孫依平 中國人民財產保險股份有限公司黃岡市分公司

張友琴 湖北省保險學會

中央在1982—1986年和2004—2017年共計19年中，均以“三農”（農業(yè)、農村、農民）為主題發(fā)布“一號文件”，強調了“三農”問題在中國社會主義現代化建設中的地位。歷年的一號文件中，都以相當的篇幅強調了“三農”保險的重要性和工作要求。國務院《關于加快發(fā)展現代保險服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕29號）中進一步明確，“保險是現代經濟的重要產業(yè)和風險管理的基本手段，是社會文明水平、經濟發(fā)達程度、社會治理能力的重要標志”，并提出了“大力發(fā)展‘三農’保險，創(chuàng)新支農惠農方式”“拓展‘三農’保險廣度和深度”等要求。在此精神指引下，各地根據實際情況，積極支持商業(yè)保險機構提供保障適度、保費低廉、保單通俗的“三農”保險產品，把“三農”保險提升到了一個前所未有的高度。本文試就“三農”保險的發(fā)展現狀及對策進行簡要分析研究。

一、“三農”保險的分類

“三農”保險，是農業(yè)保險、農村保險和農民保險的總稱，包括農業(yè)方面的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、水產業(yè)、林木業(yè)等保險；農村方面的家庭財產、企業(yè)財產、農機具、交通運輸工具、水利及公共設施、貨物、責任、信用、保證等保險；農民方面的人身意外傷害、疾病、養(yǎng)老等保險。按保險的性質和保險費的承擔主體，又可分為政策性“三農”保險和商業(yè)性“三農”保險。主要有以下六大類：

1.政策性“三農”保險：指通過“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”原則，中央、省級、地方財政進行補貼的農業(yè)保險業(yè)務。包括主要農作物（水稻、小麥、玉米、油菜、棉花等）、大牲畜（耕牛、奶牛、能繁母豬、育肥豬等）、森林火災、兩屬兩戶農房（農村的軍屬、烈屬、五保戶、低保戶）、農民工、大災等。

2.地方政策性“三農”保險：指各縣（市區(qū)）為支持地方特色產業(yè)、支柱產業(yè)的發(fā)展而開辦的由地方政府全額或部分承擔保險費補貼的“三農”業(yè)務。

3.社保類“三農”保險：指社會保險部門開辦的新型農村合作醫(yī)療保險（簡稱“新農合”）、新農合大病醫(yī)療保險、農村養(yǎng)老保險等。

4.民生類“三農”保險：指政府為轄區(qū)內的人口及農民在商業(yè)保險公司投保的“一元民生”保險、社會救助保險、補充醫(yī)療保險等。

5.精準扶貧類“三農”保險：指縣（市、區(qū)）級政府為精準扶貧對象在商業(yè)保險公司投保的補充醫(yī)療保險、意外傷害保險、家庭財產保險、種養(yǎng)殖業(yè)保險、貸款保證保險等。

6.商業(yè)性“三農”保險：指由農戶、農村新興主體、種養(yǎng)大戶、涉農企業(yè)自行承擔保險費，自主自愿投保的“三農”保險業(yè)務。

二、“三農”保險的現狀

目前，“三農”保險還面臨著許多困難和亟待解決的問題，主要表現在：

1.政策性“三農”保險占據主導地位。盡管各家涉農保險主體使盡了招數，但商業(yè)性“三農”保險的推進仍顯乏力。從2007年國家實行政策性“三農”保險費補貼十年來，“三農”保險業(yè)務得到了突破性發(fā)展，農村參加保險的積極性明顯提高，政策性農險業(yè)務占到了85%以上。

2.商業(yè)性“三農”保險冷熱嚴重不均。面對農村這片巨大的藍海市場，無論是產險還是壽險，各家保險主體都奮力爭搶，從陣地戰(zhàn)到游擊戰(zhàn)，從人海戰(zhàn)術到“尖刀戰(zhàn)術”，從布網點到組團隊，從傳統營銷到OTO，從正面宣傳到現身說法，從原始人工作業(yè)到云計算、移動互聯、衛(wèi)星、無人機等新技術應用，可以說各種手段無所不用其及，特別是人保、國壽等大型國有保險公司，更是投入了大量的人力、財力、物力。結果是一頭熱一頭冷，表現為保險公司激情四射，滿腔熱情，賠錢賺吆喝；農民反應冷淡，漫不經心，“坐山觀虎斗”。保險公司自以為再好的產品、再好的服務、再優(yōu)惠的政策，與大多數農戶都很難找到結合點。

3.“三農”保險高風險與高賠付、高成本并存。受全球氣候變暖、環(huán)境污染等因素影響，近年來極端天氣、氣候災害、農作物病蟲害、養(yǎng)殖業(yè)病疫、意外事故、疾病等發(fā)生的頻率不斷加大，農業(yè)災害損失不斷加劇，呈現出風險大、損失率高的特征。而農村受客觀條件制約，抗御風險的能力又相對較弱，由此帶來“三農”保險的賠付率長期居高不下。同時，由于農村地域遼闊、地理環(huán)境復雜、交通不便，“三農”業(yè)務的承保、理賠、宣傳、服務和風險管控方面的成本遠高于非農業(yè)務，保險公司不說是通過農險業(yè)務賺錢，就是保本經營都十分困難。

4.“三農”保險市場和經營行為亟待規(guī)范。一些亂象嚴重擾亂了農村保險市場的健康發(fā)展。主要表現在：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“三農”保險機構種類繁多，魚龍混雜。只有人保、國壽等國有大型保險公司把鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點當作五級機構經營管理，擁有正式的門面、營業(yè)執(zhí)照、保險經營許可證、專屬隊伍和服務設施。而其他保險主體則大多處在“三無”的狀態(tài)（無行政許可、無證照、無監(jiān)管）。部分保險中介機構打著服務“三農”的旗號，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開起了“保險超市”，一方面采用低保費、低保障吸引農戶投保；另一方面通過高額手續(xù)費把保單賣到全國各地，造成服務缺失。

二是農村保險從業(yè)人員良莠不齊，整體素質偏低。保險產品是一種特殊商品，而農民受諸多因素制約，文化程度不高，法律意識不強，對保險的理解和接受能力也相對較弱。目前農村保險從業(yè)人員中專業(yè)人員占比嚴重不足，絕大多數人都是通過簡單的崗前培訓就匆匆上陣，整體素質偏低。加上部分公司“以業(yè)績論英雄”的考核體制和部分農村營銷人員的急功近利，造成不據實宣傳、欺騙消費者、惡意侵害消費者權益的行為仍沒有從根本上杜絕。

三是“三農”保險產品同質化嚴重，互補性不強。目前，市場上各公司針對“三農”的保險產品同質化嚴重，商業(yè)性險種與政策性險種的差異很小，難以滿足農村各類風險保障的需要。而像人保財險創(chuàng)新開發(fā)的氣象指數、價格指數、社會治安保險，國壽推出的小額人身意外保險等新險種，推廣起來又缺乏相應的政策支持，難以形成規(guī)模。

四是“三農”保險業(yè)務宣傳因陋就簡，缺乏針對性。在農村偶爾能見到的保險宣傳都是一些標語式的墻面廣告，沒有實質性內容，不能給農民以具體的政策宣導和險種條款解釋，毫無針對性可言。

五是“三農”保險“重承保、輕理賠、缺服務”現象仍然突出。由于大多數公司的理賠隊伍都放在縣城，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一兩個收保費的人員，而且大多還是兼職，加之農村戰(zhàn)線長，理賠服務工作僅靠有限的幾個人難以做到位，農村保險“理賠難”問題在許多公司并未能真正得到解決。

5.政府對“三農”保險的支持力度仍需加強。受前幾年“三農”保險經營過程中出現的一些問題被追責影響，部分地方政府及部門談保險色變，把“政府引導”職能束之高閣，有的地方甚至把推動政策性“三農”保險業(yè)務的責任全部交給商業(yè)保險公司，把惠農保險當作增加農民負擔來進行處罰，規(guī)定行政干部、村組干部在推動“三農”保險業(yè)務中這也不行、那也不可，限制了“三農”保險的發(fā)展。

6.農民意外傷害保險的普及率亟需提高。農民因絕大多數屬家庭經營性質，受客觀因素影響，人身風險無處不在。盡管“新農合”中有意外醫(yī)療內容，但農民在生產、生活過程中如因意外傷害、自然災害而致死亡、殘疾，則普遍缺乏保險保障。

上述問題產生的原因，涉及到法律法規(guī)、政策方針、體制機制、運營模式、行業(yè)監(jiān)管、宣傳輿論、保險意識等諸多因素，比較復雜，需要綜合治理、系統解決。

三、“三農”保險發(fā)展的對策

（一）完善“三農”保險發(fā)展體系?！叭r”保險，作為農村金融的主要組成部分，是農村風險管理和社會管理的重要手段，對于促進農業(yè)現代化、農村結構性改革、精準扶貧、供給側改革、社會綜合治理等方面，具有不可替代的作用。在決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的征程中，“三農”保險的作用將更加凸顯。習近平總書記在十九大報告中指出，“必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重”“加強社會保障體系建設，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。筆者認為，建設中國特色社會主義“三農”保險服務體系，主要應緊扣農業(yè)大國、發(fā)展中國家、保險業(yè)處于成長期這三個主要特征來進行。

一是國家層面，要加快“三農”保險法制化建設進程，成立專業(yè)性的農業(yè)保險公司，讓“三農”保險步入法制化、專業(yè)化軌道。

二是政府層面，要單獨設立“三農”保險管理部門，加大對“三農”保險的政策支持力度，堅持正確的宣傳輿論導向，不斷擴大“三農”保險的覆蓋面，提高“三農”保障水平。

三是監(jiān)管部門，要規(guī)范“三農”保險架構體系，為“三農”保險機構、隊伍建設、業(yè)務規(guī)范、產品創(chuàng)新提供支持。

四是保險業(yè)，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)網點的布局和經營管理體系的延伸，提高服務“三農”的水平，提升創(chuàng)新能力。

最終形成“政府+農業(yè)+保險業(yè)+農村綜合金融服務”的體制格局；國家管主要品種和民生項目、地方管支柱產業(yè)和特色種養(yǎng)、保險業(yè)管產品創(chuàng)新和服務對接、農戶管風險轉移的“三農”保險險種格局；縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級“三農”保險服務網絡+農戶的“三農”保險網點格局；財政出大頭、農戶出小頭的“三農”保險保費承擔格局；保險行業(yè)監(jiān)管+政府部門考核+社會監(jiān)督+群眾評價的“三農”保險監(jiān)管考核格局；稅收優(yōu)惠+財政專項補貼+保險公司單獨核算的“三農”保險經營風險補償格局；以支農、支小、惠農為核心的“三農”保險創(chuàng)新格局。

（二）打造“三農”保險服務平臺。建設“三農”保險服務平臺，為“三農”保險提供架構、網點、隊伍、政策支撐。建議實行政府主導、監(jiān)管支持、部門配合、多方共建、行業(yè)共享機制。

1.政府主導。各級政府成立“三農”保險主管部門，專門負責轄區(qū)內“三農”保險的組織領導、發(fā)展規(guī)劃、政策宣傳、組織協調、考核督導。

2.監(jiān)管支持。保險監(jiān)管部門支持保險主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“三農”保險營銷服務部，在村級設立“三農”保險服務點，放寬“三農”網點負責人的高管任職資格條件。

3.部門配合。政府所有涉農部門建立聯席會議制度，定期會商“三農”保險工作。利用自身職能和有利條件，為“三農”保險的標的核定、原因鑒定、損失核定等提供方便。

4.多方共建?！叭r”保險服務平臺可由政府、保險和相關部門多方共建，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關部門提供辦公、營業(yè)場所，安排協調人員；保險公司具體負責業(yè)務開展、保險宣傳和理賠服務等工作。有些地方讓保險業(yè)進駐政府的行政服務大廳，開展“一站式”服務的做法值得肯定和借鑒。

5.行業(yè)共享?！叭r”保險服務平臺建設的成果，可以實行行業(yè)共享，這樣既能有效整合資源，又能方便農村客戶，提高工作效率。

（三）加大“三農”保險政策支持力度?！叭r”保險由其高風險、高成本特征帶來的高費率，如果沒有相應的政策支持，很難發(fā)揮其獨特的作用。所以，專項政策支持是“三農”保險穩(wěn)健發(fā)展的前提條件。

1.在“三農”保險政策宣傳和業(yè)務推動中，政府應真正發(fā)揮引導作用。要把“三農”保險納入各級政府的考核內容，設立政策性險種“覆蓋率”“覆蓋面”和“保險深度”“保險密度”等考核指標，并與創(chuàng)建“保險先進縣(鄉(xiāng)、村)”等活動有機結合起來。充分發(fā)揮政府的職能，在媒體開辟專欄，進行廣泛宣傳。

2.政策性“三農”保險應由“低保費、低保額、低保障”逐步向?！拔锘杀?適度人工成本”的方向發(fā)展，保險的品種也應不斷增加，真正發(fā)揮保險的風險轉移作用。

3.可以借鑒交強險的做法，政府層面設立“三農”保險風險基金，通過以豐補歉，解決大災和非正常年景保險公司的巨虧問題。

4.為相關部門參與推動“三農”保險配置一定的財政預算，解決他們的工作經費。改變保險公司既承擔“三農”保險虧損，又承擔協助部門工作經費的現狀。

5.把更多的社保、民生項目交由商業(yè)保險公司經營，充分運用保險的風險管理經驗和手段，節(jié)約政府公共資源。

6.變事后救災為事先保險。每當遇上大的自然災害或意外事故，各級政府和社會各界都會拿出大量的救災資金幫助災區(qū)重建。如果通過政府的制度安排，提前把一部分救災資源用于保險的話，不僅能放大資金效應，少花錢多辦事，還能借助保險的再保機制，集中全球的資源來用于災后建設。

（四）凈化“三農”保險市場環(huán)境。保險監(jiān)管部門，應加強“三農”保險市場監(jiān)管，維護“三農”保險市場秩序，打擊損害農村保險消費者利益的行為，建立“三農”保險進入和退出機制。

（五）推進“三農”保險改革創(chuàng)新。習近平總書記在十九大報告中指出的“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力”，為“三農”保險改革創(chuàng)新指明了方向。緊緊圍繞和適應新時代“三農”保險的新常態(tài)，政府部門應加快“三農”保險體制與機制的改革創(chuàng)新；監(jiān)管部門應加強監(jiān)管方式和監(jiān)管手段的改革創(chuàng)新；保險業(yè)應針對實體經濟的需求，加強產品、服務、風險管理和營銷機制等方面創(chuàng)新。通過多方面的改革創(chuàng)新，使保險這一風險管理手段，切實為創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念在農村落實當好堅強后盾。