劉佳
國務(wù)院新晉組成部門迎來了最年輕的部長。
陸昊,這位生于1967年的正部級高官,實現(xiàn)了身份的又一次轉(zhuǎn)變,成為自然資源部部長。
自然資源管理是一盤全國的大棋,這盤棋里囊括了來自八個部門的規(guī)劃和確權(quán)等職能,如何整合權(quán)屬、如何發(fā)揮綠水青山的效益,都是部長陸昊面對的新考題。
中國自然資源的管理職責(zé)曾分散在若干個部門,多頭管理。在早期的計劃經(jīng)濟(jì)體系中,自然資源被作為生產(chǎn)資料,主要服務(wù)于國家的工業(yè)化、城市化建設(shè),分別屬于當(dāng)時的農(nóng)牧漁業(yè)部、冶金工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、煤炭工業(yè)部等。
隨著自然資源的功能發(fā)生轉(zhuǎn)變,人們對生態(tài)保護(hù)意識的提高,一些部門被取消,資源管理權(quán)限劃歸到其他部門。但到此輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺前,管理自然資源的職能仍然散落各處,農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等八個部門都涉及其中,這就可能導(dǎo)致管理上的沖突——有的要經(jīng)濟(jì)利用,有的把保護(hù)納入考量。
“我種牡丹歸林業(yè)局管,改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了,一個是草本,一個是木本。”全國政協(xié)委員、全國社?;鹄硎聲L樓繼偉在2018年“兩會”期間談及改革時以此舉例,引起在場一陣哄笑。
部門間交叉重疊的矛盾反映在地方,則是升級版。在林業(yè)部門下轄的森林工業(yè)企業(yè)試驗區(qū)(森林工業(yè)企業(yè)是在國有林區(qū)從事木材采運、加工、林產(chǎn)化工、林機(jī)修造、運輸、供銷的企業(yè),以下簡稱森工企業(yè)),農(nóng)民拿著水利部門頒發(fā)的合同養(yǎng)魚時,與森工發(fā)生沖突?!耙恍┝謭龅幕馂?zāi)跟利益沖突直接相關(guān)。”一位專家說。
一位曾參與東北三江平原保護(hù)項目的專家也透露,亞洲開發(fā)銀行曾計劃在2000年左右啟動一個項目,幫助三江平原進(jìn)行規(guī)劃制定和能力建設(shè),前兩次找到當(dāng)?shù)貎蓚€部門牽頭,都以失敗告終,“最后是到了黑龍江省政府,副省長把所有相關(guān)部門叫到一起,保證沒有一個部門會拆臺,事才辦妥?!?/p>
此輪機(jī)構(gòu)改革方案中,自然資源部的成立最為關(guān)鍵,其成立在自然資源管理領(lǐng)域被視作是解決過去數(shù)十年中國式多頭監(jiān)管的重要一步。
中共十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)屢次在重要文件中被提及,環(huán)保風(fēng)暴席卷全國,末端治理力度加大,源頭規(guī)劃的重要性也逐漸凸顯。過去,空間規(guī)劃以土地資源為基礎(chǔ),一塊地的用途成為各部門競爭的焦點,住建、國土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能,新方案收歸了三者的相關(guān)規(guī)劃職責(zé),實現(xiàn)多規(guī)合一。
自然資源部的成立,一個很重要的職責(zé)是,在規(guī)劃中設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線,其中既包括在保護(hù)區(qū)邊界劃定的紅線,也有資源開發(fā)利用的隱形控制紅線。
對于自然資源的利用,不少學(xué)者建議區(qū)分公益性和經(jīng)營性資源以分類管理。這類似林業(yè)中的公益林和商品林。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授徐晉濤進(jìn)一步解釋,生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會效益為主導(dǎo)的森林,經(jīng)營方式受到約束,一部分由自然保護(hù)區(qū)等獨立的機(jī)構(gòu)管理,無論誰經(jīng)營,都以公益的方式去經(jīng)營;商品林則需要實現(xiàn)利潤最大化。
森工企業(yè)轉(zhuǎn)型是東北的棘手難題,從學(xué)校、醫(yī)院,到社區(qū)管理,每個森工企業(yè)都有一套成熟的社會治理體系,涉及幾萬人。國有林區(qū)改革進(jìn)行至今,徐晉濤認(rèn)為,黑龍江模式是比較符合實際的模式——森工企業(yè)就地轉(zhuǎn)換為地方管理機(jī)構(gòu)的角色。
徐晉濤認(rèn)為,把經(jīng)營權(quán)放給市場,委托職業(yè)企業(yè)家、社會組織代理,確保經(jīng)營人的行為符合所有人的利益,可以解決半個世紀(jì)以來國有資產(chǎn)管理體制無法解決的激勵問題,而且能實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。
新任部長陸昊正是經(jīng)濟(jì)學(xué)科班出身。赴任東北的五年,黑龍江開啟了森工企業(yè)和礦業(yè)的改革。2017年1月,黑龍江首批國有林管理局掛牌,全面“接管”林區(qū)的森林資源培育、保護(hù)、管理等行政職能。經(jīng)營方面,則由四個國有林對應(yīng)的公司負(fù)責(zé),參與市場競爭,推進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
主政期間,陸昊曾多次透露出以生態(tài)資源優(yōu)勢推動黑龍江轉(zhuǎn)型的思路,發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì),包括有機(jī)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)旅游等。
除市場和政府之外,隨著對多中心治理的關(guān)注,社區(qū)作為資源的直接使用者,其自組織自管理開始受到了重視,并被稱為是自然資源管理的第三條路。
細(xì)心的人可以發(fā)現(xiàn),在此輪機(jī)構(gòu)改革方案中,自然資源部的職責(zé)描述近半數(shù)是收歸相關(guān)資源確權(quán)登記職能。
“統(tǒng)一確權(quán)登記是更好地做好規(guī)范管理的前提和基礎(chǔ)?!眹敛康V產(chǎn)資源儲量司司長鞠建華在去年6月曾表示,資源性國有資產(chǎn)的家底不清,資源使用效率不高。
產(chǎn)權(quán)不清晰的問題在自然資源中實為常見。徐晉濤說,在林業(yè)領(lǐng)域,仍然存在相當(dāng)一部分沒有確權(quán)的自然資源,主要存在于集體所有和國有之間,東北林場就是顯見的案例。
邊界不清會導(dǎo)致重復(fù)計算,資源面積的總和相加可能會大于國土面積。
確權(quán)工作在此次機(jī)構(gòu)改革之前已在進(jìn)行。2016年11月1日通過的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中提出,要堅持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)的原則,對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。
近年出臺的多項文件中,自然資源資產(chǎn)是一個熱詞。自然資源資產(chǎn)核算和定價則為確權(quán)后的管理提供了另一種思路,即制定資產(chǎn)負(fù)債表,對地方綠色政績考核。
目前,學(xué)界對不同類型的自然資源價值核算都有嘗試,例如青藏高原的生態(tài)資產(chǎn),覆蓋了森林、草地、農(nóng)田、濕地、水面、荒漠六個一級類別;也有貴州的某個林場、新疆的某個湖泊的單獨核算。
生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的直接的有形和無形的效益,如農(nóng)產(chǎn)品、干凈水源、清新空氣等生態(tài)產(chǎn)品也被加入其中。
不過,不同類別的自然資源服務(wù)價值用什么標(biāo)尺衡量一直是引發(fā)擔(dān)憂的問題。全球環(huán)境研究所生態(tài)專家彭奎擔(dān)心,沒完全分清產(chǎn)權(quán)和權(quán)屬的情況下,各部門都用自己的數(shù)據(jù)在做核算,相差較大。此外,每個承擔(dān)課題的評估組方法也不一,這些都是自然資源資產(chǎn)核算暫時的羈絆。
除了所有權(quán)之外,使用權(quán)、受益權(quán)、管理權(quán)等產(chǎn)權(quán)如何安排以區(qū)分裁判員和運動員——例如在受益權(quán)上,國家和地方自然資源機(jī)構(gòu)如何分配,也是下一步管理的難點。
追溯回五年前,2013年3月25日,初到黑龍江的陸昊雙手接過黑龍江代省長的任命證書。他感慨道,自己作為一名年輕干部,新崗位的重大責(zé)任和使命,是一種全新的挑戰(zhàn)。
五年后重回北京,等待這位屢屢刷新最年輕官員紀(jì)錄的部長的,又是一個全新的考驗。(據(jù)《南方周末》)