王曼穎

[提要] 近年來，隨著反腐倡廉力度的不斷加強，基層機關(guān)深入開展“一問責八清理”制度，有效遏制農(nóng)村基層貪腐現(xiàn)象。本文通過對河北省漕河鎮(zhèn)的調(diào)查，深入了解“村財鄉(xiāng)管”模式的實施現(xiàn)狀，針對其中出現(xiàn)的問題提出建議，希望為推動農(nóng)村財務(wù)管理逐步邁向更規(guī)范、更成熟、更穩(wěn)健的道路提供意見參考。

關(guān)鍵詞：“村財鄉(xiāng)管”;財務(wù)管理;調(diào)查建議

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月9日

一、“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式內(nèi)涵及成效

（一）“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式內(nèi)涵?！按遑斷l(xiāng)管”是我國農(nóng)村財務(wù)管理模式的創(chuàng)新之舉，即村集體財務(wù)在所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)三權(quán)不變的前提下，在堅持“村級所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級服務(wù)、民主管理”的原則下，將會計核算工作書面授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所成立的會計核算中心，會計核算中心按照相關(guān)財務(wù)制度，設(shè)立專門會計人員代理村會計的核算工作，對村級財務(wù)進行實時監(jiān)控管理的一種代管方式。

（二）“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式實施成效?！按遑斷l(xiāng)管”財務(wù)管理模式在我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實施若干年，可以說取得了一定的成效。一是減輕了村干部以及村內(nèi)財務(wù)管理人員的負擔，提高了整體工作效率，讓村干部和財務(wù)管理人員從其繁重并且專業(yè)性較強的財務(wù)工作中解脫出來;二是村內(nèi)資金的收支通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行，如果村民有疑問可以隨時到銀行申請查看交易記錄;三是加強了民主管理，促進了農(nóng)村的基層政治建設(shè)。

二、“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式現(xiàn)狀——以河北省漕河鎮(zhèn)為例

（一）漕河鎮(zhèn)概況及調(diào)查方式。漕河鎮(zhèn)位于河北省保定市，共有27個行政村，區(qū)位優(yōu)勢得天獨厚，107國道貫穿南北，鎮(zhèn)內(nèi)交通便利。在漕河鎮(zhèn)的行政村中有代表少數(shù)民族的回族村平家營，有美麗鄉(xiāng)村代表梁家營，同時也有鄉(xiāng)村小區(qū)建設(shè)標桿南龐村。可以說漕河鎮(zhèn)內(nèi)既有發(fā)展水平一般的村落，又有建設(shè)水平先進的村落，整體上看有較高的研究價值，具有代表性。

在村級方面，本文采用訪談式的調(diào)查方法，對村內(nèi)報賬員、民主理財小組成員、“兩委干部”進行訪談，并參觀了村內(nèi)的財務(wù)室。而在鎮(zhèn)級方面，在漕河鎮(zhèn)政府會計核算中心進行實踐，深入了解報賬的具體流程。最后，通過走訪相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，從管理者的視角發(fā)掘“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式有待改進之處。

（二）“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式村級現(xiàn)狀

1、村內(nèi)財務(wù)制度方面。村內(nèi)取消會計一職后，雖然減輕了村干部及報賬員的工作負擔，但是卻出現(xiàn)了村內(nèi)財務(wù)制度混亂的情況，很多行政村忽視了在村內(nèi)建立財務(wù)制度的重要性，而這種情況在漕河鎮(zhèn)B村尤為突出。經(jīng)過調(diào)查，B村的財務(wù)室整體較為簡陋，檔案擺放凌亂、沒有進行分類歸集，對重點資料的保管意識欠缺。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的票據(jù)意外遺失或者毀損，B村無法提供有效證明來說明村內(nèi)集體資產(chǎn)的使用情況。并且，在?？顚Ｓ玫馁Y金上，B村具體資金的使用明細尚不完整，詳細資料缺失較多。而在財務(wù)公開制度方面，B村缺少村內(nèi)財務(wù)公開的專用展牌，公開的內(nèi)容與其他信息同時發(fā)布，不容易引起村民的注意。

2、“兩委”班子方面。由村支書和村主任領(lǐng)導(dǎo)的“兩委”班子對于一個行政村的穩(wěn)定與發(fā)展十分重要，在村財方面，“兩委”班子也起到了至關(guān)重要的作用。一是在漕河鎮(zhèn)的C村嚴重存在村內(nèi)“兩委”班子因為意見不統(tǒng)一而出現(xiàn)不和諧的現(xiàn)象，村集體資產(chǎn)不能得到合理及時的有效利用，一些惠民項目無法按時完成，制約了C村的報賬進度;二是“兩委”班子成員對“村財鄉(xiāng)管”制度認識不到位。經(jīng)走訪得知，漕河鎮(zhèn)約1/3行政村的支書和主任認為“村財鄉(xiāng)管”主要是鎮(zhèn)政府的事情，村內(nèi)不需要配合相應(yīng)的制度，自己很少參與其中，處置資金不能按照規(guī)定的程序執(zhí)行，法律意識淡薄，對村內(nèi)的財務(wù)問題重視程度不夠。

3、民主理財小組方面。在民主理財小組方面，漕河鎮(zhèn)情況如下：一是民主理財小組形同虛設(shè)，在漕河鎮(zhèn)將近一半的行政村存在村民不積極響應(yīng)民主理財小組成員選舉的情況，并且在行政村內(nèi)出現(xiàn)了組長由村干部兼任或小組重要成員由村干部親戚擔任的現(xiàn)象，甚至D村的村干部還會干涉民主理財小組的工作;二是漕河鎮(zhèn)近4/5的行政村內(nèi)民主理財小組不懂財經(jīng)法規(guī)，一些基本的會計賬目理論了解不夠，不能準確判斷資金使用時可能會出現(xiàn)的問題，無法起到事前監(jiān)督的作用。

4、村內(nèi)報賬員方面

（1）報賬員工資待遇較低，人員老齡化問題嚴重。據(jù)調(diào)查，漕河鎮(zhèn)的報賬員年工資補助只有1，000元，具體收入水平如圖1所示，平均下來每個月僅僅幾十元。一些行政村村支書會在年終給報賬員一些額外的補助，低工資直接導(dǎo)致村內(nèi)的報賬員年齡結(jié)構(gòu)老齡化嚴重，具體年齡情況如圖2所示，27個村子的平均年齡超過了55歲，甚至A村報賬員年齡已經(jīng)達到了67歲。村內(nèi)的年輕人很少有愿意留在村里進行財務(wù)工作的，即使有也是兼職村內(nèi)報賬員。（圖1、圖2，數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計調(diào)查匯總）

（2）報賬員專業(yè)水平偏低，綜合能力不強。漕河鎮(zhèn)27個村的報賬員業(yè)務(wù)水平較低，不能盡快適應(yīng)新的政策，思想依舊停留在舊制度、老規(guī)定方面，會計科目使用不規(guī)范，票據(jù)填寫不完整，個別村報賬員對業(yè)務(wù)流程還不熟悉，隨意性較強，報賬時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計人員溝通不順暢，甚至有時候還會因為業(yè)務(wù)問題發(fā)生爭吵。有4個村的報賬員由于業(yè)務(wù)接受能力慢，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時遇到很多問題以至支票過期作廢，影響工作效率。

（3）報賬員變動性強，工作交接不及時。由于報賬員工資低、老齡化嚴重，漕河鎮(zhèn)有8個村新老報賬員的交接問題較為突出。新報賬員接任后，由于老報賬員的前期業(yè)務(wù)沒有處理完全，新報賬員未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，接觸業(yè)務(wù)一頭霧。而老報賬員也不愿意再過多參與工作的指導(dǎo)，缺乏責任心，很多工作不能及時處理。

（三）“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級部門現(xiàn)狀

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作者方面

（1）綜合業(yè)務(wù)能力較低。漕河鎮(zhèn)的會計工作者基本上都是非科班出身，一般情況下由老會計帶新會計，新會計再自行考取相應(yīng)的資格證書。但是，在漕河鎮(zhèn)內(nèi)存在有特殊業(yè)務(wù)的行政村，例如：美麗鄉(xiāng)村梁家營村，其在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，涉及了工程建設(shè)方面的會計賬目，內(nèi)容繁重，核算復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計工作者在處理過程中遇到很多問題不能及時有效解決，很多賬目1個月只能完成兩三筆，甚至還會出現(xiàn)賬目錯誤不得不滯留的情況。再如：南龐村和平家營村，兩個行政村都在村內(nèi)建設(shè)了小區(qū)，從小區(qū)的建設(shè)開始一直到村民入住后的物業(yè)管理賬目都歸為鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計，繁雜的業(yè)務(wù)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作者的工作熱情，小區(qū)的業(yè)務(wù)基本上要兩三個月堆積在一起后才能處理。

（2）工作效率不高。漕河鎮(zhèn)是一個規(guī)模中等水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是鎮(zhèn)政府的工作人員嚴重緊缺。在財政所下設(shè)的會計核算中心，能夠較好處理“村財鄉(xiāng)管”工作的只有1名會計人員，漕河鎮(zhèn)27個村的財務(wù)工作主要由其承擔。較繁重的業(yè)務(wù)工作會影響會計工作者的工作態(tài)度，工作者因此會出現(xiàn)消極怠工的現(xiàn)象，賬目處理不夠及時，很多行政村的賬目本應(yīng)該，1周內(nèi)完成的會拖欠到兩周甚至1個月。有時財政所有土地流轉(zhuǎn)資金代發(fā)撥付的、糧食補貼發(fā)放等臨時性工作，該會計還要處理這些工作，這也影響到了會計工作者的工作進度。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心方面

（1）村內(nèi)報賬流程落實不到位。在報賬員報賬的過程中，應(yīng)該是先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會計核算中心的工作人員審核票據(jù)，在票據(jù)簽字齊全、填寫正確以及資金使用合規(guī)的情況下再找財政所長簽字審核，最后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管副職領(lǐng)導(dǎo)審閱，三方均通過才能開具相應(yīng)的支付憑證。但是在現(xiàn)實情況中，經(jīng)常會出現(xiàn)票據(jù)合規(guī)但鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)因培訓(xùn)或參加會議等情況不能及時審閱票據(jù)，而導(dǎo)致報賬員不能盡快拿到審批資金，甚至還要多次到鎮(zhèn)政府找相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，阻礙了工作的進展。

（2）監(jiān)管力度不到位。由于漕河鎮(zhèn)會計核算中心從事“村財鄉(xiāng)管”工作的人員數(shù)量有限，尤其在年終，業(yè)務(wù)量龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計人員無形之中放松了對票據(jù)的審核，財政所長把審閱工作主要寄托于會計人員，自身放松了對票據(jù)的審查。直接支出在1萬元以上的大筆資金使用本應(yīng)該要求村內(nèi)同時出示詳細“四議兩公開”、“兩委會議記錄”、“村民代表會議記錄”的出現(xiàn)了資料不完整、不詳盡的情況。監(jiān)管力度不到位，就不能及時發(fā)現(xiàn)行政村在資金使用過程中出現(xiàn)的問題。

3、上級財政指導(dǎo)不及時。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，區(qū)財政部門對漕河鎮(zhèn)較為復(fù)雜的特殊業(yè)務(wù)不能及時給予相應(yīng)的指導(dǎo)，造成了一兩個月內(nèi)多筆復(fù)雜業(yè)務(wù)的堆積。另外，上級財政提供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的必備財務(wù)軟件以及固定資產(chǎn)等硬件設(shè)備更新速度較慢，本該當日完成的業(yè)務(wù)會因為軟件或設(shè)備的問題出現(xiàn)不定期的延期。這些無疑為該模式的有效實施埋下了隱患。

三、“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式實施中的問題

通過對漕河鎮(zhèn)的走訪調(diào)查，我們可以看到“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式在我國農(nóng)村的真實現(xiàn)狀。漕河鎮(zhèn)作為我國4萬多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縮影，其現(xiàn)狀反映的是我國農(nóng)村的基層財務(wù)情況，以及“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式在我國實施中的問題。

（一）缺乏更為完善且科學(xué)有效的制度?！按遑斷l(xiāng)管”財務(wù)管理模式的實施必須要有科學(xué)規(guī)范的配套制度作為支撐，但是從目前走訪調(diào)查的實際情況來看，不容樂觀。首先，村內(nèi)財務(wù)制度的設(shè)立存在較多問題，如票據(jù)保管制度不健全、資金使用制度不明朗、村務(wù)公開制度不完善等;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會部門沒有針對繁簡難易程度不同的業(yè)務(wù)分門別類建立有效的業(yè)務(wù)處理制度，在制度設(shè)計時對于其實際實施的靈活性考慮欠佳;最后，上級財政及紀檢部門缺乏科學(xué)的監(jiān)管制度，無法按照制度規(guī)定進行相應(yīng)的監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查效果沒有達到應(yīng)有標準。

（二）執(zhí)行流程規(guī)范性較低。通過調(diào)查可知，“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式的執(zhí)行流程存在很多漏洞，規(guī)范性較低。在村級方面，主要體現(xiàn)在集體資產(chǎn)的使用流程上，村內(nèi)集體資產(chǎn)的支出很多情況下沒有嚴格經(jīng)過民主理財小組集體會議討論。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，執(zhí)行流程不規(guī)范主要體現(xiàn)在報賬程序上，但目前來看報賬程序較為繁雜、與實際情況有一定的脫節(jié)、合理性低，在一定程度上阻礙了“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式更進一步的發(fā)展，應(yīng)該引起高度重視。

（三）績效評價及監(jiān)管效果欠佳?！按遑斷l(xiāng)管”財務(wù)管理模式的績效評價以及監(jiān)督管理目前仍存在較為凸出的問題，值得關(guān)注。首先，村內(nèi)民主理財小組成員選拔不專業(yè)、監(jiān)管流程不規(guī)范、村干部思想認識不到位、缺乏財會知識，同樣制約了資金的使用效率，不能發(fā)揮收益最大化效用;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會中心對行政村票據(jù)的檢查不到位，無論工作有多繁重都應(yīng)該樹立鐵面無私的審票精神，不能因為自身懈怠影響其監(jiān)管效果;最后，上級財政以及紀檢的監(jiān)管力度較低、抽查范圍較小、現(xiàn)代化設(shè)備提供較慢等問題容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“村財鄉(xiāng)管”的重視程度不夠，無法發(fā)揮該財務(wù)管理模式的最大效用。

（四）財會工作隊伍綜合素質(zhì)能力較差。財會工作者對于“村財鄉(xiāng)管”的有效實施有著不可替代的作用，但通過上述調(diào)查情況可以發(fā)現(xiàn)，行政村中的報賬員及其他財務(wù)工作者存在業(yè)務(wù)水平低、年齡結(jié)構(gòu)老齡化、工資較低以及人員流動性強等問題，財會工作隊伍綜合素質(zhì)較低直接影響了村內(nèi)財務(wù)工作效率。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財會工作隊伍中，人員質(zhì)量參差不齊、辦事效率高低不同、工作態(tài)度優(yōu)劣各異等問題同樣給“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式的有效實施造成了一定的阻礙。

四、“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式完善建議

（一）進一步制定科學(xué)有效的財務(wù)制度，為“村財鄉(xiāng)管”實施奠定基礎(chǔ)

1、在村級方面。一是要制定詳細的資金使用制度，每一筆資金的使用情況必須有明確依據(jù)，要形成一套完整的制度規(guī)則，與此同時還要完善好票據(jù)的保管，做到有賬可查、有據(jù)可依，確保村級財務(wù)的良性發(fā)展;二是要根據(jù)各個行政村的具體情況，因村制宜，制定好財務(wù)公開制度，公開形式要正規(guī)合理，讓村民清楚地了解村集體財產(chǎn)的動向。

2、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級部門方面。一是在較為復(fù)雜或特殊的業(yè)務(wù)上，要根據(jù)實際情況制定相應(yīng)制度，制度要在合理合規(guī)的前提下考慮其可行性;二是在上級部門的監(jiān)管制度上，應(yīng)該制定更為規(guī)范化、系統(tǒng)化的監(jiān)督機制，明確具體的監(jiān)管項目，尤其加強對“村財鄉(xiāng)管”模式實施情況的不定期檢查，加大外部的審查力度。

（二）規(guī)范具體執(zhí)行流程，嚴把每一筆資金的使用

1、在村級方面。民主理財小組的成員選拔流程至關(guān)重要，一定要公正公平地選拔，成員要能夠?qū)Υ鍍?nèi)集體財產(chǎn)的使用起到監(jiān)督作用。民主理財小組要定期召開會議，分析討論本村的資金使用情況，并做好會議記錄及影像留存。小組成員應(yīng)當簽訂責任書，對于存在舞弊的成員嚴厲懲罰。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級方面。要規(guī)范報賬流程，票據(jù)簽字必須齊全，涉及到“村民代表會議記錄”、“兩委會議記錄”和“四議兩公開”的其內(nèi)容要符合規(guī)定，同時有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要考察會議的真實性、有效性。并且每月要規(guī)定相應(yīng)時間報賬，比如每月的20～30日集中報賬，這樣既可以避免報賬員頻繁往返鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會辦公場所，又可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作者合理安排工作，留有足夠的時間處理報賬后的記賬、處理、核算等一系列工作。

（三）強化監(jiān)管效果，提高集體資金使用效率。在“村財鄉(xiāng)管”財務(wù)管理模式實施的過程中，監(jiān)管力度直接影響其模式效用的發(fā)揮。首先，行政村內(nèi)民主理財小組的監(jiān)管力度要加強，理財小組作為村民的代表，責任重大，其地位相當于企業(yè)的“獨立董事”，只有強化行政村內(nèi)部的資金管理，做好資金使用后的績效評價，才能充分發(fā)揮村民自治的作用;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作者及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要嚴格審核村內(nèi)票據(jù)，所有的報賬手續(xù)嚴格按照規(guī)章制度，每一次簽字都要慎重，財務(wù)面前決不講情面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該學(xué)習相應(yīng)法規(guī)，并且應(yīng)該積極帶領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)工作者參加業(yè)務(wù)培訓(xùn);最后，市區(qū)財務(wù)部門以及紀檢部門應(yīng)該做好抽查監(jiān)管工作，時刻把握財務(wù)動向，并且應(yīng)積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進先進的財務(wù)設(shè)備，充分利用好電算化及財務(wù)軟件，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作者更好地發(fā)揮監(jiān)管作用。

（四）提高財會工作者的綜合素質(zhì)，保持工作隊伍的穩(wěn)定性。為了確?！按遑斷l(xiāng)管”制度的有效實施，財務(wù)工作者的整體質(zhì)量十分重要。

1、在村級方面。要想改變村內(nèi)財務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)老齡化、業(yè)務(wù)能力不強的局面，首先，應(yīng)該提高報賬員的工資待遇，只有穩(wěn)定合理的收入，才能讓財務(wù)工作者安心工作;其次，村內(nèi)應(yīng)該通過招聘等方式引進大學(xué)生人才，對達到一定工作年限的大學(xué)生同意其參與村內(nèi)干部的選舉，為大學(xué)生提供更好的發(fā)展機會;再次，村內(nèi)應(yīng)該鼓勵支持報賬員以及民主理財小組成員進行定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并且對培訓(xùn)結(jié)果應(yīng)該予以考核，只有考核通過者才能繼續(xù)從事其工作;最后，在新會計接任工作之前，前任工作者必須保證將所有經(jīng)手的業(yè)務(wù)處理完善，并且要對新手進行至少1個月的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對于私自離職的村內(nèi)財務(wù)工作者應(yīng)該適當處罰，避免財務(wù)信息的流失。

2、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級方面，會計工作者的任務(wù)重大。一方面要提高會計工作者的責任感與激勵制度，對于業(yè)務(wù)能力強、工作效率高的會計人員給予表彰，而對于那些對工作懈怠拖延者加大懲罰;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該主動給會計工作者提供學(xué)習更為復(fù)雜業(yè)務(wù)的機會，并且重點培養(yǎng)有相關(guān)知識背景的年輕工作者。對類似于村內(nèi)小區(qū)物業(yè)賬目的處理可以指派專人專項管理、分項工作，從而提高工作效率。同時，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要加快隊伍建設(shè)，根據(jù)具體業(yè)務(wù)量調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，人員分配要嚴格定崗定位。

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