李偉
從長遠來看,發(fā)展經(jīng)濟的任務主要應該交給市場,提供公共服務才應該是政府的核心政策目標。房地產(chǎn)稅除了有助于提高住房持有成本之外,還有一個重大作用,即推動政府職能的轉型。
每隔一段時間,房地產(chǎn)稅就會成為中國的一個熱門話題。
較優(yōu)選擇 近年來,中央不斷強調(diào)“房子是用來住的,不是用來炒的”。要做到這點,提高住房持有成本、減少空置房屋尤為關鍵,而房地產(chǎn)稅無疑是一種提高住房持有成本的較優(yōu)選擇。
2017年年末,時任財政部部長肖捷在《人民日報》上撰文指出:“按照‘立法先行、充分授權、分步推進的原則,推進房地產(chǎn)稅立法和實施。對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅,適當降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔,逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度?!?/p>
2018年3月5日,政府工作報告提出要“健全地方稅體系,穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”。2018年3月25日,新任財政部部長劉昆再次確認,將按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則推進房地產(chǎn)稅的立法和實施。
自1998年房改以來,中國的房地產(chǎn)業(yè),尤其是住宅市場出現(xiàn)了快速發(fā)展的現(xiàn)象。根據(jù)Wind的數(shù)據(jù),城市人均住宅建筑面積在1998年為18.66平方米,到了2016年,該指標增至36.6平方米。與此同時,房價也經(jīng)歷了快速的上漲。對于房價到底漲了多少、是否過高這些問題,社會各界或多或少還有一些爭議,但有一點是明確無誤的,即中國的房價,尤其是住宅價格,在過去這20年中的漲幅是非常大的。
房地產(chǎn)的快速發(fā)展迅速改善了中國人的居住條件,但也帶來了巨大的利益分化。房價漲得快使有房族從中獲益巨大,在很多房價高漲的城市中,房價上漲給個人所帶來的收益遠高于勞動收入的增長。這給很多人出了一個難題——到底是要多花點時間去好好工作、多多學習,還是干脆去買房甚至炒房?
在房改之前,大部分城市居民都是靠單位的福利房來解決居住問題,那時候雖然整體的居住環(huán)境遠遜于今日,但大家也不用為買房而操心,更談不上什么房地產(chǎn)稅的問題?,F(xiàn)在房子大多是明碼實價,很多人有不止一套房子,要對房子征稅,這肯定會成為一個重大的公共政策問題,因此政府密集的表態(tài)自然會激發(fā)社會各界對房地產(chǎn)稅的討論。利益不同、思維各異,因此觀點差異也就不足為奇。那么,房地產(chǎn)稅對中國的經(jīng)濟發(fā)展和民眾的福祉到底意味著什么呢?
現(xiàn)在中國房地產(chǎn)市場中的一個大問題就是房屋分配不均,很多人有多套房子,但更多的人只有一套房子,甚至沒有房子。由于在過去20年中房價出現(xiàn)了大范圍的快速上漲,因此有房族就成了贏家。尤其是對一些敢于高杠桿操作的炒房者來說,過去20年可以稱得上是“黃金歲月”,但這種現(xiàn)象的背后意味著什么呢?
這方面我們可以先來看一組數(shù)據(jù)。西南財經(jīng)大學經(jīng)濟與管理研究院院長甘犁教授在2009年發(fā)起了一項名為“中國家庭金融調(diào)查”(China Household Finance Survey,以下簡稱CHFS)的研究項目。這是一項全國范圍的調(diào)查,收集關于家庭收入、費用、資產(chǎn)和負債的微觀層面信息。
根據(jù)CHFS的數(shù)據(jù)計算,2015年中國住房的空置率約為22%,其中18.7%來自擁有多套住房的家庭,4.1%來自擁有一套住房的家庭。甘犁教授認為有5400萬戶(套)、60億平方米的房子沒有被使用。
對于CHFS的這些調(diào)查數(shù)據(jù)和研究結論,政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和金融機構的研究部門等都表示了不同的觀點。雖然CHFS的數(shù)據(jù)可能會有這樣那樣的缺點,但有一些觀點估計各方都不會否認,例如有相當多的一部分房屋是空置的。那么為什么會有那么多的空置房屋呢?
筆者認為房屋空置的原因很多,其中很重要的一點就是中國的房屋持有成本很低。目前房地產(chǎn)領域的稅費紛繁蕪雜,但除了個別的試點城市之外,國家尚未對持有房屋進行征稅。按照目前政府的表態(tài),未來出臺的房地產(chǎn)稅會根據(jù)房屋的評估值征稅。由于目前全國房價,尤其是一些一二線城市的房價已經(jīng)漲至了高位,因此即使未來房地產(chǎn)稅的稅率定得很低,但對那些空置房屋的持有人來說,這也將增加不菲的成本。
因此可以預見的是房地產(chǎn)稅的實施很可能會產(chǎn)生以下幾個結果:第一,一大批空置房屋入市,或賣或出租,無論是哪種形式,都會增加住房市場的供給量,而這無疑是有利于平抑房價和房租的;第二,房價和房租的穩(wěn)定甚至下降,有利于縮小有房族和無房族之間的財富和收入差距,有助于維護和諧社會;第三,持有成本的上升能有效遏制房地產(chǎn)投機,投機少了、價格大漲的幾率也會下降,這有利于控制資產(chǎn)泡沫,維護金融安全;最后,空置房屋入市意味著過去閑置的資源被盤活,這無疑是有利于提高整體經(jīng)濟運轉效率的。
近年來,中央不斷強調(diào)“房子是用來住的,不是用來炒的”。筆者認為要做到這點,提高住房持有成本、減少空置房屋尤為關鍵,而房地產(chǎn)稅無疑是一種提高住房持有成本的較優(yōu)選擇。
未來房地產(chǎn)稅除了有助于提高住房持有成本之外,還有一個重大作用,即推動政府職能的轉型。
自1978年改革開放以來,全國上下都開始轉向以經(jīng)濟建設為中心。在全力追求經(jīng)濟發(fā)展速度的年代,GDP自然而然成為地方發(fā)展、干部升遷的最重要考核標準。
在這種情況下,各地政府展開了一場以GDP增長為核心目標的“錦標賽”,招商、投資和融資等在各地政府的議事日程中普遍占據(jù)著優(yōu)先地位。從結果上來看,這促進了中國的經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù),按照2010年的不變美元計算,2016年中國的GDP約為1978年的32倍,而2016年全球的GDP約為1978年的3倍。
在改革開放早期,中國經(jīng)濟發(fā)展落后,民眾生活水平亟待改善,因此加快經(jīng)濟增長很容易成為全國的共識。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和民眾生活水平的提高,這種GDP“錦標賽”的制度安排負面影響日益顯著,這其中最重要的一個問題就是地方政府的精力主要集中于發(fā)展經(jīng)濟,而對提供公共服務的積極性不足。
假如我們細心觀察就會發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在民眾對地方政府的抱怨主要集中在以下幾個領域:環(huán)境保護、公共安全、食品藥品安全、教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等。這些領域都屬于公共服務。
然而,從長遠來看,發(fā)展經(jīng)濟的任務主要應該交給市場,提供公共服務才是政府的核心政策目標。
經(jīng)濟學研究的是普通人的行為,既不把他們看作好人,也不把他們看作壞人。普通人行為的目的主要是增大自身的利益,因此如何利用這一點、從制度上去引導這些人的行為就成了一個關鍵問題。從這個角度來說,房地產(chǎn)稅生逢其時。我們可以試想一下:假如地方政府可以征收房地產(chǎn)稅,那么要增加房地產(chǎn)稅,最好的辦法就是吸引更多的人來本地居住,提高對本地住房的需求;而要增加本地人口,最好的辦法就是提供性價比高的公共服務;這樣一來就比較容易形成一個良性循環(huán):提供性價比高的公共服務-人口流入-房屋增值-房地產(chǎn)稅增加-地方政府有更多的收入和更大的動力去提供更多更好的公共服務。
在經(jīng)歷了幾十年的高速經(jīng)濟增長后,中國已不再是一個一窮二白的落后國家,但中國仍處于建設現(xiàn)代國家的過程中。未來要建立一個現(xiàn)代國家,非常重要的一點就是轉變政府的職能。只有當政府職能徹底轉變?yōu)樘峁┕卜蘸?,市場才能真正在資源配置中發(fā)揮核心作用,中國經(jīng)濟也才能真正從高速增長轉變?yōu)楦哔|量增長。到時候或許中國的GDP增速會遜于今天,但民眾的幸福感會大大提升,而這才是我們發(fā)展經(jīng)濟的最終目的。