王叢虎

今年，中國迎來了改革開放40周年。40年來，在黨的堅強領導下，中國堅定不移地堅持改革開放、堅持治理變革，取得了舉世矚目的偉大成就。習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會上的主旨演講釋放出的“將改革進行到底”的信號，展現(xiàn)了我們黨和國家在新時代繼續(xù)全面深化改革的決心和信心。推進新一輪改革開放，需要總結過去40年在治理理念更新、政府職能轉變、治理工具轉換等方面的經驗，讓國家治理現(xiàn)代化成為改革開放再出發(fā)的持續(xù)動力和突破口。

治理理念：解放思想不停步

治道變革，從解放思想開始。改革開放初期，鄧小平同志就不斷強調要“解放思想、開動腦筋”，認為“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導，解決過去遺留的問題，解決新出現(xiàn)的一系列問題，正確地改革同生產力迅速發(fā)展不相適應的生產關系和上層建筑，根據(jù)我國的實際情況，確定實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的具體道路、方針、方法和措施”。同時，鄧小平同志也深刻分析了思想不解放的危害，即“思想一僵化，不從實際出發(fā)的本本主義也就嚴重起來了。書上沒有的，文件上沒有的，領導人沒有講過的，就不敢多說一句話，多做一件事，一切照抄照搬照轉。把對上級負責和對人民負責對立起來”。

中國改革開放40年，也是不斷轉變治理理念的40年。這種治理理念的轉變首先表現(xiàn)在發(fā)展理念的轉變。從以階級斗爭為綱到實行改革開放政策，從“三個代表”重要思想到“科學發(fā)展觀”的確立，再到黨的十八大提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，無不展現(xiàn)著我們黨和國家治理理念的變遷。其次，是經濟改革的理念轉變。40年來我們在不斷地創(chuàng)新理念，逐步由“計劃經濟”轉向“有計劃的商品經濟”，再轉向“計劃經濟和市場經濟結合起來”，黨的十四大正式宣布我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，十八屆三中全會更是提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。再次，是行政理念的轉變。從計劃經濟時代下的全能政府理念，逐步向高效政府、廉潔政府、服務型政府、法治政府轉變。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調全面深化改革，要求全黨繼續(xù)弘揚改革創(chuàng)新精神，推動思想再解放、改革再深入、工作再抓實，凝聚起全面深化改革的強大力量，在新起點上實現(xiàn)新突破。黨的十九大報告全面闡述了新時代的基本方略，進一步從戰(zhàn)略高度出發(fā)，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，是我們黨大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宣言書。

政府職能：從全能型到服務型

改革開放40年也是我國政府職能不斷轉變的40年。改革開放前，我國的政府職能呈現(xiàn)出政企不分、政事不分、政府包攬一切的特點。這種政府職能狀態(tài)在當時的歷史條件下具有合理性，但是隨著我國政治、經濟和社會的快速發(fā)展變化，全能型政府日漸不能適應時代變遷的需要。隨著改革開放不斷深入，政府職能也在不斷地調整。一是政府職能的重心轉向以經濟建設為中心，強調社會主義市場經濟條件下的“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。二是政府職能的實現(xiàn)方式也在發(fā)生著深刻變化，對經濟活動的調節(jié)由以行政手段為主轉向以經濟手段為主；對社會經濟事務的管理由微觀的直接干涉轉變?yōu)楹暧^層面的調控；對公共產品和公共服務由直接生產轉變?yōu)殚g接提供，等等。

隨著政府職能的轉變，諸多關系逐漸被一一調整和理順。這首先表現(xiàn)為通過轉變職能，明晰政府和市場的界限，理順政府和市場的關系；其次，通過放權讓利，擴大企業(yè)自主權，完善企業(yè)治理結構，理順了政府和企業(yè)的關系；再次，注重對社會組織的培育與發(fā)展，發(fā)揮社會組織在公共服務中的積極作用，理順了政府與社會組織的關系。此外，政府職能的轉變還表現(xiàn)在不斷改革政府內部的組織機構，逐步實現(xiàn)了政府組織機構的優(yōu)化。自1982年以來，按照精簡、統(tǒng)一、效能的總體原則，相繼進行了多次力度不同的機構改革和調整，取得了明顯成效。政府機構膨脹、人浮于事的趨勢得到了控制，政府機構與人員數(shù)量日趨合理；職能重復、交叉，互相推諉、扯皮的現(xiàn)象得到遏制，大部門制逐步形成；亂設機構的現(xiàn)象得到了制止，機構編制的法律和制度約束逐步建立起來。

黨的十八大以來，我國加強了行政審批制度改革的力度，特別是李克強總理在《政府工作報告》中提出要“持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，不斷提高政府效能”之后，我國“放管服”改革進入快車道。黨的十九大報告中更是明確要求“賦予省級及以下政府更多自主權”，并提出黨政機關探索合并設立或合署辦公，強化事業(yè)單位公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離等。這些具體要求都體現(xiàn)了黨中央國務院在新時代下對于政府職能轉變的決心和信心，也指明了未來繼續(xù)全面深化改革的方向和要求。剛剛通過的《深化黨和國家機構改革方案》關鍵也在于政府職能轉變，通過合并、重組、新建等方式理順各部門、各單位的職責，系統(tǒng)、整體、協(xié)同地調整黨和國家機構的職能。

治理工具：從單一到多元

治理工具是為實現(xiàn)治理目標所采取的行動機制，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。“工欲善其事，必先利其器”。國家治理的變革過程，其實也是治理工具不斷豐富、不斷科學化的過程。改革開放前，計劃經濟下全能政府的治理工具比較單一，全部治理目標的實現(xiàn)都是依靠政府及其所屬的單位來進行，組織工具的全面使用成為當時國家治理最主要的特征。改革開放以來，在計劃經濟逐漸轉向社會主義市場經濟的過程中，以組織為主的治理工具所依賴的環(huán)境和條件發(fā)生了巨大變化，這種單一的組織工具已不再適應。

自上個世紀80年代以來，治理工具的發(fā)展變化體現(xiàn)在如下方面：一是逐步規(guī)范管制類治理工具。這主要表現(xiàn)為逐步打破公有組織的壟斷，如打破電信、煤炭、電力、交通、水利等國有壟斷性經營，逐步引入市場競爭等。持續(xù)進行行政審批制度改革，逐步推進政府管制型工具的法治化、精簡管制事項、改進管理方法等，并制定《行政處罰法》《行政許可法》等法律法規(guī)。二是積極發(fā)展市場類治理工具。這表現(xiàn)為建立健全產權和產權交易制度，積極運用財政金融手段，如財政撥款、財政貼息、稅收抵扣和減免等。三是積極創(chuàng)新開發(fā)信息類治理工具。這主要表現(xiàn)為建立國家榮譽制度，如“全國勞動模范”“全國三八紅旗手”等國家榮譽稱號；施行國家認證制度，如產品認證、管理認證和企業(yè)認證等。當然，還包括通過政府信息公開的方式來增強政府的公信力。

黨的十八大開啟了中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程。隨著市場配置資源決定性地位確立和社會主義市場經濟體系的逐步形成，市場類治理工具的有效運行越來越受到重視。在公共管理和公共服務領域越來越多地引進市場，如采用特許經營、政府購買、公私合作等治理工具。而對于一些無法引進市場的領域，則采取模擬市場的競爭方法，如同一條街道建立多家公司經營的公交線路、同一城市建立兩套或多種急救服務系統(tǒng)。黨的十九大報告進一步強調要運用好各類現(xiàn)代治理工具，提出了“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產權有效激勵”“加強互聯(lián)網(wǎng)內容建設，建立網(wǎng)絡綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡空間”“推進誠信建設和志愿服務制度化”等。實踐中，還通過分權化措施和激勵措施，不斷地引導各級政府積極創(chuàng)新治理工具，如排污權交易。不難看出，改革開放的40年，我國治理工具的種類和內容在不斷地豐富，這也意味著我們的治理手段選擇性越來越多，治理的針對性也越來越強。

（作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學院教授）