王霄涵

[提要] 1994年分稅制改革的重要原則是“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”，但實(shí)際改革重點(diǎn)放在了“收入”端;在支出方面，政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任劃分不合理、不清晰、不規(guī)范，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)還很不合理。所以，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系成為改革的主要目標(biāo)。解決中央和地方財(cái)政關(guān)系問(wèn)題應(yīng)當(dāng)緊緊抓住“財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”這個(gè)“牛鼻子”。十九大報(bào)告不僅重申十八大以來(lái)中央確立的建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并進(jìn)一步提出財(cái)稅法治改革要求和任務(wù)是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。

關(guān)鍵詞：中央和地方;政府間;財(cái)政關(guān)系;改革

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年4月9日

我們所要建立的現(xiàn)代財(cái)政制度是要有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)的積極性，各級(jí)政府之間財(cái)力和事權(quán)相匹配的財(cái)政制度。這一點(diǎn)對(duì)于我們這樣一個(gè)幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展水平差異較大的社會(huì)主義大國(guó)尤為重要。有的國(guó)家雖然也是多級(jí)政府、多級(jí)財(cái)政，也存在著中央和地方的財(cái)政矛盾問(wèn)題，但是我國(guó)的情況最為特殊，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五級(jí)政府，財(cái)政關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，必須通過(guò)合理有效的財(cái)政制度，才能調(diào)動(dòng)和保護(hù)各級(jí)政府的積極性，使各級(jí)政府都能有效履行憲法法律賦予的功能和責(zé)任，為廣大人民群眾提供公共服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

一、我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革的目標(biāo)

（一）明確界定政府職能職責(zé)與財(cái)政職能。政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系的正確處理決定政府職能的合理化，政府職能、職責(zé)及履責(zé)權(quán)限決定政府支出責(zé)任。因此，財(cái)政體制改革的核心是正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，劃清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)充分起作用，以公眾利益最大化和維護(hù)社會(huì)正義為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，恰當(dāng)、適度地發(fā)揮政府作用。應(yīng)遵循“市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)先”的原則，凡市場(chǎng)、社會(huì)能做好的就交由市場(chǎng)和社會(huì)去做;凡市場(chǎng)、社會(huì)能做但做不到位的，由政府發(fā)揮輔助作用;凡市場(chǎng)、社會(huì)做不到的，由政府牽頭承擔(dān)或組織相關(guān)資源配置。創(chuàng)新政府履行職能方式，充分引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用。政府職能和財(cái)政職能的定位是：尊重市場(chǎng)，服務(wù)和引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在財(cái)政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級(jí)合理化的基礎(chǔ)上，服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建。

（二）完善政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分。事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政體制改革的核心內(nèi)容。政府間事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的根本前提。必須在積極完善立法的過(guò)程中合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)。

政府間事權(quán)劃分的基本原則是：第一，根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍劃分事權(quán)與支出責(zé)任。全國(guó)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)受益范圍遍及全國(guó)，應(yīng)由中央政府提供;地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)受益范圍僅局限于地方，應(yīng)由地方政府提供;具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，可由中央政府和地方政府聯(lián)合提供，或中央政府補(bǔ)助地方政府提供，或直接由中央政府提供。值得注意的是，地方事務(wù)的外部性可以通過(guò)擴(kuò)大中央事權(quán)范圍的方式來(lái)解決，也可以借助于地方之間的協(xié)商機(jī)制?？紤]到信息處理的復(fù)雜性，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的了解遠(yuǎn)多于中央，因此由中央政府承擔(dān)過(guò)多的事權(quán)與支出責(zé)任并不一定是合理的。第二，根據(jù)公共服務(wù)提供效率劃分事權(quán)與支出責(zé)任?？紤]到歷史文化傳統(tǒng)因素，收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職責(zé)由中央政府提供更有效率。但在收入分配職責(zé)的履行上，各國(guó)不同程度地借助于地方政府力量。因此，我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分應(yīng)充分考慮歷史文化傳統(tǒng)因素，進(jìn)而確定各級(jí)政府容易接受的支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。第三，根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原則劃分事權(quán)與支出責(zé)任。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分還要注意職責(zé)承擔(dān)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。某些職責(zé)，若由地方政府承擔(dān)可能無(wú)法發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng);而如果由中央政府承擔(dān)，則可以發(fā)揮節(jié)約成本的作用。第四，盡量減少政府間事權(quán)共擔(dān)。盡可能做到各級(jí)政府的事權(quán)大部分為獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任，減少共同承擔(dān)的事權(quán)，輔之以少量上級(jí)委托性事權(quán)和引導(dǎo)性事權(quán)。

（三）調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度。無(wú)論是考慮到“實(shí)現(xiàn)共同富?！钡纳鐣?huì)主義本質(zhì)，還是法制社會(huì)下基于公民的“人權(quán)平等”提出的“基本公共服務(wù)均等化”要求，都客觀地需要運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付制度手段對(duì)財(cái)政資金余缺自上而下地在政府間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。這種轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)用的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調(diào)控功能相稱的財(cái)力，進(jìn)而去調(diào)節(jié)地區(qū)間的“橫向不均衡”。（縱向財(cái)政不平衡是指上級(jí)政府與下級(jí)政府的財(cái)政收支之間的不平衡。由于各級(jí)財(cái)政在收入手段與支出需要之間的不平衡，可能造成財(cái)政收入上的不足，從而形成財(cái)政缺口。橫向財(cái)政不平衡是指同級(jí)地方政府之間在收入能力、支出水平以及最終在公共服務(wù)能力上所存在的差異。）在我國(guó)經(jīng)過(guò)二三十年“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來(lái)”的發(fā)展之后，疊加迥異的自然地理環(huán)境，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，“實(shí)現(xiàn)共同富?！比沃氐肋h(yuǎn)，新時(shí)期中央政府不可回避的一項(xiàng)重要責(zé)任，就是以合理的方式“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制地區(qū)間差距擴(kuò)大——這種中央政府針對(duì)“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調(diào)節(jié)責(zé)任的物質(zhì)前提，就是形成合理設(shè)計(jì)與可持續(xù)實(shí)施的中央、地方間“縱向不均衡”的財(cái)力分配框架。

（四）十九大新目標(biāo)。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)、五中全會(huì)高度關(guān)注建立現(xiàn)代財(cái)政制度。現(xiàn)代財(cái)政制度所指的“現(xiàn)代性”包括公共性、法治性、全局性和民生性的新時(shí)代特點(diǎn)?，F(xiàn)代財(cái)政制度不能單純理解為“經(jīng)濟(jì)”制度，更是一種包含政治民主訴求與社會(huì)民生保障的“政治”制度與“社會(huì)”制度?，F(xiàn)代公共財(cái)政制度不僅涵蓋公共財(cái)政的收入、支出、管理等方面的內(nèi)容，還應(yīng)該有權(quán)責(zé)配置，尤其是納稅人權(quán)利救濟(jì)、財(cái)政司法方面的內(nèi)容，以更好地保護(hù)全體納稅人的利益，真正做到“以人民為中心”?！皺?quán)責(zé)清晰”中“權(quán)”是指事權(quán)，“責(zé)”是指支出責(zé)任。如何有效劃分各級(jí)政府權(quán)責(zé)，還需要進(jìn)一步明晰其劃分標(biāo)準(zhǔn)，這也是未來(lái)改革的重要方面。“財(cái)力協(xié)調(diào)”，涉及對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)的支持，具體落實(shí)到財(cái)稅法治建設(shè)上集中體現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付制度的完善問(wèn)題。十九大報(bào)告提出“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)”，突出了中央和地方財(cái)政關(guān)系定位中的“清晰”與“協(xié)調(diào)”要求，更加明確、更易操作。“區(qū)域均衡”是十九大報(bào)告中關(guān)于財(cái)稅法治改革方向的新增內(nèi)容，是落實(shí)十八大關(guān)于“基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”以及“公共資源出讓受益合理共享機(jī)制”的要求，更是十九大強(qiáng)調(diào)的“共同富?！钡哪繕?biāo)要求。

二、我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系改革存在的問(wèn)題

（一）事權(quán)與支出責(zé)任方面的問(wèn)題。1994年分稅制改革的重要原則是“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”，但實(shí)際改革重點(diǎn)放在了“收入”端，構(gòu)建了相對(duì)穩(wěn)定的中央與地方收入分配關(guān)系，即將維護(hù)國(guó)家主權(quán)、涉及全國(guó)性資源配置、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅收規(guī)劃中央，中央收入占全國(guó)財(cái)政收入大頭，這也遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般做法。但在支出方面，則延續(xù)了1994年改革前既定的政府間支出責(zé)任劃分，劃分得不明確，特別是涉及全局性資源配置的支出責(zé)任大量劃分給省及省以下政府。政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任劃分的不合理、不清晰、不規(guī)范，成為目前財(cái)政體制存在的問(wèn)題。首先，一些本應(yīng)該由中央管理的事物交給了地方處理，包括社會(huì)保障、全國(guó)性社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、全國(guó)性自然資源保護(hù)和污染防治等。在我國(guó)，除個(gè)別機(jī)構(gòu)（如中央銀行、國(guó)家稅務(wù)總局等）外，中央政府在地方并沒有自己的公務(wù)員隊(duì)伍。上述公共事務(wù)基本上都是由中央政府作決策、定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在中央指令下負(fù)責(zé)支出、管理、執(zhí)行和落實(shí)等多項(xiàng)責(zé)任;其次，一些屬于地方管理的事項(xiàng)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。直接的體現(xiàn)就是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類繁多，且規(guī)模不斷增大。一些大到區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小到農(nóng)村廁所改造等地方項(xiàng)目，中央相關(guān)部門多有資金補(bǔ)助。這些本應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)，中央介入過(guò)多，受信息復(fù)雜性等因素影響卻未必能夠做好，反而使地方政府產(chǎn)生依賴感，限制了地方政府在地方事務(wù)上更好地發(fā)揮作用;最后，中央和地方政府職責(zé)重疊，共同管理的事項(xiàng)較多。中央與地方財(cái)政對(duì)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等相當(dāng)多事項(xiàng)和支出責(zé)任實(shí)行共同承擔(dān)的辦法。這也誘使中央與地方政府通過(guò)各種形式進(jìn)行博弈，容易造成職責(zé)不清、互相擠占，“責(zé)任共擔(dān)”成為雙方都不管，也無(wú)從問(wèn)責(zé)。

（二）轉(zhuǎn)移支付體系方面的問(wèn)題。首先，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大。由于現(xiàn)行財(cái)政體制，特別是事權(quán)劃分不夠完善，支出責(zé)任過(guò)度下發(fā)，地方政府的財(cái)權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本要求，主要通過(guò)上下級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，在中央財(cái)政收入和支出中的比重逐年升高;其次，受政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠明晰等因素的影響，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系設(shè)計(jì)較為凌亂，一般性轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)化”、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付“一般化”的特征日益明顯;最后，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小，專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付不斷增多，項(xiàng)目繁雜、資金分散。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目復(fù)雜、凌亂，制度建設(shè)與管理滯后，績(jī)效不佳。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付普遍存在“重分配輕管理”的問(wèn)題，甚至還存在“一分了之”的現(xiàn)象。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配缺乏制度規(guī)范，項(xiàng)目執(zhí)行情況缺少報(bào)告，使用過(guò)程中約束不強(qiáng)，缺少績(jī)效考評(píng)辦法，不僅容易形成轉(zhuǎn)移支付資金的“跑冒滴漏”，也很難保證實(shí)現(xiàn)當(dāng)初設(shè)定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的政策目標(biāo)。同時(shí)，專項(xiàng)資金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的規(guī)范性和透明度不高，監(jiān)督機(jī)制薄弱，發(fā)生的貪腐案件也比比皆是。

三、構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的政府間支出關(guān)系

（一）進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府之間的事權(quán)。一方面進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用;另一方面中央政府與地方政府之間的關(guān)系，清晰的政府間事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提和政府間收入劃分的基礎(chǔ)。中央政府主要承擔(dān)涉及國(guó)家安全，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供以及收入分配職責(zé);地方政府主要承擔(dān)資源配置和地方性公共產(chǎn)品的提供;而一些跨區(qū)域重大項(xiàng)目、具有明顯外部性的跨區(qū)域公共產(chǎn)品的提供則由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。依據(jù)事權(quán)，在保證現(xiàn)有收入格局下，按照稅種特性，相應(yīng)來(lái)劃分收入。

（二）建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。從十七大就開始強(qiáng)調(diào)財(cái)力與事權(quán)的相匹配。然而，幾年的實(shí)踐表明，依然沒有解決基層政府供給公共服務(wù)中“事”與“錢”的不能有效對(duì)接問(wèn)題?；诖?，十八屆三中全會(huì)提出的建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，要通過(guò)“事”與“錢”的結(jié)合，來(lái)促使基層政府能夠有效履行職能，同時(shí)通過(guò)強(qiáng)調(diào)“支出責(zé)任”，也有強(qiáng)調(diào)對(duì)政府財(cái)政支出“績(jī)效”評(píng)價(jià)和違規(guī)使用資金的“問(wèn)責(zé)”的意向。解決中央和地方財(cái)政關(guān)系問(wèn)題應(yīng)當(dāng)緊緊抓住“財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”這個(gè)“牛鼻子”?！皺?quán)責(zé)清晰”中“權(quán)”是指事權(quán)，“責(zé)”是指支出責(zé)任。如何有效劃分各級(jí)政府權(quán)責(zé)，還需要進(jìn)一步明晰其劃分標(biāo)準(zhǔn)，這也是未來(lái)改革的重要方面。“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)”體現(xiàn)了中央對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新部署。在此之前，中央對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系的治理目標(biāo)確定為“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，十九大報(bào)告提出“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)”，突出了中央和地方財(cái)政關(guān)系定位中的“清晰”與“協(xié)調(diào)”要求，更加明確、更易操作。

（三）加大并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付力度。雖然1994年分稅制改革后我國(guó)基本上建立起完善的轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐步擴(kuò)大，為基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)、主體功能區(qū)規(guī)劃的落實(shí)發(fā)揮重大作用。但目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)還很不合理，主要表現(xiàn)為一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大的局面，而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不夠規(guī)范，在很大程度上助長(zhǎng)了某些地方政府 “尋租”行為，使財(cái)政資金使用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重?；诖?，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的改革，一方面控制規(guī)模，清理并規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付;另一方面加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是要加強(qiáng)對(duì)西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等地區(qū)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而建立起既能促進(jìn)縱向、橫向財(cái)力均衡，又能實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的轉(zhuǎn)移支付制度。

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