范輝

黨的十九大報(bào)告提出增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)憂患意識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)要一以貫之。稅收在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，因此，重視和加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分析和防范是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，有利于稅收職能作用充分發(fā)揮，有利于加快稅收現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展進(jìn)程，有利于提升稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，有利于稅務(wù)干部隊(duì)伍健康發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)成因

稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的形成與發(fā)生原因相當(dāng)復(fù)雜，既有稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅收?qǐng)?zhí)法人員的自身原因，也有外部環(huán)境因素；既有執(zhí)法管理上的原因，也有政策規(guī)定上的因素；既有客觀原因，也有主觀因素。

其一，認(rèn)識(shí)不到位，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。隨著依法治國、依法行政、依法執(zhí)法的進(jìn)程加快和全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，越往后執(zhí)紀(jì)越來越嚴(yán)，稅收?qǐng)?zhí)法越來越成為高風(fēng)險(xiǎn)崗位和高風(fēng)險(xiǎn)工作。一些基層執(zhí)法單位和執(zhí)法人員對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。

一些稅務(wù)干部雖然身子邁進(jìn)了新時(shí)代，但頭腦仍然停留在過去，受慣性的影響，其思維和習(xí)慣沒有跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，總認(rèn)為以前是這樣做的、干的，沒有出現(xiàn)問題；有的在執(zhí)法過程中往往是采取“可能呀”、“大概呀”的態(tài)度，執(zhí)法不精準(zhǔn)、不精確；有的甚至隨意執(zhí)法、任性執(zhí)法；有的法律觀念淡薄，執(zhí)法犯法、貪贓枉法、以稅謀私，從而使稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

其二，干部業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，能力水平不足。現(xiàn)有稅務(wù)干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化，據(jù)測(cè)算，目前許多縣區(qū)稅務(wù)局的人員平均年齡在49歲左右，在稅收?qǐng)?zhí)法一線的人員平均年齡在53歲左右。一些年齡較大的稅務(wù)人員中，有的文化知識(shí)和稅收專業(yè)水平不高，難以適應(yīng)日益變化發(fā)展的外部環(huán)境、企業(yè)財(cái)務(wù)和稅收政策的變化，往往靠經(jīng)驗(yàn)、憑感覺執(zhí)法。

有的得過且過，法治意識(shí)、規(guī)范意識(shí)不強(qiáng)和進(jìn)取精神不足，往往盲目執(zhí)法、隨意執(zhí)法，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。一些年輕干部，有的所學(xué)專業(yè)不對(duì)口，工作幾年下來難以適應(yīng)規(guī)范執(zhí)法的要求；有的對(duì)企業(yè)經(jīng)營狀況不了解、對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)不熟悉、對(duì)稅收政策法規(guī)不精通，在執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)適用法律條文錯(cuò)誤、實(shí)施程序不到位、文書制作不規(guī)范；有的在執(zhí)法過程中不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強(qiáng)等。這些問題都為稅收?qǐng)?zhí)法埋下了隱患，乃至在日后暴露出來。

其三，人員配置不合理，管理要求不嚴(yán)格。由于稅務(wù)部門實(shí)行垂直管理體制，人、財(cái)、物和稅收業(yè)務(wù)統(tǒng)管。整個(gè)系統(tǒng)人員配置呈現(xiàn)出人財(cái)物等政務(wù)管理人員占比較大、業(yè)務(wù)管理人員相對(duì)較少，基層機(jī)關(guān)人員占比較大、基層稅收管理人員較少，基層管理人員占比較大、一線執(zhí)法人員少的不合理狀況。同時(shí)，由于稅務(wù)系統(tǒng)人員多、分布廣、五級(jí)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)線長，管理確實(shí)難以到位。同時(shí)，有的基層稅務(wù)局對(duì)干部隊(duì)伍管理不到位、要求不夠嚴(yán)格，致使稅收?qǐng)?zhí)法過程中違紀(jì)違法行為時(shí)有發(fā)生。

其四，市場(chǎng)主體成倍增長，稅收政策變化過頻。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和“放管服”改革的深化，納稅人數(shù)量成倍增長，但稅務(wù)人員數(shù)量相對(duì)固定不變，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作量大增，特別是基層稅務(wù)管理人員管理的納稅戶數(shù)和工作量也成倍增加，有的稅收管理人員要管理上千戶納稅人的納稅事項(xiàng)，做到規(guī)范管理、精細(xì)管理確實(shí)很困難。

同時(shí)，為適應(yīng)深化改革開放形勢(shì)發(fā)展的需要，稅收政策和稅收征管體制也在不斷發(fā)生變化和調(diào)整，一方面，適應(yīng)變化和調(diào)整需要一個(gè)過程；另一方面，稅收政策變化和調(diào)整后，相應(yīng)的管理措施也難及時(shí)跟進(jìn)。這些都從客觀上為基層稅收?qǐng)?zhí)法增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

其五，稅收法制不健全，管理制度不合理。一方面，稅收法制不夠健全，比如目前大力推行的納稅評(píng)估工作，卻沒有明確的法律依據(jù)和法律地位，稅收征管法全文11062個(gè)字、稅收征管法實(shí)施細(xì)則全文12745個(gè)字中沒有“評(píng)估”的字樣。再比如，現(xiàn)行稅收法律法規(guī)中對(duì)罰款或行政處罰的彈性過大，如征管法上“可以處二千元以下的罰款”、“五萬元以下的罰款”的規(guī)定等，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)和隨意性過大，為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生提供了可能。

另一方面，稅務(wù)部門為了加強(qiáng)稅收管理，堵塞管理漏洞，防止稅款流失，不斷制定出臺(tái)一些實(shí)施精細(xì)化管理的辦法。有的規(guī)定將不屬于稅務(wù)部門管理職責(zé)或納稅人自身義務(wù)的事項(xiàng)作為要求予以執(zhí)行，有的規(guī)定基層稅務(wù)部門和稅務(wù)人員則難以做到，而檢察機(jī)關(guān)和人民法院在偵查公訴或?qū)徟袨^職案件過程中往往以此為依據(jù)，認(rèn)定或判定“稅務(wù)管理人員沒有認(rèn)真履行職責(zé)或正確履行職責(zé)”。少數(shù)內(nèi)部管理規(guī)定則成為稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的“制度陷阱”。

其六，人情因素干擾，地方政府干預(yù)。在走向法治社會(huì)的征程中，我國仍然是一個(gè)熟人社會(huì)，許多稅務(wù)人員長期生活和工作在一個(gè)地方，與許多納稅人又非常熟悉，在稅收政策執(zhí)行和執(zhí)法過程中，或多或少地會(huì)受到人情因素的影響，有的甚至?xí)饲閳?zhí)法，執(zhí)行政策變通走樣。

同時(shí)，有的地方政府為片面追求政績，對(duì)稅收收入任務(wù)層層加碼，稅務(wù)機(jī)關(guān)在巨大收入任務(wù)的壓力下，出現(xiàn)一些預(yù)收稅款、應(yīng)退稅款不能及時(shí)退出等問題，甚至有的地方政府以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義，直接干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法，給稅收?qǐng)?zhí)法帶來不小的風(fēng)險(xiǎn)。

綜合施策 多管齊下

防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，需要系統(tǒng)應(yīng)對(duì)，綜合施策，多管齊下。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員要高度重視，提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)真對(duì)待，深入學(xué)習(xí)和把握稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵和特征，全面分析和研判本單位稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)情況、特點(diǎn)及成因，認(rèn)真查找風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取針對(duì)性措施，切實(shí)加以解決。

一是增強(qiáng)防范意識(shí)，筑牢思想防線。轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)意識(shí)是防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的前提條件。一要增強(qiáng)道德意識(shí)。稅務(wù)干部作為國家公職人員，在平常的工作與學(xué)習(xí)過程中，要注重加強(qiáng)思想道德和職業(yè)道德修養(yǎng)，培養(yǎng)敬業(yè)和精業(yè)精神，在執(zhí)法過程中做到慎權(quán)、慎欲、慎微，增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的自覺性。

二要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員要通過學(xué)習(xí)教育，樹牢“聚財(cái)為國，執(zhí)法為民”的稅收工作宗旨意識(shí)，踐行“對(duì)工作負(fù)責(zé)，為納稅人服務(wù)”的工作要求，在執(zhí)法過程中做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。

三要增強(qiáng)規(guī)范意識(shí)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)各種稅收規(guī)范、掌握規(guī)范，并嚴(yán)格按照規(guī)范規(guī)定的對(duì)象、條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、權(quán)限、程序和手續(xù)等執(zhí)法，防止和杜絕隨意執(zhí)法、任性執(zhí)法、人情執(zhí)法而出現(xiàn)不作為或亂作為的問題。

四要增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí)。加強(qiáng)紀(jì)律教育和警示教育，以案明紀(jì)、以案說法，以案為鑒、以案為戒，從思想上筑牢紀(jì)律防線。

二是強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升防范能力。強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平，提升防范能力，是防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。首先，強(qiáng)化稅收業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。每個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法人員應(yīng)立足崗位職責(zé)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和崗位練兵，透徹掌握本崗位所需要的稅收業(yè)務(wù)知識(shí)，努力提高業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平，避免因?qū)Χ愂辗煞ㄒ?guī)和政策掌握不夠、不深、不透而執(zhí)法不到位帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，強(qiáng)化法紀(jì)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法過錯(cuò)及違規(guī)違紀(jì)違法行為處理有關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)，學(xué)懂弄清必須做什么、應(yīng)該做什么、不能做什么以及如何做好的問題，并熟知不規(guī)范執(zhí)法帶來的后果及其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，才能更加自覺地規(guī)范執(zhí)法，避免觸碰到紀(jì)律規(guī)矩的底線。

再次，強(qiáng)化黨建學(xué)習(xí)培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)化用黨建統(tǒng)領(lǐng)稅收工作的意識(shí)，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，把各級(jí)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗保壘作用和黨員的先鋒模范作用充分發(fā)揮出來，使稅收?qǐng)?zhí)法人員切實(shí)提升政治站位，在規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、陽光執(zhí)法和廉潔執(zhí)法方面做出表率、樹立標(biāo)桿。

三是加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化機(jī)制制約。加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，提高制度機(jī)制建設(shè)規(guī)范化水平，強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為的有效制約控制，是防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的根本保障。

其一，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系。要建立健全以責(zé)任、教育、監(jiān)督、預(yù)警、懲治等5個(gè)方面為框架的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系和運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮責(zé)任機(jī)制的前提作用、教育機(jī)制的基礎(chǔ)作用、監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵作用、預(yù)警機(jī)制的防范作用和懲治機(jī)制的威懾作用。

其二，完善稅收征管法制。盡快修訂完善稅收征收管理法，提升各稅種法律層次，縮小自由裁量權(quán)幅度，全面清理現(xiàn)行稅收管理制度，加強(qiáng)稅收管理制度合法性、公平性審查。對(duì)不屬于稅務(wù)部門職責(zé)和基層稅務(wù)機(jī)關(guān)難以做到的制度規(guī)定，要予以廢止；對(duì)不夠嚴(yán)密和不便操作的制度規(guī)定，要修改完善；對(duì)擬制定的管理制度，要充分體現(xiàn)分權(quán)制衡、監(jiān)督制約和公開透明的原則，真正從制度上防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和職務(wù)犯罪。

其三，健全內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。根據(jù)稅收法律法規(guī)的規(guī)定，以執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以工作流程為主線，以工作崗位為中心，以稅收信息為支撐，以防控風(fēng)險(xiǎn)為目的，建設(shè)和運(yùn)用內(nèi)控監(jiān)督平臺(tái)，并配套制定和實(shí)施稅收?qǐng)?zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)事項(xiàng)，及時(shí)開展核查排除，及時(shí)實(shí)施問責(zé)追究，實(shí)現(xiàn)事前提醒、事中糾錯(cuò)、事后追責(zé)。

其四，創(chuàng)新推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法三項(xiàng)制度。要在總結(jié)“稅收?qǐng)?zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“分項(xiàng)抓落實(shí)、集成促規(guī)范”的思路，推行“稅收?qǐng)?zhí)法三項(xiàng)制度實(shí)施規(guī)范”，將三項(xiàng)制度的要求嵌入到基層執(zhí)法事項(xiàng)的辦理流程之中，與相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范相融合，與相關(guān)法治制度相銜接，探索三項(xiàng)制度應(yīng)用平臺(tái)的集成優(yōu)化，真正達(dá)到執(zhí)法公示讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行、全過程記錄讓執(zhí)法“看得見”、法制審核讓執(zhí)法決定合理合法的目的。

四是優(yōu)化人員配置，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。增加稅收?qǐng)?zhí)法人員力量，優(yōu)化執(zhí)法崗位人員配置，強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作，是防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

其一，增加稅收?qǐng)?zhí)法人員力量。面對(duì)納稅戶急劇增多、工作量大幅增加而基層執(zhí)法一線人員不足的實(shí)際狀況，認(rèn)真測(cè)算執(zhí)法工作量和現(xiàn)有人力資源的前提下，盡量壓縮行政管理部門占用人員，調(diào)整充實(shí)基層執(zhí)法一線人員。

其二，優(yōu)化崗位人員配置。要運(yùn)用擇優(yōu)方式和激勵(lì)手段，把那些稅收業(yè)務(wù)熟、專業(yè)水平高、執(zhí)法技能好、規(guī)范意識(shí)強(qiáng)的干部盡量調(diào)整充實(shí)到稅收?qǐng)?zhí)法崗位上。

其三，整合監(jiān)督資源。要整合政務(wù)督察、執(zhí)法督察、內(nèi)部審計(jì)、巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)運(yùn)行過程中易發(fā)、多發(fā)問題的部位和環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

其四，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)。堅(jiān)持把紀(jì)律規(guī)矩挺在前面。進(jìn)一步拓寬稅收?qǐng)?zhí)法問題線索渠道，在日常稅收管理、稅務(wù)稽查等各種監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)稅收?qǐng)?zhí)法違紀(jì)違法問題線索的，移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要積極運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，尤其是要充分運(yùn)用第一、二種形態(tài)，堅(jiān)持抓早抓小、動(dòng)輒則咎、防微杜漸。對(duì)“疾在腠理”，存在苗頭性、傾向性問題的干部，及時(shí)進(jìn)行提醒談話、約談函詢、批評(píng)教育；對(duì)“疾在肌膚”，存在輕微違紀(jì)問題的干部，及時(shí)給予組織處理或紀(jì)律輕處分；對(duì)“疾在骨髓”，嚴(yán)重違紀(jì)問題或確已違法的干部，給予紀(jì)律重處分或移送司法機(jī)關(guān)處理。同時(shí)，對(duì)負(fù)有主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的單位和領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅追究問責(zé)。

五是優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，爭(zhēng)取支持配合。加強(qiáng)向地方黨委政府的匯報(bào)協(xié)調(diào)、與相關(guān)部門的溝通協(xié)作，自覺接受納稅人和社會(huì)各界的監(jiān)督，是防范和化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的外部條件。

其一，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持。建立向地方黨委政府匯報(bào)溝通機(jī)制，深入開展稅收政策前瞻性研究，科學(xué)評(píng)估相關(guān)政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收管理的影響，積極建設(shè)科學(xué)合理地下達(dá)分配稅收收入任務(wù)，化解因收入任務(wù)壓力提前征收稅款和稅收優(yōu)惠政策難以落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

其二，爭(zhēng)取相關(guān)部門的配合。加強(qiáng)與相關(guān)部門溝通協(xié)作，增強(qiáng)共同協(xié)稅護(hù)稅意識(shí)，實(shí)現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)信息的及時(shí)、有效傳遞，深挖潛在涉稅信息，有針對(duì)性開展稅收風(fēng)險(xiǎn)核查。

其三，增進(jìn)廣大納稅人的理解。深入開展稅法宣傳，優(yōu)化辦稅服務(wù)，提供辦稅便利，提高辦稅質(zhì)效，提升納稅人稅法遵從度和獲得感，讓廣大納稅人理解稅收、支持工作，減少因納稅風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

其四，自覺接受外部監(jiān)督。通過局長信箱、對(duì)外公開電話、官方網(wǎng)站、第三方滿意度調(diào)查等途徑，建立起完備的外部監(jiān)督平臺(tái)；從司法、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)和納稅人等社會(huì)各界聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，與檢察院建立“雙廉共建”交流平臺(tái)，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、掌握和處理稅收?qǐng)?zhí)法問題。