高睿雯 王旭

摘 要：我國住房保障制度可追溯至新中國成立初期，經(jīng)歷三個階段，本文就各階段政策演變做一個梳理。

關(guān)鍵詞：政策演變

一、實物配給階段（1949—1978年）

政府基于建立以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家思想理論，并限于當時的國家經(jīng)濟水平，形成了一套不成文的公有住房制度。

（一）政府統(tǒng)管。政府成為城市公有住房的所有者、建設(shè)者和經(jīng)營管理者，城市居民將解決住房問題全部寄希望于政府，極少依靠自己或市場來解決。

（二）租金管制。1952年中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布了《關(guān)于加強城市公有房產(chǎn)管理的意見》，提出"以租養(yǎng)房"的租金方針。住房租金大約只占薪金收入的2%～3%。這一做法被認為能體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進一步忽視，演變?yōu)閲腋＠?/p>

（三）無償分配。公有住房的分配完全是無償?shù)?，不需要用等量的勞動價值或貨幣價值來交換，住房完全成為國家福利而非商品。

在計劃經(jīng)濟體制下，公有住房成為"高投入、低收益"的公共產(chǎn)品，全國城鎮(zhèn)人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進一步加劇。

二、改革探索階段（1978—1998年）

1978年后，中國開始了經(jīng)濟體制改革和對外開放的進程，城市住房制度也在這一大背景下，開始了一個逐步市場化的探索過程。

（一）全價售房時期（1979-1982年）

1979年，中央政府分別向試點城市下?lián)軐？?，由地方政府組織建設(shè)住房，并以土建成本價向城鎮(zhèn)居民出售（即全價售房）。由于城鎮(zhèn)居民收入偏低，公有住房售價相對于城鎮(zhèn)居民的收入還是過高，購房積極性有限，未取得理想的效果。到1982年，全價售房試點工作逐漸停止。

1982—1985年，在總結(jié)全價售房經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開展補貼出售新建住房的試點工作，即在土建成本價格基礎(chǔ)上，售房款由個人負擔(dān)1/3，職工所在單位和地方政府負擔(dān)2/3。售房補貼降低了職工購房的相對價格，激發(fā)了一部分無房或住房困難職工的購房熱情，然而補貼售房的優(yōu)惠并未改變住房寬裕職工特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對低價承租公有住房的偏好，同時補貼售房增加了單位和政府的實施成本，最終導(dǎo)致補貼售房無法持續(xù)開展下去。

（二）提租補貼時期（1986-1990年）

1986年3月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，此后提出的改革措施，具有一定的針對性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價的相對價格，改變城鎮(zhèn)居民對于住房的消費偏好。二是發(fā)放住房補貼，建立住房基金，提供購房抵押貸款以及稅收優(yōu)惠等政策。三是建立健全住房交易管理機構(gòu)，降低住房商品交換的衡量和實施成本。四是確定土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，降低了土地交易成本，推動了城鎮(zhèn)住房建設(shè)及房地產(chǎn)市場的發(fā)展。此次改革起初取得較好效果，然而政府為治理通貨膨脹，加快了公有住房的出售進程，實行提租不發(fā)住房補貼、買房給優(yōu)惠的政策。最終導(dǎo)致提租補貼、推動售房的政策沒能執(zhí)行下去。

（三）全面推進時期（1991-1998年）

這一時期政府還是以提高租金、促進住房出售方式為主，但通過采取新措施使住房制度改革全面展開：一是建立住房公積金制度。二是在公有住房租金和售價方面實行差別處理，降低了實施的成本。三是加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)，實施國家安居工程。四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責(zé)任，增加了地方財政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的進程。

三、市場供給階段（1998年—）

（一）市場形成期（住房保障探索期，1998-2002年）

1998年7月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出停止城鎮(zhèn)住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經(jīng)濟適用住房和商品住房的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。

由于經(jīng)濟適用住房的錯位及廉租住房的缺位導(dǎo)致并未形成市場經(jīng)濟體制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾并未得到解決。

（二）市場發(fā)展期（住房保障產(chǎn)生期，2003-2006年）

2005年7月建設(shè)部、民政部聯(lián)合下發(fā)《城鎮(zhèn)低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，該辦法對廉租住房保障實施做出了明確的規(guī)定。至此，在中央政府的主導(dǎo)下，中國住房供應(yīng)體系演變?yōu)橐云胀ㄉ唐纷》繛橹?，同時提供具有保障性質(zhì)的商品住房（經(jīng)濟適用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應(yīng)體系，初步建立起廉租住房和經(jīng)濟適用住房的住房保障制度。

（三）市場調(diào)控期（住房保障調(diào)整期，2007年—）

政府對城市住房保障制度進行了一次大的調(diào)整，將廉租住房保障對象由最低收入家庭逐步擴大到低收入家庭，將經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象由中低收入家庭調(diào)低為低收入家庭，以期實現(xiàn)經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象與廉租住房保障對象的銜接。但是，這種簡單的對接導(dǎo)致兩個無法覆蓋的"夾心層"：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又無能力購買經(jīng)濟適用住房的低收入住房困難群體；二是家庭收入既不允許購買經(jīng)濟適用住房又無能力購買普通商品住房的住房困難群體。

2010年6月住建部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，明確公共租賃住房供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。供應(yīng)公共租賃住房成為政府解決"夾心層"住房問題的重要手段。