王芳

[摘要]公共警告作為一種重要的新型風險規(guī)制手段，在實踐中得到了越來越多的運用。在公民權利保障意識日益高漲的當下，深入論證公共警告利害關系人權益保障的理論基礎具有較強的理論意義和現(xiàn)實意義。論證公共警告利害關系人權益保障的理論基礎，有助于證成公共警告利害關系人權益保障的正當性。公共警告利害關系人權益保障的理論基礎包括人民主權、人權保障、平衡論、公平正義理論四個方面。在傳承這些理論精髓的同時，還要與時俱進、敢于創(chuàng)新，不斷豐富和發(fā)展這些理論的含義和具體內(nèi)容，以契合社會的快速變遷。

[關鍵詞]公共警告利害關系人 權益保障 理論基礎

[中圖分類號]D92 ? [文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1009-4245（2018）01-0037-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.01.009

一、研究之緣起

黨的十九大報告指出，“帶領人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標”，“必須多謀民生之利、多解民生之憂”。目前，我們處于一個食品安全、環(huán)境污染等多種風險頻發(fā)的風險社會 [1 ]，風險社會所面臨的高風險和不確定性需要積極作為的政府 [2 ]。公共警告作為一種重要的新型風險規(guī)制手段，在行政管理實踐中得到了越來越多的運用。所謂公共警告，是指行政機關發(fā)布的提示公眾注意特定事物的聲明 [3 ]。政府發(fā)布公共警告，在給公眾提供警示信息、防范風險的同時，也可能會給相關利害關系人的生命健康權、隱私權、營業(yè)自由、財產(chǎn)權和名譽等造成負面影響。例如，上海市質(zhì)監(jiān)局發(fā)布《壁紙產(chǎn)品質(zhì)量安全風險預警》;質(zhì)檢總局發(fā)布關于兒童用品質(zhì)量安全風險警示 [4 ];質(zhì)檢總局發(fā)布部分進口大眾汽車轉(zhuǎn)向柱缺陷風險警示 [5 ]。毋庸置疑，這些警告會對有關生產(chǎn)商、銷售商的營業(yè)造成影響。尤其是那些錯誤的公共警告，往往會給相關利害關系人造成難以彌補的損失，如海南“農(nóng)夫山泉砷超標事件”、湖北“豫花毒面粉事件”中，商家都受到了重創(chuàng)。如何平衡各種利害關系，對公共警告利害關系人的權益進行保障，成為當下急需研究的重要課題，行政法學界亦有必要對此做出應有的理論回應。

公共警告利害關系人權益保障有其深厚的理論基礎，尤其是在公民權利保障意識日益高漲的當下，深入論證公共警告利害關系人權益保障的理論基礎具有較強的理論意義和現(xiàn)實意義。通過此課題的研究，有利于彌補我國法學界對利害關系人權益保障理論研究的不足，推動公共警告利害關系人權益保障理論基礎研究的深入，為公共警告利害關系人權益保障的順利推進而搖旗吶喊。進而，進一步加大公共警告利害關系人權益保障的力度，促進公共警告中公共利益和個人利益保持應有的平衡。

雖然，公共警告已經(jīng)引起了行政法學界的關注，學者們對于公共警告的概念、法律屬性、法律救濟、實體與程序規(guī)制等方面都有了一些頗有見解的論述，公共警告日漸成為法學理論界研究的熱點。但是，對于公共警告利害關系人權益保障的研究還剛開始起步，學界還缺乏針對此課題的系統(tǒng)性的研究，現(xiàn)有文獻更是很少涉及公共警告利害關系人權益保障理論基礎的論證。

本文試圖通過論證公共警告利害關系人權益保障的理論基礎，來證成公共警告利害關系人權益保障的正當性。本文從人民主權、人權保障、平衡論、公平正義理論四個方面，論證公共警告利害關系人權益保障的理論基礎，通過這種探討，試圖起到拋磚引玉的作用，以期引起理論界和實務界對公共警告利害關系人權益保障問題的關注，促使學界深入反思并重構行政法律關系相關理論。

二、人民主權理論

人民主權的思想源遠流長，它是在17、18世紀歐洲啟蒙運動時期，由霍布斯、洛克、盧梭等人提出并加以完善的。學者們對人民主權基本內(nèi)涵的理解也不盡相同。洛克對人民主權論的闡述做出了重大貢獻，許多國家的憲法吸收了其學說的精華。至今為止，至少有一百多個國家的憲法都提到了人民主權原則。馬克思認為人民主權意味著一切權力來自人民 [6 ]，政府權力為人民服務，接受人民的監(jiān)督。人民主權理論意味著公權力行使目的是為了體現(xiàn)人民權利的要求，是為了廣大人民的福祉 [7 ]。它表明人民是政府權力的終極來源，表達了國家權力由人民控制并為人民服務的理念 [8 ]。

我國憲法明確規(guī)定了一切權力屬于人民，并用較大篇幅詳細規(guī)定了實現(xiàn)人民主權的主要途徑——人民代表大會制度。人民通過人民代表大會制度，行使管理國家和社會公共事務的權力。憲法同時規(guī)定，行政機關由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。因此，政府必須以實現(xiàn)人民的基本權利為最終目的，為民眾服務，對民眾負責，依法行使行政職權，保障民眾的基本權利不受侵害。尤其是隨著社會國理念不斷深入人心，國家對社會正義、公共福祉與社會安全負有廣泛的責任。 [9 ]政府不再充當“夜警”，而是要積極承擔起對公眾“生存照顧”的職責。另一方面，行政權力具有擴張性的特點，如果不加以規(guī)范，就會威脅到民眾的權益。因此，有必要加強對行政權力的約束。

在風險社會里，需要強有力的積極作為的政府，對民眾提供基本的公共安全保障，提高風險治理的有效性，保障民眾的利益。人民主權理論要求政府有責任將其掌握的風險信息告知公眾。加強公共警告利害關系人的權益保障，規(guī)范公共警告的發(fā)布，防范公共警告權的濫用，探求公共警告中多元利益關系的均衡點，降低風險的不利影響，防止民眾的權益受到侵害。

三、人權保障理論

人權是人應享有的不可侵犯的權利。人權適用于所有的自然人，生命、自由、平等、安全和財產(chǎn)是人的與生俱來的權利，國家的目的就是保護基本的人權不受侵犯。 [10 ]“國家尊重和保障人權”已經(jīng)寫進了我國憲法，保障公民基本權利是政府的責任，“為具體權利而斗爭，其目的指向權利人的主張” [11 ]。

人權中很重要的一項內(nèi)容是知情權。知情權，又稱為“了解權”、“知悉權”或者“信息自由權”，是指公民知悉和獲得信息的權利。 [12 ]知情權是從公民的表達自由權利引申出來的一項人權。1946年，聯(lián)合國大會決議宣布知情權是基本人權，1948年的《世界人權宣言》包含了知情權的內(nèi)容。知情權對于公眾的重要性不言而喻。公民有必要獲取相關的各種信息，以更好地生存和發(fā)展。

然而，任何權利的行使都是有其限度的，知情權也并不能例外。我國《憲法》第51條的規(guī)定為公民行使權利劃定了邊界。知情權的行使必須要受到一定的限制。在行使知情權時，可能會與國家利益、商業(yè)秘密、個人隱私等產(chǎn)生沖突，這時就得平衡知情權與國家利益、個人隱私之間的關系。

隨著時代的變遷發(fā)展，知情權的內(nèi)涵也在不斷豐富。人類進入風險社會后，為了防范或減輕風險，公眾更加渴望了解風險，但是以己之力，難以勝任辨識風險信息的能力，政府必須承擔起提供風險信息的責任，因此，風險信息成為新的知情權客體。 [13 ]例如，美國《應急計劃和社區(qū)知情權法案》就規(guī)定了風險的潛在受影響者有知悉有毒物質(zhì)信息權利。在食品安全、環(huán)境污染頻發(fā)的當下，為了克減風險給公眾帶來的負面影響，保障公民的風險信息知情權顯得尤其重要。越是在風險社會，越需要捍衛(wèi)基本的法治原則——保障人權、有限政府、人民主權等。 [14 ]發(fā)布公共警告，有利于保障公民知情權的實現(xiàn)，提升公眾的安全感。但是，在涉及地方利益或者行業(yè)利益時，有些政府部門并不愿意主動公開風險信息。而過多、過濫地發(fā)布公共警告，也會過度侵害相關利害關系人的權益，導致規(guī)制不良。此外，風險規(guī)制的“決策于不確定性之中”、“有組織地不負責任” [15 ]，使得公共警告發(fā)布者往往以“不確定性”作為借口，在“合法的”表象下，侵害公共警告利害關系人的合法權益，并能輕易逃避責任追究。因此，公共警告必須審慎發(fā)布，通過借助實體控制和程序控制，來保障公共警告利害關系人的合法權益。

四、“平衡論”

行政法律關系有可能涉及包括公共利益與個人利益在內(nèi)的多重的利益關系。 [16 ]行政機關在保障公眾知情權的同時，可能侵害到公民的個人信息自決權和隱私權。 [17 ]除此之外，公共警告利害關系人的生命健康權、營業(yè)自由、財產(chǎn)權和名譽信用等也可能會受到公共警告行為的影響。因此，公共警告發(fā)布者需要在保障公眾知情權和相關利害關系人的合法權益之間保持平衡，這就可以運用行政法的平衡理論來解決公共警告實踐中的利益沖突。

“平衡論”區(qū)別于傳統(tǒng)的“控權論”和“管理論”。平衡論認為行政權力和公民權利的最佳關系應該是平衡關系 [18 ]，行政權與相對人權利，公共利益與個人利益等關系之間應保持平衡 [19 ]。平衡論要求行政主體在行使職權時，應當綜合考慮所涉及的利益主體，充分保障其權利，平衡公益與私益。

“平衡論”是公共警告利害關系人權益保障的重要理論基礎，為相關利害關系人的權益保障指引了方向。公共警告的目的是為了保障公眾的權益，但也可能會對相關利害關系人的權益造成損害。公共警告利益關系的多元性決定了在公共警告實踐中對利害關系人合法權益保護的必要性。一些公民希望獲取有關風險警示信息，這里的風險知情權蘊含的是公益性。而這些信息的公開可能會對相關利害關系人的經(jīng)濟自由、財產(chǎn)權或隱私權等權益產(chǎn)生不利影響，這蘊含的是個人利益。要協(xié)調(diào)好各利害關系人的權利之間以及權利所蘊含的利益之間的沖突。公共利益本身具有很大的不確定性，為了避免行政機關以所謂“公共利益”的名義侵害公民權利，應當在個案中具體界定“公共利益”。不能絕對地認定公共利益優(yōu)先或者個人利益優(yōu)先，防止政府隨意限制公民權利，而應當在具體個案中，根據(jù)一定的規(guī)則，考慮緊迫性、后果、可替代性等因素，以及在綜合權衡判斷應該優(yōu)先保護何種基本權利。是否需要發(fā)布公共警告，要適當進行“公私兼顧”（“雙贏”） [20 ]，避免不適當?shù)厍趾€人權利，以實現(xiàn)損害后果的最小化與社會福利的最大化。例如，2005年Lockyer v. Benihana一案中，法院要求不同的餐廳粘貼不同程度的警告標識，這不但保護了公眾的知情權，而且還兼顧了商家利益。 [21 ]

五、公平正義理論

正義就是公平、公正。公平首先意味著在權利上的公平，它指的是每個人都應平等地享有基本權利，并且，政府一以貫之地負有使公平正義得以實現(xiàn)的責任。

“正義是樹立社會秩序的基礎。” [22 ]公平正義作為人們化解利益沖突的價值標準，是促使社會穩(wěn)定有序發(fā)展、增進公眾福祉的基本理念。正義是政府的目的。正義是人類社會的目的。 [23 ]公平正義應成為政府的行動邏輯，政府在行使行政職權時，必須自始至終地踐行公平正義理念，以保護人的基本權利為落腳點，將公平正義滲透在每一個行為中，合理分配和調(diào)適個體之間的權利和利益，兼顧各利益主體的利益訴求，妥善協(xié)調(diào)各利益關系人的關系，盡可能實現(xiàn)利益關系均衡，在每個行政行為中彰顯公平正義的精神。

我國社會正處于快速轉(zhuǎn)型期，呈現(xiàn)出利益主體多元化和利益訴求多樣化的特點，而且，公眾的權利意識不斷增強，對公平正義的呼聲也越來越高。法律是實現(xiàn)公平正義的重要手段，“法律旨在創(chuàng)立一種正義的社會秩序” [24 ]。行政法上的行政合理原則就是公平正義理論在行政法領域的映射，它要求行政行為要適度、符合理性，符合公平正義，以約束行政自由裁量權。

在風險社會里，基于風險本身的不確定性、風險規(guī)制的利益關聯(lián)性等原因，原有的一些法律規(guī)定受到了挑戰(zhàn)。為了有效地應對風險，平等保護每個公民的權利，這有待于將公平正義理念融入權利保障中，將公平正義作為平衡利益關系的基本理念和價值標準，協(xié)調(diào)好各利害關系人的權益。

按照公平正義原則要求，公共警告發(fā)布機關應平等地對待公共警告各利害關系人，及時回應公眾的安全訴求，避免侵害相關利害關系人的合法權益。公共警告與傳統(tǒng)的行政行為存在著諸多不同，不應該盲目照搬一般行政行為的規(guī)制路徑。因此，是否要發(fā)布公共警告，以及如何發(fā)布公共警告，都要在公平正義理念的指導下，實現(xiàn)整體利益最大化，并遵循必要的比例原則，保持公共警告各方利益分配的正當性。當錯誤或不適當?shù)匕l(fā)布了公共警告，并給相關利害關系人造成較大的損失時，政府應本著公平正義的原則，根據(jù)具體情況給予相應的賠償或補償。

六、結語

政府的規(guī)制目標不應僅僅滿足于實現(xiàn)法治，而應將法治和善治相結合，在充分保障人權的前提下，探求最佳的規(guī)制手段。為了有效地應對風險，保障公眾的基本權利，政府必須選擇更具“情境合理性”的規(guī)制方式。在風險社會背景下，面對風險帶來的新挑戰(zhàn)和公眾不斷增長的安全需求，政府必須積極有效地回應公眾的需求，兼顧利益各方的價值訴求。對公共警告利害關系人權益的保障體現(xiàn)了“以權利制約權力”的規(guī)制理念，也回應了公眾日益增強的權利訴求。

政府所采取的規(guī)制手段必須要與其規(guī)制目的相匹配。當下，政府規(guī)制工具呈現(xiàn)多元化趨勢，公共警告僅僅是眾多政府風險規(guī)制方式中的一種。由于風險具有不確定性的特點，而公共警告本身的影響面太廣，容易給特定利害關系人造成不必要的損失，也更容易出現(xiàn)公共警告權力濫用。因此，公共警告的發(fā)布必須審慎進行。必要時運用成本收益分析方法，考量公共警告給真實世界帶來的后果，并將規(guī)制風險最小化。

對公共警告利害關系人的權益保障，需要人民主權、人權保障、平衡論、公平正義理論的指引，我們在傳承這些理論精髓的同時，還要與時俱進、敢于創(chuàng)新，不斷豐富和發(fā)展這些理論的含義和具體內(nèi)容，以契合社會的快速變遷。另外，對于真實世界中公共警告權的濫用問題，需要對公共警告權的行使進行規(guī)范，合理、科學地處理利益沖突，實現(xiàn)公共利益與個體利益的平衡保障，達到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。

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