馮璐曄　羅翔　謝瑞欣　蔡詠航　賴志勇

摘要：浦東新區(qū)在建設(shè)具有標志性的全球城市核心區(qū)的目標下，需加強濱江沿海地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)研究。浦東沿海地區(qū)依據(jù)功能差異可以分為外高橋段北部、外高橋段南部、曹路合慶段、三甲港段、機場段、老港段和臨港段，目前存在沿海岸線功能不合理、大型市政設(shè)施影響沿海地區(qū)環(huán)境、沿海可達性差等問題。針對存在的問題，借鑒新加坡沿海岸線發(fā)展經(jīng)驗，將岸線分為黃綠色岸線和棕色岸線，增加黃綠色岸線，塑造岸線公共開放性和可進入性，由北到南分為外高橋段北部、外高橋段、曹路合慶段、機場段、老港段和臨港新城段，形成浦東新區(qū)濱江沿海岸線功能優(yōu)化方案。

《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》提出，未來要將上海建成卓越的全球城市，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心，[1]為此，有關(guān)全球城市指標體系、[2]上海建設(shè)全球城市的戰(zhàn)略目標和功能框架[3-4]等成為研究熱點。作為上海建設(shè)全球城市的核心功能承載區(qū)，浦東新區(qū)需進一步增強參與全球資源配置的能力，提升國際競爭力和影響力，向具有標志性的全球城市核心區(qū)的遠景目標邁進。[5]縱觀國際經(jīng)驗，諸多全球城市在發(fā)展過程中均注重濱水區(qū)的開發(fā)建設(shè)，濱水區(qū)普遍經(jīng)歷了衰敗、重新開發(fā)、再復興的過程。[6-7]如紐約、倫敦、新加坡等全球城市的濱水區(qū)，因良好區(qū)位優(yōu)勢，大多發(fā)展為融商業(yè)、商務、旅游、休閑、文化、居住和景觀等為一體的綜合功能區(qū)，并成為這些全球城市的名片和地標。濱水區(qū)建設(shè)對促進城市經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、整體空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方文化特色強化、城市生態(tài)修復、提升城市競爭力等都有重要意義。[8-9]因此，浦東新區(qū)在建設(shè)全球城市核心區(qū)的過程中需加強濱江沿海地區(qū)規(guī)劃建設(shè)研究，[10]要以更宏觀和戰(zhàn)略的視野謀劃濱江沿海地區(qū)的功能和定位，提升城市形象，完善城市功能，推動上海向卓越的全球城市邁進。對此，本文在分析濱江沿海地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及問題基礎(chǔ)上，借鑒新加坡岸線功能利用經(jīng)驗，提出浦東新區(qū)濱江沿海地區(qū)功能定位、岸線功能優(yōu)化方案和具體的實施策略。

一、濱江沿海地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

浦東新區(qū)濱江沿海岸線長度近100公里，布局有外高橋港區(qū)、浦東機場、垃圾填埋場等大型市政基礎(chǔ)設(shè)施，依據(jù)功能差異可分為7個區(qū)段（圖1）：

1.濱江森林公園段。位于吳淞口和曹家浜路之間，長度約3公里，現(xiàn)狀主要為濱江森林公園，其中一期已建成，二期正處于籌建過程中。

2.外高橋港區(qū)段。位于曹家浜路和G40高速公路之間，長度約15公里，現(xiàn)狀主要為外高橋港區(qū)，包括以集裝箱為主的各類碼頭、物流園和造船廠等，其中還分布有少量村莊用地。

3.曹路合慶段。位于G40高速公路和凌白公路之間，長度約11公里，沿線布局較多大型市政基礎(chǔ)設(shè)施，如曹路黎明垃圾填埋場、白龍港污水處理廠，其間還分布有大量物流設(shè)施用地和部分生態(tài)綠地。

4.三甲港段。位于凌白公路和浦東機場之間，長度約8公里，是浦東重點發(fā)展的海濱旅游度假區(qū)，布局有海濱樂園、高爾夫球俱樂部等，其間還分布有大量物流設(shè)施用地。

5.浦東機場段。長度約12公里，現(xiàn)狀主要為浦東機場和上海飛機制造廠，沿海地帶部分為生態(tài)林地和圍墾灘涂用地。

6.老港段。位于浦東機場和大治河之間，長度約10公里，現(xiàn)狀主要為老港垃圾填埋場（亞洲最大垃圾填埋場），生態(tài)環(huán)境受到較大影響。

7.臨港段。位于大治河和浦東奉賢行政邊界之間，長度約34公里，可分為生活段和生產(chǎn)段。前者主要為臨港新城主城區(qū)及綜合區(qū)，以生活岸線為主，沿海地帶主要為生態(tài)綠地。后者主要為臨港新城物流區(qū)和重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)及綜合區(qū)，以生產(chǎn)岸線為主，沿海地帶主要為碼頭、工廠和倉庫。

（二）存在問題

1.沿海岸線功能不合理

沿海岸線多為棕色岸線（包括生產(chǎn)、市政、港口等岸線）（圖2），大量岸線被港口碼頭、工業(yè)物流和大型市政設(shè)施占據(jù)，缺乏黃綠色岸線（生活、生態(tài)、旅游、休閑等岸線），尤其是浦東機場以北部分，岸線資源未充分利用，濱海地區(qū)缺乏精心和長遠統(tǒng)籌謀劃，往往因一時之需而布局市區(qū)不能安排的項目，成為城市的棕色地帶和被遺忘的區(qū)域。

2.大型市政設(shè)施影響沿海地區(qū)環(huán)境

沿海大型市政設(shè)施主要集中在曹路合慶段和老港段，曹路合慶段現(xiàn)狀有曹路黎明垃圾填埋場、白龍港污水處理廠，老港段現(xiàn)狀有老港垃圾填埋場。以上市政設(shè)施由于歷史原因或技術(shù)原因?qū)е轮苓叺貐^(qū)存在一定程度惡臭，空氣質(zhì)量惡化，河道水體污染，土壤污染，影響當?shù)丨h(huán)境，特別是曹路地區(qū)垃圾填埋場和污水處理廠位于上風口，對西部下風向的曹路等很多地區(qū)造成嚴重影響。

3.可達性差

除了沿海地區(qū)布局大量港口、工廠、物流和市政設(shè)施外，浦東沿海地區(qū)可達性差，尤其是北段，到達海濱的交通不便，有些地區(qū)甚至不能到達，濱海區(qū)域缺乏公共服務配置，呈現(xiàn)典型的上?！芭R海不見?！爆F(xiàn)象。

二、新加坡沿海岸線利用案例借鑒

作為全球城市之一，新加坡在四面環(huán)海的自然地理條件下，形成了功能豐富完善的岸線體系，其岸線利用經(jīng)驗可供浦東新區(qū)參考和借鑒。

（一）岸線發(fā)展歷程

新加坡海岸線發(fā)展歷經(jīng)四個階段：

1.1960～1980年代，經(jīng)濟發(fā)展迅速階段。依照新加坡1971年總體概念規(guī)劃，以南岸帶為經(jīng)濟發(fā)展的重要主軸，工業(yè)布局分散，利用海域條件沿南北岸線發(fā)展港口及船業(yè)，規(guī)劃布局為東居、南商、西產(chǎn)。另外，通過填海造地擴充土地面積，為工業(yè)及居住預留土地。

2.1990年代，注重生活岸線階段。在1991年概念規(guī)劃指引下，開始注重生活岸線發(fā)展，工業(yè)逐漸遷移到西部，與工業(yè)用地形成組團效應。

3.2000～2010年，提升岸線功能階段。在2001年概念規(guī)劃指引下，著重提升用地功能，大力發(fā)展中央商務區(qū)及濱海灣市區(qū)，通過塑造連續(xù)的岸線公園，結(jié)合生活和旅游用途，讓人更貼近岸線。

4.2010年后，重新規(guī)劃空地階段。在2011年概念規(guī)劃指引下，將南部地區(qū)港口搬遷，加強生活和商業(yè)功能，未來港口都會集中在西部尾端，緊靠工業(yè)區(qū)，空出的土地重新規(guī)劃為市區(qū)的延伸。

（二）岸線利用及功能布局

新加坡沿海岸線可以分為四類：

一是生活、休閑、旅游岸線，主要分布在東部，總長度約49公里，為旅游休閑、人居生活、商業(yè)集群而打造的公共空間，包括海岸公園、濱水灣、公園連廊等，風景宜人、環(huán)境優(yōu)美、交通便利。具體做法：在沿海岸或濱水帶無需封閉的空間均大力開放，以確保連續(xù)；同時，通過公園連廊貫穿生活區(qū)，提高可達性；舉辦餐飲、體育、水上活動、節(jié)慶等活動以增添海岸活力。

二是自然生態(tài)岸線，主要集中在西北部，總長度約62公里，包含水源保護區(qū)，以自然樹林為主，開發(fā)強度低，主要用地包括小型農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖場等。該類岸線崇尚原生態(tài)的自然環(huán)境，部分生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)不予開放，將濕地及沼澤地局部向公眾開放，并開展娛樂教育活動。

三是工業(yè)/產(chǎn)業(yè)岸線，以發(fā)展工業(yè)為主，屬于封閉岸線，總長度約56公里，主要集中在西部及北部，像石油化工及煉油廠等重污染產(chǎn)業(yè)，集中在裕廊島。具體做法：工業(yè)集中布局，以共享基礎(chǔ)設(shè)施；仍然保留山體或水體，以融入自然保護區(qū)，拉近與生活區(qū)的距離；通過控制工業(yè)區(qū)道路密度，減少與生活區(qū)道路的直接聯(lián)系。

四是海港、空港及軍事用途岸線，總長度約39公里，主要依托深水位的優(yōu)勢及船舶航道，在南部至西部建設(shè)工業(yè)港口，東部尾端為空港及軍事用途，封閉且保安嚴謹。具體做法：通過緊密布局，塑造延續(xù)的港區(qū)景象；同時，做好與生活區(qū)的合理銜接，營造出生機勃勃的臨港城市形象。

從整體功能布局來看，岸線南北有較明顯差異。南海岸屬于動態(tài)岸線，用地多樣，布局緊湊。其中東部以空港及生活區(qū)為主，中部以商務辦公及旅游休閑為主，西部以工業(yè)為主。北海岸屬于靜態(tài)岸線，結(jié)合多樣化的活動，創(chuàng)造出不同的岸線體驗。其中，東部至中部以生活區(qū)為主，局部包含工業(yè)，西北部以自然保護區(qū)為主。整體岸線布局空間層級清晰，功能多樣，并盡可能增加公共開放岸線，融入周邊用地，與區(qū)域整體發(fā)展相輔相成。

（三）案例總結(jié)及借鑒

新加坡在岸線利用中綜合考慮海岸線多方面的資源利用，鼓勵多樣化及開放的公共岸線，強調(diào)綠地公園之間的連續(xù)性，同時也有健全的海岸線管理機構(gòu)、長遠及有系統(tǒng)的規(guī)劃指導作為保障?？偨Y(jié)其利用特點，結(jié)合浦東新區(qū)岸線實際情況，有如下經(jīng)驗可供參考借鑒：

一是岸線整體布局需考慮城市整體結(jié)構(gòu)發(fā)展的需求，根據(jù)時序進行分布與遷移；二是打造多樣化岸線功能，保護一定的自然風貌，增加公共開放岸線及岸線的活動，控制岸線的封閉型建設(shè)，確保一定的退界，還海岸線于民；三是岸線功能與其內(nèi)陸地區(qū)相融，空間層級清晰，通過道路、自然保護區(qū)、公共設(shè)施等自然過渡，與區(qū)域整體發(fā)展相契合；四是產(chǎn)業(yè)岸線根據(jù)需求盡可能集中布局，以共享基礎(chǔ)設(shè)施；五是港區(qū)景象可通過合理的城市布局和環(huán)境改善，塑造城市的獨特風景。

三、濱江沿海地區(qū)定位與功能

結(jié)合上海市和浦東新區(qū)總體規(guī)劃及十三五規(guī)劃的相關(guān)指引，濱江沿海地區(qū)未來將打造為面向全球、功能多樣、獨具特色的海濱發(fā)展帶，將承載如下功能：

一是上海21世紀全球城市前沿區(qū)。整合空港、海港、海洋生態(tài)空間、城鎮(zhèn)等要素，發(fā)揮中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)的引領(lǐng)作用，對接“一帶一路”，形成面向全球和亞太的戰(zhàn)略空間，發(fā)展為上海21世紀全球城市前沿區(qū)，定位前瞻、功能完善、空間和諧、特色彰顯。

二是功能多樣的濱海發(fā)展帶。擺脫目前大部分地區(qū)城市棕色地帶的發(fā)展模式，合理利用岸線資源和沿?？臻g，構(gòu)建包括海（空）港物流、高端制造、居住生活、海濱休閑、旅游度假、生態(tài)防護、城市保障等多樣化功能的濱海發(fā)展帶，成為一條承載希望、充滿活力、彰顯特色的黃金海岸線。

三是上海標志性海濱發(fā)展區(qū)（旅游、生活、休閑）。從建設(shè)卓越全球城市的愿景看，作為沿海城市的上海必須擁有有特色和標志性的海濱發(fā)展地區(qū)，浦東新區(qū)需要承擔這個使命，直面困難和挑戰(zhàn)，布局并打造上海標志性海濱發(fā)展區(qū)（旅游、生活、休閑），為上海千萬市民提供親近大海的機會。

四、岸線功能優(yōu)化方案

針對沿海岸線現(xiàn)狀問題，參考新加坡岸線發(fā)展經(jīng)驗，將浦東新區(qū)沿海岸線分為黃綠色岸線和棕色岸線，其中黃綠色岸線包含生活休閑岸線、生態(tài)休閑岸線、生態(tài)岸線和旅游岸線；棕色岸線包括生產(chǎn)岸線、港口（空港）岸線、市政岸線。通過增加黃綠色岸線，塑造岸線公共開放性和可進入性，針對各段存在的問題分類施策，以優(yōu)化濱江沿海地區(qū)岸線功能。從北到南分為外高橋段北部、外高橋段、曹路合慶段、機場段、老港段、臨港新城段，各段具體岸線類型如圖3所示。

（一）外高橋段北部——生活休閑岸線

此段位于黃浦江入江口，自然條件最好，但外環(huán)高速隔離了濱江沿海兩側(cè)，大量過境交通影響環(huán)境與視線。建議形成黃綠色岸線——生活休閑岸線，可采取如下發(fā)展策略：

一是將外高橋保稅區(qū)以北地區(qū)的部分A20外環(huán)路改成下穿式隧道，開放地面，消除對地塊的切割；二是利用對岸吳淞口國際郵輪港的優(yōu)勢，借助交通條件（未來滬通鐵路及郊環(huán)隧道連接兩岸），打造商業(yè)綜合體，服務兩岸；三是其他腹地建設(shè)濱江森林公園二期、發(fā)展生活功能，提升土地價值，亦可預留作為重大節(jié)事的戰(zhàn)略性空間。具體布局方案如圖4所示。

（二）外高橋段南部——保稅港區(qū)岸線

此段主要由港口、碼頭、物流區(qū)組成，功能固定，集裝箱碼頭不具有更改條件，建議形成棕色岸線——保稅港區(qū)岸線，可采取如下發(fā)展策略：

一是將現(xiàn)有的港區(qū)輔助產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，集中于配套區(qū)及物流園區(qū)，整治環(huán)境；二是梳理集疏運系統(tǒng)，集裝箱碼頭空間集中發(fā)展，使之高效、環(huán)保，不影響城市交通；三是銜接外高橋1期、2期、3期港區(qū)及保稅物流園區(qū)，打造成港區(qū)發(fā)展帶。具體布局方案如圖5所示。

（三）曹路合慶段——生態(tài)休閑岸線

此段沿海有一些零散產(chǎn)業(yè)，并有一處區(qū)級垃圾填埋場和城市污水處理廠，三甲港的旅游設(shè)施部分已廢棄。建議形成黃綠色岸線——生態(tài)休閑岸線，以和對岸的九段沙濕地自然保護區(qū)契合?？刹扇∪缦掳l(fā)展策略：

一是近期把已停止填埋的垃圾填埋場進行封場及環(huán)境整治，遠期改造成濱海休閑公園，開展露營、觀海、攝影等靜態(tài)休閑活動，更好地和周邊融合；二是保留及升級白龍港污水處理廠，結(jié)合再生水廠擴能提質(zhì)，減少污染；三是最終將該地區(qū)將打造為城市沿海生態(tài)休閑岸線，部分區(qū)段打造生態(tài)涵養(yǎng)岸線，提高生物多樣性，提升岸線自然環(huán)境與水質(zhì)，并分區(qū)段打造成公共開放式岸線，為市民提供一處親水休閑的生態(tài)、休閑、度假好去處。具體布局方案如圖6所示。

（四）機場段——機場空港岸線

此段作為客貨運樞紐，交通繁忙，機場空港與周邊的航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展為祝橋地區(qū)的發(fā)展提供了就業(yè)機會和發(fā)展契機，未來發(fā)展為棕色岸線——機場空港岸線，岸線腹地發(fā)展為航空城。未來，依托空港與航空產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會，結(jié)合祝橋地區(qū)的生活功能和未開發(fā)的土地，發(fā)展空港城的生活居住功能。同時，借助空港的區(qū)位優(yōu)勢，對標國際空港新城，賦以祝橋地區(qū)“全球城市”的功能，如國際物流園、國際商務園、商業(yè)貿(mào)易功能等，成為一個綜合性航空城。

（五）老港段——近期生態(tài)岸線，遠期生態(tài)防護岸線

此段由于市級垃圾填埋場存在，環(huán)境較為惡劣，同時沿海土地不斷生長，形成沿海防護帶。建議近期形成棕色岸線——市政岸線，遠期通過填海造地形成黃綠色岸線——生態(tài)防護岸線。可采取如下發(fā)展策略：

一是保留歷史文化資源（如老海堤）和含有歷史文化記憶的海濱城鎮(zhèn)；二是近期主要在老港垃圾填埋場周邊預留未來填埋空間，集中布置，升級改造，應用新技術(shù)和新材料，防污治污，提升環(huán)境；三是遠期利用正在建設(shè)的郊野公園和填海的土地作為沿海防護帶，成為城市生態(tài)防護岸線，也可作為遠期預留發(fā)展備用地，可打造濱海、濱水生活區(qū)，形成大治河出?？诘母邫n住宅社區(qū)，并可預留部分做農(nóng)田置換土地和產(chǎn)業(yè)用地。具體布局方案如圖7所示。

（六）臨港新城段——城市綜合岸線，遠期局部旅游岸線

此段由臨港新城管委會規(guī)劃建設(shè)，現(xiàn)狀污染較少，功能較為綜合，具備生活功能。建議形成黃綠色岸線——城市綜合岸線，遠期通過填海造地，局部可形成旅游岸線?？刹扇∪缦掳l(fā)展策略：

近期結(jié)合臨港新區(qū)規(guī)劃，打造城市綜合岸線，臨港新區(qū)東岸線要考慮填土區(qū)未來功能，并做適當調(diào)整。遠期依托填土區(qū)，于臨港主城區(qū)東側(cè)沿岸營造旅游岸線，重點打造濱海旅游岸線的環(huán)境，與臨港主城區(qū)內(nèi)諸如上海天文館、極地海洋世界等旅游意向項目銜接，形成浦東東南岸的旅游功能。部分填土區(qū)也可預留，作為張江科技港未來擴展用地及周邊遠期布局。具體布局方案如圖8所示。

五、結(jié)論與討論

本文在分析濱江沿海地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及問題基礎(chǔ)上，借鑒新加坡岸線發(fā)展經(jīng)驗，提出浦東新區(qū)濱江沿海地區(qū)岸線功能優(yōu)化方案。歸總而言，從整體布局看，針對整體黃綠色岸線不足的現(xiàn)狀，通過功能提升等方式豐富岸線類型，適當增加黃綠色岸線，并打造為公共開放岸線，以提高岸線的可達性和進入性。對于外高橋段和機場段，充分利用已有自身及周邊資源，發(fā)展商貿(mào)、物流、航空等產(chǎn)業(yè)；對于曹路、合慶等岸線，通過技術(shù)提升、環(huán)境整治等方式減少垃圾填埋場和污水處理廠等大型市政基礎(chǔ)設(shè)施對周邊環(huán)境影響，并通過轉(zhuǎn)型升級布置新功能，與周邊融合發(fā)展；老港、臨港等段則通過填海造地形成遠期發(fā)展備用地，發(fā)展生態(tài)圍填綜合功能，打造生態(tài)和旅游岸線。以多種手段形成功能多樣、開放共享的濱江沿海岸線，提升城市功能和形象，助推上海全球城市建設(shè)。

注釋：

①浦東新區(qū)濱江沿海地區(qū)概念在不同文件和語境里，存在著同一表述、不同含義的現(xiàn)象，如“浦東十二五規(guī)劃”中濱江沿海地區(qū)指濱長江和沿東海，即從外高橋到臨港的海岸帶；而“浦東十三五規(guī)劃”中濱江指濱黃浦江，沿海指沿長江和東海岸線。本文所指的濱江沿海，采用十二五規(guī)劃中的概念，即從外高橋到臨港的濱長江和沿東海區(qū)域。

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責任編輯：張 煒