，

(1.合肥師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 合肥 230011；2.中鐵四局 投資發(fā)展部，安徽 合肥 230071)

PPP(Public Private Partnership，公私伙伴關(guān)系)模式是指公共部門通過與私營部門建立合作伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種合作模式。PPP從投資回報機(jī)制對項(xiàng)目進(jìn)行分類，可分為政府付費(fèi)項(xiàng)目(非經(jīng)營性)、使用者付費(fèi)項(xiàng)目(經(jīng)營性)和使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營性)三類；從項(xiàng)目實(shí)際屬性進(jìn)行分類，又可分為盈利性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目兩類[1]。由于PPP模式可以在一定程度上緩解政府發(fā)展公共事業(yè)資金相對缺乏的瓶頸，并且可以通過社會資本的介入來提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，因此近年來在我國被廣泛推廣。

一、安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資現(xiàn)狀

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是指為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施的總稱，具有非競爭性和非排他性的特點(diǎn)[2]。主要分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施四個大類。具體包括農(nóng)田水利、天然林資源保護(hù)、防護(hù)林體系、種苗工程、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施等。它們是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個重要組成部分。十九大后，在習(xí)近平總書記“三農(nóng)”思想的引導(dǎo)下，又將發(fā)展農(nóng)業(yè)推向了一個新的高度。安徽省作為我國的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況對安徽省農(nóng)民生活水平和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高起著舉足輕重的作用。圖1為2010年至2016年安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額狀況。

從圖1來看，自2011年起，隨著支農(nóng)政策的進(jìn)一步推廣，政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度不斷加大，安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資占基礎(chǔ)設(shè)施總投資的比重也在逐年上升。各級農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的修建一定程度上滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的需要。雖然目前安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了一定程度的發(fā)展和改善，但是與國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比較，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的總量和質(zhì)量依舊很低，發(fā)展相對滯后。

數(shù)據(jù)來源：安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒圖1　2010—2016年安徽省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額

二、基于PPP模式的安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資現(xiàn)狀

(一)安徽省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式投資的概況

2014年起，安徽省眾多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目開始采用PPP模式投資，其中包括污水處理廠、生活垃圾處理廠、城市軌道交通等多種類型的項(xiàng)目。截至2017年9月30日，安徽省納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺管理并對外公布的項(xiàng)目有250個，投資額達(dá)2 629億元，其中已落地95個，投資額881.87億元[3]。根據(jù)安徽省采用PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目分析，從回報機(jī)制看，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比較高。使用者付費(fèi)項(xiàng)目15個，投資額119.20億元；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目68個，投資額958.42億元；政府付費(fèi)項(xiàng)目141個，投資額1 376.62億元。政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，即政府需承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目合計(jì)209個，投資額2 335.04億元，分別占總數(shù)的93.30%、95.14%(如圖2所示)。

圖2　基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中不同回報機(jī)制下各種類項(xiàng)目個數(shù)、金額占比圖

從行業(yè)分布看，市政工程占比最大(如圖3)。市政工程項(xiàng)目95個，投資額774.05億元，是數(shù)量最多、投資額最大的行業(yè)，分別占總數(shù)和總投資額的42.41%、31.54%。投資數(shù)量占第二位的是交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為31個、22個，三個行業(yè)數(shù)量合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的66.07%；投資額第二位的是交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別為557.15億元、363.84億元，三個行業(yè)投資額合計(jì)占入庫項(xiàng)目總投資額的69.07%。

圖3　基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)種類、金額占比圖

(二)安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式投資的現(xiàn)狀

公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要指和農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切并能直接向終端農(nóng)戶提供服務(wù)的農(nóng)村供水、農(nóng)村通信、農(nóng)村沼氣、農(nóng)田設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村道路、農(nóng)村垃圾、農(nóng)村污水處理、農(nóng)村生態(tài)公益林、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等相關(guān)設(shè)施，其社會效益明顯大于經(jīng)濟(jì)效益，大部分項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)盈利或只能實(shí)現(xiàn)少量盈利。所以，此類項(xiàng)目的建設(shè)多采用政府建設(shè)、政府付費(fèi)、建后移交的方式。

截至2017年9月30日，安徽省采用PPP模式投資的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)13個(見表1)[4]。其中交通運(yùn)輸類5個，投資總額353 275萬元；環(huán)境保護(hù)類7個，投資總額531 116萬元；農(nóng)業(yè)開發(fā)類1個，投資額25 288萬元。數(shù)量占安徽省納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺管理并對外公布項(xiàng)目總數(shù)量的5.2%；投資額占安徽省納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺管理并對外公布項(xiàng)目總投資額的1.34%。無論從數(shù)量還是投資總額上都顯得很低。

表1　安徽省采用PPP模式投資的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

圖4　采用PPP建設(shè)的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報機(jī)制占比圖

從回報機(jī)制來看(見表1、圖4)，項(xiàng)目投資回報模式主要以政府付費(fèi)為主；從項(xiàng)目類別來看，主要以環(huán)保和交通運(yùn)輸為主；從主要參與社會資本屬性來看，大部分交通運(yùn)輸類項(xiàng)目由施工類國資企業(yè)作為社會資本參與投資建設(shè)，環(huán)保類部分項(xiàng)目由民營企業(yè)(如勁旅環(huán)境科技有限公司、江蘇綠港現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司)參與并中標(biāo)。

盈利性項(xiàng)目由于有盈利，所以可以吸引到愿意參與PPP合作的社會資本，而公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，由于低收益及無收益，極度缺乏社會資本參與的動機(jī)。原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃落后。安徽省部分農(nóng)村地區(qū)地勢特殊，尤其是北部地區(qū)，生態(tài)環(huán)境不佳，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體規(guī)劃欠缺。各類道路修建、房屋修建、道路河道設(shè)施建設(shè)等缺乏長遠(yuǎn)的打算。而且隨著農(nóng)村人力資源的外流，農(nóng)村剩余勞動力缺乏且素質(zhì)較低，缺少利潤增長點(diǎn)。這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響著安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，更加影響社會資本參與的熱情。

第二，投資保障措施缺失。目前，安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，政府是主要的投資者(見表1)，已實(shí)施的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目比重較大，單一建設(shè)主體現(xiàn)象嚴(yán)重。再加之安徽部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，使得原本生活就不富足的農(nóng)民，沒有多余的錢用來修建公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。因此，對投資人來說，缺少相應(yīng)的保障措施，是其不愿意積極參與該領(lǐng)域的重要原因。

第三，社會資本準(zhǔn)入限制。目前，大量的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目難以找到合適的社會資本參與投資，究其原因主要是難以落實(shí)投資本金及回報。大部分公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目潛在的社會資本為國有企業(yè)，而國有企業(yè)對參與PPP模式投資項(xiàng)目也都有相應(yīng)的風(fēng)險管控體系，包括項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)條件、政府付費(fèi)納入財(cái)政規(guī)劃及年度預(yù)算等。因此，公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由于自身原因，難以取得社會資本的青睞。

第四，銀行融資難度較大。PPP模式下，由政府出資方和社會資本方共同籌集項(xiàng)目資本金，并聯(lián)合注冊成立SPV公司，然后以SPV公司的名義向金融機(jī)構(gòu)貸款。項(xiàng)目資本金比重大概為項(xiàng)目總投資額的20%，其中政府出資10%～20%，社會資本方出資80%～90%。剩余建設(shè)資金需要從金融機(jī)構(gòu)貸款取得，金融機(jī)構(gòu)貸款占到項(xiàng)目總投資額的80%。作為金融機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目所在地信用評級非常嚴(yán)格，對相關(guān)擔(dān)保措施要求更高。因此，單純從項(xiàng)目本身出發(fā)，公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目難以獲得融資。

三、構(gòu)建PPP模式下安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資激勵機(jī)制

公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具有投資期限長、回報低、投資風(fēng)險相對較大等不利因素。當(dāng)前，安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展緩慢，僅僅靠政府投入和財(cái)政補(bǔ)貼并不能充分滿足安徽省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫切需要更多的資金投入和更先進(jìn)更有效率的管理模式，實(shí)現(xiàn)市場化的運(yùn)作。通過PPP模式，吸引更多的社會資本參與公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，可以有效解決建設(shè)資金不足的局面。因此，在目前規(guī)范發(fā)展PPP的政策形勢下，需要政府協(xié)調(diào)從各類機(jī)制著手，強(qiáng)化引導(dǎo)措施，循序漸進(jìn)。

(一)拓寬融資渠道，開發(fā)專項(xiàng)金融產(chǎn)品

安徽省正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵時期，對各級各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目需求較多，尤其是公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。而根據(jù)安徽省現(xiàn)狀，目前大多數(shù)公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資常見的手段即向社會公開發(fā)行專項(xiàng)債券[5]。由于債券償付性高，收益率低的特點(diǎn)，難以有效激勵社會資本的介入。因此，政府可以拓寬融資渠道，鼓勵多種形式的社會資本參與，主體不僅可以是國資企業(yè)、民營企業(yè)，還可以大力鼓勵以村民集體形式參與[6]，亦可以引入專項(xiàng)PPP項(xiàng)目基金。

鑒于公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，要吸引社會資本(包括各類金融機(jī)構(gòu))積極投身其中，金融機(jī)構(gòu)可以提供一些針對此類項(xiàng)目，并且切實(shí)可行的專項(xiàng)金融產(chǎn)品。例如：根據(jù)項(xiàng)目自身情況和公益性項(xiàng)目融資難的特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)可以提供PLS貸款。以PPP模式建設(shè)公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府和社會資本方共同出資成立項(xiàng)目公司(SPV公司)，根據(jù)項(xiàng)目屬性不同，以項(xiàng)目使用權(quán)或項(xiàng)目所有權(quán)做質(zhì)押，金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)放低息或無息的貸款，或延長還款期限，以此降低社會融資成本。另外，可以開發(fā)一些專項(xiàng)貸款，如某地區(qū)在當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)濟(jì)條件允許的情況下，鼓勵村民集體籌資自建。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)屬性的不同，村民成立的村民集體小組可先行入股某具備資質(zhì)的企業(yè)，并和政府出資機(jī)構(gòu)共同注資成立SPV公司，村民集體既是出資方也是項(xiàng)目實(shí)施方和建設(shè)方，項(xiàng)目建設(shè)過程中，為避免原料漲價、購置專項(xiàng)設(shè)備成本過高等風(fēng)險，金融機(jī)構(gòu)可以定向發(fā)行專項(xiàng)設(shè)備租賃貸款、原料采購專項(xiàng)貸款等，以此降低社會融資成本。也可向這些村民發(fā)行定向債券，這樣村民既是項(xiàng)目使用者又是項(xiàng)目的建設(shè)者和投資者，提高村民的歸屬感，這對后期項(xiàng)目的保養(yǎng)和管護(hù)也會起到一定的積極作用。 同時，也可以探索設(shè)立相應(yīng)的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)基金，吸引更為廣泛的社會存量資金參與到安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。

(二)優(yōu)化投融資模式，降低投資風(fēng)險

為了能夠切實(shí)保障社會資本的投資回報，政府可以考慮采用“捆綁”建設(shè)。當(dāng)社會資本參與到公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的時候，政府承諾在條件允許的情況下，給予社會資本某盈利性項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施權(quán)；或者將公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所在地的部分土地開發(fā)、廣告開發(fā)、旅游開發(fā)權(quán)交給社會資本。再如，某社會資本方是一家農(nóng)業(yè)科技類公司，若該公司可以參與公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP建設(shè)中，則可將該地區(qū)或周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目交由該社會資本完成。若當(dāng)?shù)卮迕窦w以集資形成社會資本參與公益性項(xiàng)目的PPP建設(shè)，也可將項(xiàng)目周邊的部分地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)交易、廣告投放權(quán)交給社會資本方，村民就可以享受到公益性項(xiàng)目建成后帶來的好處，亦可大大提高村民參與建設(shè)的熱情。

另外，對于投資公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的社會資本方，政府可以考慮給予其稅收方面的優(yōu)惠，減免社會資本方一定時期的相關(guān)稅收或者給予一個優(yōu)惠稅率；也可以考慮給予社會資本一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼。當(dāng)然，這也存在國家稅制改革的因素，讓地方政府享有充分的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

以往實(shí)施的大部分PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，政府出資方不參與項(xiàng)目公司(SPV)運(yùn)營及分紅，也就意味著社會資本將承擔(dān)更多的相關(guān)風(fēng)險，從而會對其造成過大壓力。因此，政府與社會資本應(yīng)分?jǐn)傁鄳?yīng)風(fēng)險，政府出資方也應(yīng)由專業(yè)人員專職于某一公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的全生命周期運(yùn)作，與社會資本一道做好項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)工作，從而真正做到風(fēng)險共擔(dān)。政府方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對項(xiàng)目融資的協(xié)助力度，主要包括做好項(xiàng)目前期各項(xiàng)評價方案的編制工作，完善項(xiàng)目前期各項(xiàng)手續(xù)，提供金融機(jī)構(gòu)所需要件。

同時，地方政府可以針對公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目成立專門的服務(wù)部門，提供專業(yè)的信息及技術(shù)咨詢，基于公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和非公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一定的區(qū)別，專項(xiàng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的效率會更高。

(三)明晰產(chǎn)權(quán)，落實(shí)強(qiáng)有力的績效考核

公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的外部性，產(chǎn)權(quán)不明晰，造成安徽省內(nèi)許多項(xiàng)目出現(xiàn)后期管護(hù)不當(dāng)?shù)膯栴}。正是因?yàn)闊o償性，所以明晰項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)就變得極其重要。為了確保公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的長久使用，建議先充分調(diào)查民意，然后選擇合適項(xiàng)目后，和社會資本方簽訂服務(wù)協(xié)議以及運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議。明晰產(chǎn)權(quán)會使社會資本的參與性更高，項(xiàng)目的后期運(yùn)營和維護(hù)也會更加有保障。

公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成效需要一定時間才能顯現(xiàn)。因此，既要在運(yùn)作過程中對社會資本進(jìn)行激勵，還應(yīng)考慮在整個合作周期對社會資本進(jìn)行約束?？梢越⒒诖髷?shù)據(jù)的項(xiàng)目PPP績效考核評價體系。充分利用聲譽(yù)效應(yīng)形成對社會資本的有效約束，幫助社會資本在后續(xù)其他公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)中取得一定的優(yōu)勢，同時也幫助政府規(guī)避在后續(xù)項(xiàng)目的決策中“逆向選擇”的風(fēng)險。因此政府有必要設(shè)置合理的績效考核目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目建設(shè)期和維護(hù)期期間不定期地開展績效考核?？己丝偡?jǐn)?shù)設(shè)置為100分，分?jǐn)?shù)越高，可能獲得的優(yōu)惠力度會更大，獲取的各項(xiàng)權(quán)利也可能會更多。

四、結(jié)論和建議

在安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中,社會資本的參與可以有效地引入資金，提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率[7]。然而，對于投資額巨大、風(fēng)險高、周期長、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，大批社會資本并不敢輕易進(jìn)入?？梢哉f，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在應(yīng)用PPP模式時，存在的困難更大，落地率更低。因此，在安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式投資過程中，首先需要明確PPP模式的應(yīng)用范圍，嚴(yán)格篩選適宜采用PPP模式的公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，從源頭控制采用PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目數(shù)量，從而為社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域消除顧慮，也為發(fā)揮激勵機(jī)制的有效作用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；其次，根據(jù)安徽省公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際需求和自身特點(diǎn)，探索建立符合安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及財(cái)政能力的激勵考核機(jī)制，并根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作的情況，不斷修正完善激勵體系；最后，針對公益性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的不同環(huán)節(jié)和要素，制定相應(yīng)的激勵安排。