優(yōu)先，防止政府隨意限制公民權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)在具體個(gè)案中，根據(jù)一定的規(guī)則，考慮緊迫性、后果、可替代性等因素，以及在綜合權(quán)衡判斷應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)何種基本權(quán)利。是否需要發(fā)布公共警告，要適當(dāng)進(jìn)行“公私兼顧”（“雙贏”） [20 ]，避免不適當(dāng)?shù)厍趾€(gè)人權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)損害后果的最小化與社會(huì)福利的最大化。例如，2005年Lockyer v. Benihana一案中，法院要求不同的餐廳粘貼不同程度的警告標(biāo)識(shí)，這不但保護(hù)了公眾的知情權(quán)，而且還兼顧了商家利益。 [21 ]

五、公平正義理論

正義就是公平、公正。公平首先意味著在權(quán)利上的公平，它指的是每個(gè)人都應(yīng)平等地享有基本權(quán)利，并且，政府一以貫之地負(fù)有使公平正義得以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。

“正義是樹立社會(huì)秩序的基礎(chǔ)?！?[22 ]公平正義作為人們化解利益沖突的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，是促使社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展、增進(jìn)公眾福祉的基本理念。正義是政府的目的。正義是人類社會(huì)的目的。 [23 ]公平正義應(yīng)成為政府的行動(dòng)邏輯，政府在行使行政職權(quán)時(shí)，必須自始至終地踐行公平正義理念，以保護(hù)人的基本權(quán)利為落腳點(diǎn)，將公平正義滲透在每一個(gè)行為中，合理分配和調(diào)適個(gè)體之間的權(quán)利和利益，兼顧各利益主體的利益訴求，妥善協(xié)調(diào)各利益關(guān)系人的關(guān)系，盡可能實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系均衡，在每個(gè)行政行為中彰顯公平正義的精神。

我國(guó)社會(huì)正處于快速轉(zhuǎn)型期，呈現(xiàn)出利益主體多元化和利益訴求多樣化的特點(diǎn)，而且，公眾的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)公平正義的呼聲也越來(lái)越高。法律是實(shí)現(xiàn)公平正義的重要手段，“法律旨在創(chuàng)立一種正義的社會(huì)秩序” [24 ]。行政法上的行政合理原則就是公平正義理論在行政法領(lǐng)域的映射，它要求行政行為要適度、符合理性，符合公平正義，以約束行政自由裁量權(quán)。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，基于風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的利益關(guān)聯(lián)性等原因，原有的一些法律規(guī)定受到了挑戰(zhàn)。為了有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，平等保護(hù)每個(gè)公民的權(quán)利，這有待于將公平正義理念融入權(quán)利保障中，將公平正義作為平衡利益關(guān)系的基本理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)好各利害關(guān)系人的權(quán)益。

按照公平正義原則要求，公共警告發(fā)布機(jī)關(guān)應(yīng)平等地對(duì)待公共警告各利害關(guān)系人，及時(shí)回應(yīng)公眾的安全訴求，避免侵害相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。公共警告與傳統(tǒng)的行政行為存在著諸多不同，不應(yīng)該盲目照搬一般行政行為的規(guī)制路徑。因此，是否要發(fā)布公共警告，以及如何發(fā)布公共警告，都要在公平正義理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)整體利益最大化，并遵循必要的比例原則，保持公共警告各方利益分配的正當(dāng)性。當(dāng)錯(cuò)誤或不適當(dāng)?shù)匕l(fā)布了公共警告，并給相關(guān)利害關(guān)系人造成較大的損失時(shí)，政府應(yīng)本著公平正義的原則，根據(jù)具體情況給予相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償。

六、結(jié)語(yǔ)

政府的規(guī)制目標(biāo)不應(yīng)僅僅滿足于實(shí)現(xiàn)法治，而應(yīng)將法治和善治相結(jié)合，在充分保障人權(quán)的前提下，探求最佳的規(guī)制手段。為了有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾的基本權(quán)利，政府必須選擇更具“情境合理性”的規(guī)制方式。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)和公眾不斷增長(zhǎng)的安全需求，政府必須積極有效地回應(yīng)公眾的需求，兼顧利益各方的價(jià)值訴求。對(duì)公共警告利害關(guān)系人權(quán)益的保障體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”的規(guī)制理念，也回應(yīng)了公眾日益增強(qiáng)的權(quán)利訴求。

政府所采取的規(guī)制手段必須要與其規(guī)制目的相匹配。當(dāng)下，政府規(guī)制工具呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，公共警告僅僅是眾多政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方式中的一種。由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性的特點(diǎn)，而公共警告本身的影響面太廣，容易給特定利害關(guān)系人造成不必要的損失，也更容易出現(xiàn)公共警告權(quán)力濫用。因此，公共警告的發(fā)布必須審慎進(jìn)行。必要時(shí)運(yùn)用成本收益分析方法，考量公共警告給真實(shí)世界帶來(lái)的后果，并將規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)最小化。

對(duì)公共警告利害關(guān)系人的權(quán)益保障，需要人民主權(quán)、人權(quán)保障、平衡論、公平正義理論的指引，我們?cè)趥鞒羞@些理論精髓的同時(shí)，還要與時(shí)俱進(jìn)、敢于創(chuàng)新，不斷豐富和發(fā)展這些理論的含義和具體內(nèi)容，以契合社會(huì)的快速變遷。另外，對(duì)于真實(shí)世界中公共警告權(quán)的濫用問(wèn)題，需要對(duì)公共警告權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范，合理、科學(xué)地處理利益沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的平衡保障，達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。

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責(zé)任編輯：梁衛(wèi)軍