廖玉姣

摘要：重慶市公租房社區(qū)具有社區(qū)規(guī)模大、鄰里關(guān)系構(gòu)建難度大、社區(qū)房屋權(quán)屬性質(zhì)特殊、社區(qū)社會矛盾集中、小區(qū)型和導入型、保障性和福利性等特點，由此形成了公租房社區(qū)管理重在管人并要做好對其服務，管理內(nèi)容復雜、管理難度大、管理要求高、管理創(chuàng)新難等特點。在公租房社區(qū)管理組織及隊伍建設(shè)上還存在社區(qū)管理人員配備不足、社區(qū)社會組織檔次不高、社區(qū)管理服務經(jīng)費不足等問題。為此提出，培養(yǎng)壯大社區(qū)管理工作者隊伍、提高社區(qū)工作人員素質(zhì)、提高社區(qū)管理人員待遇、加強社區(qū)管理服務工作的經(jīng)費保障等加強重慶市公租房管理工作者隊伍建設(shè)的建議。

重慶市公租房社區(qū)是在公租房大規(guī)模建設(shè)、集中交付的背景下快速形成的。由于公租房特殊的來源背景和特定的目標要求，重慶市公租房社區(qū)既有別于國內(nèi)其他地區(qū)的公租房社區(qū)，也不同于重慶一般城市居民社區(qū)，有其自身獨有的特點。

（一）公租房社區(qū)規(guī)模普遍偏大

其一，社區(qū)面積規(guī)模大。重慶市公租房小區(qū)建筑面積多數(shù)在100萬平方米以上，一個公租房小區(qū)一般被分為一個或幾個社區(qū)，每個社區(qū)覆蓋的面積較大。其二，社區(qū)人口規(guī)模大。目前規(guī)劃的每個公租房社區(qū)人口規(guī)?；驹谌f人以上，是普通社區(qū)人口的幾倍，如“民心佳園”小區(qū)平均每個社區(qū)1.5萬人左右，康莊美地小區(qū)平均每個社區(qū)2.75萬人左右，而普通城市社區(qū)規(guī)模一般以1 000～3 000戶居多。

（二）社區(qū)形成時間短，鄰里關(guān)系構(gòu)建難度大

其一，重慶公租房社區(qū)是大規(guī)模來自四面八方的人員短時間內(nèi)迅速集中入住形成的，社區(qū)鄰里關(guān)系缺少基礎(chǔ)。其二，社區(qū)居住人員在地域來源、文化程度、工作背景、人文素質(zhì)、行為習慣等各方面均存在較大差異，鄰里關(guān)系融合較困難。其三，公租房社區(qū)居民由于各種原因流動性較大，不利于鄰里關(guān)系的構(gòu)建。

（三）社區(qū)房屋權(quán)屬性質(zhì)特殊[1]

重慶公租房產(chǎn)權(quán)由市政府持有，公租房社區(qū)居民基本為租戶。由于是租住房屋，除農(nóng)轉(zhuǎn)城人員外，公租房社區(qū)居民絕大多數(shù)是人戶分離的，給與戶口掛鉤的相關(guān)管理服務工作帶來極大不便。

（四）公租房社區(qū)社會矛盾集中

公租房社區(qū)不僅是城市大部分中低收入群體的集中區(qū)，也是特殊人群高度密集區(qū)，如殘疾人、特殊病人、吸毒人員、重點管控人員比例等均高于其他普通社區(qū)。各種特殊人群高度聚集，他們利益訴求復雜，居民之間容易相互影響引起矛盾疊加，社區(qū)社會矛盾的復雜程度可想而知。

（五）重慶公租房社區(qū)是小區(qū)型社區(qū)、導入型社區(qū)

其一，社區(qū)形態(tài)單一，是純小區(qū)型社區(qū)。普通城市社區(qū)內(nèi)除了居民小區(qū)外有可能還存在企事業(yè)單位、各類組織、社會團體等，有些城市將公租房與廉租房、經(jīng)適房、商品房等規(guī)劃建設(shè)在一個小區(qū)。而重慶的公租房社區(qū)是純粹的小區(qū)型社區(qū)，且目前小區(qū)的居民都為承租戶。其二，重慶公租房社區(qū)是政府對特定人群進行集中安置的社區(qū)，社區(qū)居民是不同地方的特定人群“移民”而來，因此公租房社區(qū)屬導入型社區(qū)、移民型社區(qū)。

（六）社區(qū)保障性、福利性[2]

重慶公租房屬于保障性住房范疇，且是重慶市住房保障體系的核心內(nèi)容，同時也是市政府實施社會保障的具體體現(xiàn)，保障對象主要是城市中低收入住房困難家庭，人均月工資收入2 000元以下的占90%以上，因此重慶公租房社區(qū)是針對城市弱勢群體的保障性社區(qū)。中低收入人群對公益性、公共性服務需求較多，他們對心理關(guān)懷方面的需求較強，社區(qū)居民客觀、主觀兩方面因素形成對社區(qū)管理的高度依賴性。

二、公租房社區(qū)管理特點

重慶市公租房社區(qū)區(qū)別于其他社區(qū)的獨有的特點決定了其管理特點也有別于其他社區(qū)，相比而言，重慶市公租房社區(qū)管理要求更高、管理難度更大、管理任務和管理責任更重。

（一）公租房社區(qū)管理重在管人，管人重在服務

重慶市公租房社區(qū)的管理主要是針對承租戶及其需求而進行，因此管理重在管人，即承租戶。公租房社區(qū)居民相對而言是城市居民中的弱勢群體，在生活、就業(yè)、社會保障等方面處于弱勢地位，他們需要更多的關(guān)懷、照顧和幫助，因此對他們的管理更多體現(xiàn)在圍繞他們的需求開展服務。

（二）公租房社區(qū)化管理內(nèi)容復雜，事務繁瑣

公租房社區(qū)居住成員數(shù)量多，結(jié)構(gòu)復雜，異質(zhì)化程度非常高，相應地他們的需求也多元而繁雜，公租房社區(qū)管理需要照顧到社區(qū)成員的方方面面，內(nèi)容十分復雜，事務非常繁瑣。

（三）管理任務繁重，管理難度大

其一，公租房社區(qū)人口數(shù)量大、流動人口眾多等數(shù)量特征決定了公租房社區(qū)管理任務的繁重。其二，公租房小區(qū)特殊困難群眾集中、居民社會心態(tài)特殊、利益訴求復雜等特點，容易造成矛盾和問題集中并擴大化，易引發(fā)群體性事件，給管理帶來巨大挑戰(zhàn)。其三，居民文明修養(yǎng)、生活習慣、思維方式等與新的高品質(zhì)生活環(huán)境、新的社會環(huán)境還不相適應，需要通過一系列的管理來提高他們的綜合素質(zhì)。其四，人戶分離給低保、社保、醫(yī)保、婚姻、計生等社會事務管理帶來挑戰(zhàn)。其五，租賃管理、出售管理等事務管理任務重、難度大。

（四）管理要求高、標準高、目標高

其一，重慶公租房是全國的樣本，社會各界都在關(guān)注，必須高要求、高標準進行管理。其二，各級政府領(lǐng)導都十分重視重慶公租房建設(shè)，因為是集中居住，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，管理方面必須高要求、高標準。其三，在移民“搬得出”“進得來”之后，“穩(wěn)得住、逐步能致富”成為社區(qū)管理的重要目標，必須通過社區(qū)的管理，努力建設(shè)成為社區(qū)群眾基本生活有保障、勞動就業(yè)有著落、脫貧致富有盼頭的和諧穩(wěn)定新社區(qū)。

（五）重慶市公租房社區(qū)化管理是探路型、創(chuàng)新型管理

重慶市公租房社區(qū)化管理目前在國內(nèi)尚無成熟經(jīng)驗可以借鑒，只能在管理的實踐中總結(jié)經(jīng)驗、探索方法和思路，因此，重慶市公租房社區(qū)化管理是一種探路型、創(chuàng)新型的管理。

三、公租房社區(qū)管理組織及其隊伍建設(shè)情況

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

基層管理組織及其隊伍。目前，公租房社區(qū)基本建立了社區(qū)黨組織，按照“社區(qū)工作服務平臺+居委會”的模式建立了社區(qū)基層管理組織。社區(qū)居委會和社會工作服務站的設(shè)置形成了兩種模式，一是“居站合一”的模式，二是“居站分設(shè)”的模式。截至2016年6月，已成立黨組織118個、專管公租房的街道4個、社區(qū)居委會17個，社區(qū)居委會成員及專職工作人員218名、居民代表達到806名，社區(qū)辦公經(jīng)費平均達到10.5萬元。

社區(qū)社會組織及其隊伍。四個專管公租房的街道辦事處發(fā)展了13個居民互助社，參與互助社義務服務的黨員和志愿者達1.2萬名。各公租房小區(qū)自身建立的扶貧幫困、敬老助殘等各類志愿者隊伍達76支，注冊志愿者達1.9萬名，參與志愿服務的居民達5萬名。公租房社區(qū)已逐步搭建起“社會組織+專業(yè)社工+社區(qū)干部+居民志愿者”四位一體的志愿服務組織體系。

（二）存在的不足

社區(qū)基層組織工作人員配備不足。公租房社區(qū)基層組織工作人員配置尚有欠缺，截至2015年底，有7個社區(qū)的社區(qū)居委會基本配置到位，但從配置情況看（表1），人手不足，人均工作量大，平均下來每個社區(qū)專職工作人員需要對665戶居民提供服務。按照相關(guān)文件標準，普通城市社區(qū)、公租房社區(qū)每一位專職人員負責的居民數(shù)分別為300戶和200戶。與標準相比較，重慶市公租房社區(qū)專職工作人員配置明顯不足，超出標準的好幾倍，如民心佳園專職工作人員負責的居民數(shù)超過普通城市社區(qū)標準的2.17倍、超過公租房社區(qū)標準的3.76倍。此外，公租房小區(qū)均存在居住人口大于實際簽約或登記居住人口的情況，這樣一來，公租房社區(qū)專職工作人員負責的人數(shù)更多，工作任務更重。據(jù)悉，近兩年來雖有所改善，但人手不足的問題依然存在。

社區(qū)社會組織檔次需提高。首先，社區(qū)社會組織規(guī)模小，注冊難。社區(qū)社會組織以居民自主組成的活動團體為主，多為非注冊組織，規(guī)模小、不穩(wěn)定，人力、物力、財力均不足，開展活動規(guī)模小且難持續(xù)、難注冊。其次，參與公租房志愿服務的志愿者隊伍規(guī)模小。據(jù)調(diào)查，截至2015年底，全市公租房小區(qū)注冊志愿者有1.9萬人，占小區(qū)居住人口比4.1%，2014年全市的注冊志愿者占常住人口比超過10%，公租房社區(qū)志愿者水平明顯低于全市平均水平，事實上全國好多城市這一標準也都達到和超過了10%。再次，缺少對諸多社會組織整合的平臺。公租房社區(qū)社會組織五花八門，小規(guī)模的組織數(shù)量較多，但缺少將這些組織整合的平臺，難以形成規(guī)模服務以及跨界組合服務的局面，影響社會服務活動的開展。最后，群眾組織社區(qū)自治意識較淡薄。這些群眾組織多為自娛自樂性組織，多為組織活動消遣閑余時光，對社區(qū)自治服務與管理的相關(guān)事物關(guān)心少、參與少、監(jiān)督少，居民參與社區(qū)自治程度低。

社區(qū)服務管理相關(guān)經(jīng)費不足。第一，社區(qū)專職工作人員待遇不高。按照相關(guān)文件，社區(qū)工作人員報酬原則上不低于上年度當?shù)厣鐣骄べY水平。但據(jù)反映，許多社區(qū)達不到該標準，只有個別經(jīng)濟條件稍好的區(qū)，其公租房社區(qū)工作人員工資基本能達標，其余大部分公租房社區(qū)在標準以下，影響了工作人員的積極性和熱情，崗位吸引力也不高。第二，社區(qū)工作經(jīng)費保障不足，差距大。部分社區(qū)工作經(jīng)費稍高，能達到30萬元/年，大部分社區(qū)工作經(jīng)費較低，在10萬元以下，有些甚至只有3萬元/年，平均每個社區(qū)的工作經(jīng)費只有10.5萬元/年。第三，社區(qū)群眾組織活動資金來源窄，籌資難。群眾組織活動經(jīng)費來源主要是社區(qū)組織支持和自籌，但資金數(shù)量均較少，缺乏可持續(xù)性，不僅影響活動的開展，而且影響志愿者參與組織活動的積極性。

四、加強重慶市公租房社區(qū)管理工作者隊伍建設(shè)的思考

由上述分析可見，重慶市公租房社區(qū)管理具有管理對象結(jié)構(gòu)復雜、特殊困難群眾集中、矛盾多、訴求多、管理難度大、工作量大等特點，對社區(qū)管理人員的工作帶來非常大的挑戰(zhàn)。但是，公租房社區(qū)管理在工作人員和經(jīng)費配置上并未充分體現(xiàn)公租房社區(qū)特點，與一般社區(qū)標準相差不大，難以適應工作需要。針對這一現(xiàn)實，為提高公租房社區(qū)管理水平，切實滿足居民生活需要，我們有必要把培養(yǎng)和建設(shè)一支數(shù)量足、素質(zhì)高的公租房社區(qū)管理工作者隊伍作為公租房社區(qū)建設(shè)管理的重要任務之一。[1]

（一）培養(yǎng)、壯大社區(qū)管理工作者隊伍

1.嚴格規(guī)范，培養(yǎng)、吸收一批高素質(zhì)專業(yè)社區(qū)專職工作者

其一，設(shè)置“社會工作者”職業(yè)類別，探索率先將公租房社區(qū)工作者納入“社會工作者”職業(yè)序列，對社區(qū)工作者的崗位和職稱、級別等給予科學的界定。其二，配齊配強公租房社區(qū)專職工作者。公租房社區(qū)專職工作人員數(shù)量與素質(zhì)直接關(guān)系到社區(qū)服務是否滿足服務需求、服務質(zhì)量是否達標。針對目前公租房社區(qū)專職工作人員還遠未達到一般城市社區(qū)配置標準的情況，加上公租房社區(qū)工作的特殊性以及公租房社區(qū)實際居住人員比登記居住人員普遍偏多的情況，有必要盡快按相關(guān)標準足量配置公租房社區(qū)專職工作人員。按照公開選拔、依法選舉的方式遴選社區(qū)專職工作者，按每200戶居民不少于1人配齊配強社區(qū)專職工作者。其三，加強優(yōu)秀的、專業(yè)的社區(qū)管理人才的引進。制定政策，對社會工作專業(yè)的高校畢業(yè)生到社區(qū)工作進行鼓勵和引導；對持有社會工作職業(yè)水平證書的人員優(yōu)先錄用；對具有豐富社區(qū)工作經(jīng)驗、有良好社會評價者優(yōu)先錄用。

2.充分吸納社會力量，壯大社區(qū)管理工作隊伍

公租房社區(qū)工作單靠社區(qū)專職工作者一方面的力量是遠遠不夠的，需動員廣大社區(qū)居民和社區(qū)志愿者充實到社區(qū)工作者隊伍中來。由專職社區(qū)工作者隊伍與社區(qū)志愿者群體相結(jié)合，構(gòu)建良好的社區(qū)服務網(wǎng)絡，為公租房社區(qū)建設(shè)和服務發(fā)展提供重要的智力、人力保障。

（1）扶持發(fā)展社會組織

政府提供政策、項目、資金等資源支持，積極培育、鼓勵、支持各類中介組織尤其是民間服務組織發(fā)展。政府一方面通過購買服務的方式將一些適合市場運作的社會服務事務交由發(fā)展成熟的社會中介組織承擔，另一方面通過制定服務標準、撥款計劃、監(jiān)督管理等對這些組織的服務表現(xiàn)進行控制和管理。

組建統(tǒng)籌發(fā)展平臺。公租房社區(qū)所屬街道負責指導同一公租房小區(qū)的各社區(qū)，共同組建社區(qū)社會組織服務中心，作為社區(qū)各社會組織統(tǒng)籌發(fā)展的平臺。在該平臺統(tǒng)籌下，根據(jù)社區(qū)需求統(tǒng)籌各類社會組織，對現(xiàn)有社會組織進行項目引導、需求對接，或?qū)π再|(zhì)同、規(guī)模小的社會組織進行資源整合，發(fā)展規(guī)模大、標準高的社區(qū)社會組織，提升服務水平。

培育社區(qū)社會組織孵化園。屬地政府通過政策優(yōu)惠、稅費減免、租金補貼等措施鼓勵公租房社區(qū)培育社區(qū)社會組織孵化園，大力發(fā)展民辦社工機構(gòu)，待到機構(gòu)發(fā)展成熟鼓勵社區(qū)優(yōu)先將社區(qū)事務委托給社工機構(gòu)，積極推進其良性發(fā)展。

（2）壯大社區(qū)管理服務工作的志愿者隊伍

推進“校社合作”。高校有大量的人才，學生社會實踐需要大量的實習機會，公租房社區(qū)恰恰需要多方力量共同參與，也可提供大量的社會實踐機會，“校社合作”，相得益彰。公租房社區(qū)可與高校聯(lián)合組建社工機構(gòu)，學生為志愿者，開展社區(qū)志愿服務、社區(qū)教育服務。

引導居民積極參與志愿服務。公租房社區(qū)服務關(guān)系到社區(qū)居民自身利益，公租房社區(qū)無業(yè)居民較多，讓公租房社區(qū)居民了解社區(qū)服務，引導他們參與社區(qū)服務，形成互幫、互助的良好氛圍。外地經(jīng)驗表明，志愿者隊伍建設(shè)跟教育、引導相關(guān)，應加強志愿服務的宣傳教育，讓大家樹立志愿服務的精神。

建立公租房社區(qū)志愿者服務資料登記系統(tǒng)，并設(shè)立志愿者獎勵制度。對參加公租房社區(qū)義務服務的志愿者人次、時數(shù)進行詳細登記，以實物獎勵、名譽獎勵等辦法設(shè)立公租房社區(qū)志愿服務獎勵制度，以鼓勵各種社會力量參與到志愿者服務隊伍中來，切實充實社區(qū)工作者隊伍，提高社區(qū)服務管理水平。

（二）提高社區(qū)工作人員的素質(zhì)

公租房社區(qū)服務相比一般城市社區(qū)而言，內(nèi)容多且復雜，需應付的突發(fā)事件多，需要有一定的從業(yè)經(jīng)驗的工作人員擔任此項工作。提高公租房社區(qū)工作人員整體素質(zhì)需要從幾個方面下功夫。第一，選調(diào)有豐富社區(qū)服務經(jīng)驗的工作人員對服務隊伍進行業(yè)務指導。第二，招聘社區(qū)工作人員時，嚴格從優(yōu)錄取，把真正有工作能力、有工作熱情的應聘者納入社區(qū)服務隊伍。第三，對現(xiàn)有管理隊伍中的工作人員開展業(yè)務培訓和繼續(xù)教育。開展社區(qū)專職工作者實務性上崗培訓和定期的業(yè)務培訓以及業(yè)務交流活動。采取獎勵等措施，鼓勵現(xiàn)有社區(qū)工作者參加社會工作者職業(yè)水平教育和學歷教育，逐步實現(xiàn)公租房社區(qū)工作者持證上崗制度（社會工作者職業(yè)水平證書、大學以上學歷證書）。

（三）提高社區(qū)管理工作人員待遇

優(yōu)厚的待遇是一個人工作熱情的前提，也是吸納優(yōu)秀人才進社區(qū)的動力。針對目前社區(qū)工作人員待遇普遍不高的情況，有必要加強這方面的工作。

提高社區(qū)專職工作者的收入水平。公租房社區(qū)工作者與普通城市社區(qū)工作者相比，其工作量和工作難度相對較大，因此收入水平應相對較高。工資收入方面可從以下三方面考慮，在此基礎(chǔ)上進一步完善獎勵、激勵制度：一是以重慶市社區(qū)工作者工資水平的高線確定；二是是參照事業(yè)單位職工工資水平確定；三是在切實按照文件要求落實社區(qū)工作人員工資不低于上年度全市城鎮(zhèn)單位職工平均工資水平的基礎(chǔ)上，還應酌情提高相關(guān)工作人員待遇（如高出平均工資水平的10%）。社會保險方面，需配齊五險一金，切實解決其后顧之憂。生活補貼方面，要與工資水平相匹配，并適時調(diào)整補貼標準，對參加全國統(tǒng)一考試、取得社會工作專業(yè)職稱的適當增加補貼，對高學歷者提高補貼標準，按照工作年限增加社區(qū)任期津貼。

提升公租房社區(qū)工作者地位。建立社區(qū)工作者體檢、帶薪休假制度。每年對工作成績突出、群眾滿意的社區(qū)工作者給予宣傳、表彰和獎勵。增加社區(qū)工作者在各級黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員和勞動模范中的名額。對社區(qū)工作者報考公務員實行一定加分，報考事業(yè)單位給予政策傾斜，在同等條件下優(yōu)先錄取。

（四）加強社區(qū)管理服務工作的經(jīng)費保障

保障社區(qū)工作經(jīng)費。從上文可知，公租房社區(qū)工作經(jīng)費因地而異，社區(qū)之間差距較懸殊。據(jù)了解，深圳市每個社區(qū)服務中心的工作經(jīng)費達到50萬元/年，與經(jīng)濟條件較好地區(qū)的普通城市社區(qū)相比差距更明顯。地區(qū)之間經(jīng)濟水平雖有不同，但公租房社區(qū)經(jīng)費投入畢竟只占全財政投入的小部分，鑒于市政府對公租房這一民生事業(yè)的重視程度以及公租房居民本身的弱勢地位，各屬地政府有必要將公租房社區(qū)事務放在全區(qū)事務較重要的位置，優(yōu)先保障公租房社區(qū)工作經(jīng)費的投入。根據(jù)公租房社區(qū)特點，應適當提高社區(qū)工作經(jīng)費的配套水平。同時，市級責任部門如民政局可對公租房社區(qū)工作經(jīng)費的投入標準提出指導性意見，明確區(qū)別對待、明確低限標準。

保障社會組織工作經(jīng)費。社區(qū)社會組織工作經(jīng)費可以從三個方面籌集。一是社區(qū)居民自籌。鼓勵社區(qū)居民為了社區(qū)更好發(fā)展自籌部分經(jīng)費。二是向企事業(yè)單位募集。向經(jīng)營狀況好、有慈善愛心的企事業(yè)單位募集資金，大力宣傳捐贈單位慈善行為。三是政府對社會組織工作經(jīng)費進行補貼。美國社區(qū)社會組織工作經(jīng)費有部分來自政府財政補貼，市區(qū)兩級財政可按一定比例和數(shù)量對公益性社區(qū)社會活動經(jīng)費進行財政補貼。

參考文獻：

謝東輝，劉景暉.重慶公租房運營模式探討[J].中國房地產(chǎn)，2012（9）：62-69.

李鑫，郭立.淺談我國公租房社區(qū)的管理[J].價值工程，2014（13）：80-81.

楊玲.完善重慶公租房社區(qū)管理的思考[J].城市觀察，2014（4）：84-88.

責任編輯：許 丹