趙雅琪　袁鳳林

[提要] 財(cái)政政策在建設(shè)創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型國(guó)家過(guò)程中擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)和功能，在促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新中發(fā)揮著直接而關(guān)鍵的作用。本文分析揚(yáng)中市財(cái)政政策推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新的現(xiàn)狀，結(jié)合對(duì)江蘇常熟、浙江新昌等試點(diǎn)先進(jìn)縣市考察調(diào)研，揭示存在的問(wèn)題，提出創(chuàng)新導(dǎo)向型財(cái)政政策設(shè)計(jì)的對(duì)策，為政府激勵(lì)創(chuàng)新提供參考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策;科技創(chuàng)新;創(chuàng)新導(dǎo)向型政策

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年4月4日

一、揚(yáng)中市財(cái)政支持科技創(chuàng)新發(fā)展歷程

（一）自發(fā)、起步階段?！捌呶濉钡健熬盼濉逼陂g，創(chuàng)新投入主要依賴財(cái)政，相繼實(shí)施了依靠科技進(jìn)步、振興揚(yáng)中經(jīng)濟(jì)，改善稅費(fèi)環(huán)境、創(chuàng)優(yōu)投資環(huán)境等政策，累計(jì)投入科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)686萬(wàn)元，爭(zhēng)取上級(jí)科技專項(xiàng)資金1，011.5萬(wàn)元，主要支持了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)公益和軟科學(xué)等423個(gè)研究項(xiàng)目，獲得了1995～1996年度全國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)市稱號(hào)。從科技研發(fā)和應(yīng)用水平來(lái)看，科技創(chuàng)新處于自發(fā)、起步階段。一是企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，創(chuàng)新活動(dòng)處于自發(fā)狀態(tài)，缺少連續(xù)性;二是財(cái)政政策缺乏系統(tǒng)引導(dǎo)，機(jī)制還未形成。

（二）引進(jìn)、消化、吸收階段。“十五”至“十一五”期間，企業(yè)創(chuàng)新投入大幅增長(zhǎng)。2002年揚(yáng)中市提出創(chuàng)建科技創(chuàng)新體系，2003年出臺(tái)了促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)，重點(diǎn)對(duì)加快科技進(jìn)步、提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力給予政策傾斜?！笆晃濉逼陂g，市級(jí)科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)累計(jì)投入2，180萬(wàn)元，帶動(dòng)全社會(huì)科技投入6.17億元，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到350億元，占規(guī)模以上工業(yè)比重達(dá)62.3%。2004年被評(píng)為“全國(guó)科技進(jìn)步示范市”。財(cái)政政策推動(dòng)了創(chuàng)新發(fā)展，但也存在不足：一是財(cái)政科技投入雖有增長(zhǎng)，但總量較小，2010年全省排名第69位;二是企業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)不足，雖已具有一定規(guī)模，但還未意識(shí)到科技進(jìn)步才是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久之策，制約了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）快速發(fā)展階段。“十二五”期間，多元投入機(jī)制形成。2011年揚(yáng)中市委市政府出臺(tái)了促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展、加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干政策;2012年出臺(tái)了建設(shè)省級(jí)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)工作、實(shí)施“江雁計(jì)劃”的意見(jiàn);2014年出臺(tái)了加快科技創(chuàng)新、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的激勵(lì)政策。從產(chǎn)業(yè)培育、載體建設(shè)、人才引進(jìn)等不同角度、不同層面強(qiáng)力推動(dòng)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略實(shí)施。

“十二五”期間，建立了以政府投入為引導(dǎo)，以企業(yè)投入為主體，金融資本、民間資本共同投入的市場(chǎng)化多元投融資體系。重點(diǎn)優(yōu)化了財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)，設(shè)立了創(chuàng)新引導(dǎo)、專利、產(chǎn)學(xué)研合作、科技金融等專項(xiàng)資金，撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入到科技創(chuàng)新領(lǐng)域。全市高新技術(shù)企業(yè)累計(jì)134家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重75.01%;企業(yè)省級(jí)以上研發(fā)機(jī)構(gòu)增至111家，每萬(wàn)名勞動(dòng)力研發(fā)人員數(shù)192萬(wàn)人，發(fā)明專利擁有量20.29件，全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)占GDP比重2.78%，第八次獲全國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)市?？萍歼M(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)率達(dá)60.94%，區(qū)域科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了新的跨越與提升。

二、揚(yáng)中市財(cái)政支持科技創(chuàng)新存在的不足

財(cái)政政策主要通過(guò)三種途徑介入科技創(chuàng)新活動(dòng)：一是通過(guò)政府財(cái)政投入進(jìn)行補(bǔ)貼和引導(dǎo);二是通過(guò)政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí);三是通過(guò)政府稅收優(yōu)惠激勵(lì)科技創(chuàng)新。揚(yáng)中市財(cái)政逐年加大投入，培育出了一大批高新技術(shù)企業(yè)和產(chǎn)品，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中起到了重要的作用。揚(yáng)中市財(cái)政支持創(chuàng)新存在如下不足：

（一）支持科技創(chuàng)新的財(cái)政政策缺乏系統(tǒng)的政策框架。近年來(lái)，國(guó)家、省、市相繼出臺(tái)了科技創(chuàng)新若干政策，揚(yáng)中市緊跟體制機(jī)制改革的創(chuàng)新政策還不完善，支持科技創(chuàng)新的財(cái)政政策供給不足。一方面支持創(chuàng)新的財(cái)政政策還缺少戰(zhàn)略眼光，財(cái)政機(jī)制還不靈活，財(cái)政政策的引導(dǎo)作用沒(méi)有充分發(fā)揮;另一方面還沒(méi)有建立覆蓋科技型中小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)以及行業(yè)領(lǐng)軍型企業(yè)不同階段的創(chuàng)新鼓勵(lì)及獎(jiǎng)勵(lì)政策。

（二）財(cái)政科技投入總量較小、方式單一、效率不高。揚(yáng)中市在全省縣級(jí)市中科技投入總量較低，2016年投入2，750萬(wàn)元，位居全省縣（市區(qū)）第63名，排名靠后?？萍纪度氩捎檬虑爸苯訜o(wú)償撥付的方式，“后補(bǔ)助”及“撥改投、撥改貸、撥改?！遍g接投入等方式使用不足，由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和資金分配、評(píng)價(jià)成果的機(jī)制還不健全。同時(shí)，科技項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制存在重短期、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)象，部分項(xiàng)目的科技投入產(chǎn)出比較低，科技成果轉(zhuǎn)化率整體不高。

（三）稅收優(yōu)惠政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的導(dǎo)向作用不強(qiáng)。企業(yè)研發(fā)加計(jì)扣除、高企稅收減免等政策是國(guó)家扶持科技型企業(yè)發(fā)展的重要手段。揚(yáng)中市共有高新技術(shù)企業(yè)134家，2016年高新技術(shù)企業(yè)減免稅款9，600萬(wàn)元，加計(jì)扣除優(yōu)惠3.3億元。優(yōu)惠面和優(yōu)惠額都有進(jìn)一步提高的空間。

（四）政府采購(gòu)政策的創(chuàng)新激勵(lì)功能沒(méi)有充分發(fā)揮。政府采購(gòu)在某種程度上可以減少科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，加快科技成果產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。堅(jiān)持優(yōu)先采購(gòu)本地技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品，不僅使其增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，更能帶動(dòng)一批企業(yè)參與重大技術(shù)創(chuàng)新。但通過(guò)政府采購(gòu)扶持本地重大技術(shù)創(chuàng)新還沒(méi)有形成一套系統(tǒng)的操作方案，規(guī)模占比較小，支持總量不夠。

三、揚(yáng)中市財(cái)政支持科技創(chuàng)新建議

黨的十八大以來(lái)，中央作出增強(qiáng)自主創(chuàng)新力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重大戰(zhàn)略決策。本文對(duì)新形勢(shì)下?lián)P中市如何實(shí)施創(chuàng)新導(dǎo)向型政策，打造技術(shù)創(chuàng)新高峰，提出以下建議：

（一）充分發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)鼓勵(lì)作用，為自主創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好環(huán)境。首先，制定支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策。江蘇省常熟市設(shè)立了100億元產(chǎn)業(yè)升級(jí)專項(xiàng)基金，分設(shè)6個(gè)專項(xiàng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí);浙江省新昌縣設(shè)立4億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，用于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。揚(yáng)中市工程電器、新能源、裝備制造三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尤其需要借鑒其他省市的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，提升企業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力;其次，強(qiáng)化“產(chǎn)學(xué)研”合作專項(xiàng)激勵(lì)政策。通過(guò)各種措施為產(chǎn)學(xué)研合作搭建平臺(tái)，鼓勵(lì)共同研究、人員交換、共同申請(qǐng)專利等研發(fā)形式，加快科研成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用;最后，制定扶持中小企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政政策。設(shè)立支持中小企業(yè)創(chuàng)新的專項(xiàng)計(jì)劃，設(shè)計(jì)出針對(duì)中小企業(yè)不同創(chuàng)新階段和不同資金需求的政策措施。

（二）增加財(cái)政科技投入，建立多元化多渠道高效率的科技投入體系。第一，政府要把科技投入作為預(yù)算保障的重點(diǎn)，結(jié)合財(cái)政預(yù)算管理實(shí)際，確保財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng);第二，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)投入擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重大科研成果項(xiàng)目，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的實(shí)施，建立共用技術(shù)研發(fā)和公益性項(xiàng)目的重大創(chuàng)新平臺(tái)、高端科技人才和團(tuán)隊(duì);第三，創(chuàng)設(shè)良好的科技金融環(huán)境。商業(yè)銀行要推廣面向中小企業(yè)的一站式投融資信息服務(wù)，大力發(fā)展科技型企業(yè)債券市場(chǎng)，大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資，完善多層次資本市場(chǎng)，創(chuàng)新政府引導(dǎo)、民間參與、市場(chǎng)化運(yùn)作支持企業(yè)融資的服務(wù)模式。

（三）建立健全財(cái)政科技投入監(jiān)管機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。為提高財(cái)政科技投入使用效益，一方面構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，建立健全經(jīng)費(fèi)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制;另一方面探索推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，把科研成果達(dá)標(biāo)率、科研成果應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化率作為預(yù)算資金撥付的參考指標(biāo)。進(jìn)一步推進(jìn)信息公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。健全科技項(xiàng)目管理問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大違規(guī)行為的懲處力度。

（四）充分發(fā)揮稅收政策的導(dǎo)向作用和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)作用。揚(yáng)中市加大財(cái)政支持科技創(chuàng)新的同時(shí)，還要鼓勵(lì)和吸引更多企業(yè)資金進(jìn)入技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。充分利用現(xiàn)行稅制的各種優(yōu)惠，高新技術(shù)企業(yè)稅收減免、企業(yè)研發(fā)加計(jì)扣除等政策要落實(shí)到位。進(jìn)一步完善相關(guān)的法規(guī)，擴(kuò)大政策的惠及面，使企業(yè)能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的稅收政策支持。推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革，統(tǒng)一企業(yè)稅收制度，加大對(duì)企業(yè)研發(fā)投入的稅收激勵(lì)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資公司獲得利潤(rùn)再投資于高新技術(shù)企業(yè)的，實(shí)行再投資退稅。

（五）完善政府采購(gòu)政策，支持自主創(chuàng)新。政府采購(gòu)政策有利于規(guī)范采購(gòu)行為，科學(xué)合理的采購(gòu)政策不僅有利于減少浪費(fèi)，而且有利于促進(jìn)自主創(chuàng)新。因此，揚(yáng)中市需要進(jìn)一步完善政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的政策法規(guī)體系，建立統(tǒng)一規(guī)范的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等進(jìn)行明確規(guī)定，擴(kuò)大采購(gòu)范圍。確定政府采購(gòu)重點(diǎn)領(lǐng)域與行業(yè)，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，采用項(xiàng)目的方式，分階段、有重點(diǎn)地加以支持。

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