何小寶　趙彩虹

面對日益凸顯的自然資源減損及環(huán)境惡化，我國開始推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好履行對自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任和對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任。本文以寧波市為例，闡述目前開展自然資源管理責(zé)任審計存在的制約性因素，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決對策。

一、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計的具體內(nèi)容

（一） 審計主體

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理審計的開展主體依然以國家審計為主，主要是由因為國家審計能以強制性立場，審查監(jiān)督地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源管理過程中資金運用合法合規(guī)性、政策貫徹的落地性、自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的績效性。內(nèi)部審計因為無法保證獨立性，開展較少，社會審計也基本沒有涉及此種類型審計。

（二）審計客體

受托環(huán)境責(zé)任視角下，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計客體是地方各級政府及部分企事業(yè)單位及其他利用公共財政資金對的相關(guān)組織，同時也包括環(huán)保、水利、農(nóng)林、發(fā)改、財政等部門，審查這些部門監(jiān)管問責(zé)的履行情況以及實施環(huán)境管理或生態(tài)保護(hù)措施的成效等。

（三）審計對象

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計對象主要是對審計客體的履責(zé)行為進(jìn)行審計，包括但不限于利用國有自然資源或資產(chǎn)做出的保護(hù)、利用、治理、恢復(fù)自然資源或生態(tài)環(huán)境等行為，并通過制定相關(guān)政策、定期座談匯報、研究部署環(huán)保工作等方式抑制濫用自然資源資產(chǎn)或生態(tài)環(huán)境等外部行為。

二、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計的主要難題

第一，各部門規(guī)劃不一致現(xiàn)象仍然突出。土地利用總體規(guī)劃與寧波總規(guī)北侖區(qū)域確定的禁建區(qū)范圍重疊，海洋功能區(qū)劃確定的港口區(qū)與寧波總規(guī)北侖區(qū)域確定的禁建區(qū)范圍重疊，寧波總規(guī)（北侖區(qū)域）確定的適建區(qū)與生態(tài)紅線范圍、濕地范圍重疊、禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)存在未辦理規(guī)劃審批手續(xù)。

其次，濕地保護(hù)工作進(jìn)展緩慢。部分圍填海項目存在未批先填現(xiàn)象，省級公益林被違規(guī)占用；飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)存在違規(guī)開發(fā)建設(shè)；河道內(nèi)有兩處建設(shè)項目未經(jīng)審批占用水域。

最后，土地開發(fā)項目未按計劃完成。項目中斷后未及時收回財政資金，未及時清理礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金，全區(qū)固廢（污泥）處置現(xiàn)狀尚待改善。電鍍行業(yè)在線監(jiān)測項目不全，環(huán)保部門無法及時掌握污染狀況。

三、全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計存在的制約因素

（一）審計對象清楚界定難

開展自然資源管理責(zé)任審計，必須要明確地方政府的集體責(zé)任和地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任和相關(guān)責(zé)任之間的界限，但就目前來看，全面合理確定這些具體審計對象還存在一定的障礙：首先目前我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清，對自然資源資產(chǎn)還存在多頭管理現(xiàn)象，審計對象清楚界定還比較難；其次各省根據(jù)自身情況探索性開展自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計，沒有形成系統(tǒng)、公認(rèn)、統(tǒng)一的審計對象體系，“各自為政”現(xiàn)象比較嚴(yán)重；最后沒有統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對目前國家審計應(yīng)用模式應(yīng)用帶來挑戰(zhàn)，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計實踐流于形式、審計結(jié)論權(quán)威性不高，系統(tǒng)性、整體性比較差，落地性與實踐性存在一定距離。

（二）執(zhí)行存在很多難點

目前我國開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計尚處于初步階段，技術(shù)上很難對自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計實施提供全面的支撐，如審計技術(shù)手段滯后、審計取證難、審計難以識別和發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為等，缺少系統(tǒng)、完整、統(tǒng)一的用于指導(dǎo)實踐的評價指標(biāo)體系，難以讓被審計單位和個人對審計結(jié)論心服口服。同時，由于自然資源資產(chǎn)狀況形成的長期性、持續(xù)性，往往可能在前任領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，后任領(lǐng)導(dǎo)干部上任一段時間后還未體現(xiàn)，審計期間內(nèi)，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任劃定難，審計執(zhí)行起來就比較困難。

（三）評價定責(zé)難

自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計必須界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，審計涉及的重點領(lǐng)域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領(lǐng)域。很多資源又存在跨區(qū)域管理，涉及的部門多、政策廣、內(nèi)容多，全部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來很困難。再者，部分自然資源管理相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)條款滯后，自然資源管理保障體系不完善和資源環(huán)境及產(chǎn)品價格界定不清，導(dǎo)致開展自開展自然資源管理責(zé)任審計后很難問責(zé)，影響到相關(guān)部門行政效能和國家審計的公信力。

四、全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計的對策探討

（一）緊密把握國家經(jīng)濟發(fā)展政策和動態(tài)

目前，生態(tài)文明建設(shè)背景下必須構(gòu)建包含生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同發(fā)展整體策略，根據(jù)各地自然資源承受能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，將自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計融入自然資源開發(fā)、保護(hù)、利用、治理過程中，形成自然資源資產(chǎn)審計全覆蓋趨勢。同時加強自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計理論研究，指導(dǎo)自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計實踐過程，形成政府為主體的自然資源管理責(zé)任審計新模式，從政治、經(jīng)濟、法律等角度搭建自然資源管理責(zé)任審計的制度框架，形成政府對自然資源資產(chǎn)管理的善治局面。

（二）以自然資源資產(chǎn)承載力為導(dǎo)向，嚴(yán)格界定領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計包括自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計兩大研究內(nèi)容，其中自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計就要求自然資源在可修復(fù)狀態(tài)下的循環(huán)利用，所以必須要對自然資源資產(chǎn)承載能力進(jìn)行客觀量化評價，進(jìn)而嚴(yán)格界定領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)承擔(dān)的管理責(zé)任。

（三） 緊密聯(lián)系各地自然資源資產(chǎn)稟賦和區(qū)域性特征

我國幅員遼闊，各地自然資源資產(chǎn)稟賦、區(qū)域性特征、環(huán)境治理投資數(shù)額多少各不相同，與此相聯(lián)系的是自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、保護(hù)和治理等問題呈現(xiàn)鮮明的區(qū)域性差異，由此導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計的戰(zhàn)略定位和差異化審計策略。審計時要正確處理上下級政府、同級政府不同職能部門之間的環(huán)境治理關(guān)系，縱向協(xié)調(diào)地方政府各自的經(jīng)濟責(zé)任、環(huán)境責(zé)任及社會責(zé)任之間的關(guān)系，提高自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計監(jiān)督全覆蓋能力；同時，發(fā)揮國家審計專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性特點，融合領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的經(jīng)濟責(zé)任及環(huán)境責(zé)任履行情況，符合國家審計作為國家治理的重要手段的特性。（作者單位為1寧波市審計局；2浙江萬里學(xué)院）

（本文是寧波市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題寧波市開展自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任審計的實踐、困境與對策的【G18-ZXLL34】的階段性成果）