李乾

【摘要】城市治理法治化是地方政府運用法治思維和法治方式解決“城市病”，以確保規(guī)則的制定與執(zhí)行、發(fā)展的實現(xiàn)和服務(wù)的提供，實現(xiàn)尊重私權(quán)與制約公權(quán)的目標。深圳法治秩序生成的特殊動力是“區(qū)位優(yōu)勢”“社會需求”與“政策紅利”。深圳城市治理法治化主要模式是：以權(quán)利實現(xiàn)為目標，尊重、保障并幫助每個市民實現(xiàn)權(quán)利；以規(guī)則治理為方式，建立綜合性的治理制度框架，推進嚴格執(zhí)法、陽光執(zhí)法；以參與共建共治共享為內(nèi)容，促進城市管理中的公民參與，增強城市的包容性與認同感；以精細服務(wù)和強有力督查為保障，全市營造法治氛圍，運用現(xiàn)代科技手段，建立網(wǎng)格智慧管理系統(tǒng)，全方位立體式推進法治建設(shè)落地生根。深圳城市治理法治化主要經(jīng)驗是：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展城市法治，堅持問題導(dǎo)向補齊城市短板，堅持改革創(chuàng)新提升城市品質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】城市治理 法治化 深圳

【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.07.010

城市是各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方。改革開放40年來，我國城市化進程取得了令世界矚目的成績。在快速發(fā)展的同時，交通擁堵、住房價格過高、教育醫(yī)療資源不足、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施不全等“城市病”凸顯，考驗著我國各大城市政府治理能力和治理水平。習(xí)近平總書記指出，“城市的競爭力、活力、魅力，離不開高水平管理，這些年城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題，許多都與管理不到位有關(guān)”[1]，“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”[2]。城市治理法治化，即地方政府運用法治思維和法治方式解決“城市病”，以確保規(guī)則的制定與執(zhí)行、發(fā)展的實現(xiàn)和服務(wù)的提供，實現(xiàn)尊重私權(quán)與制約公權(quán)的目標。作為幫助城市硬件發(fā)揮作用的軟件，城市治理法治化有助于增強城市吸引力、凝聚力、競爭力和影響力，實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往。本文以深圳為例，通過分析深圳城市治理的特殊基礎(chǔ)，研究了深圳推進與實現(xiàn)城市治理法治化的方式，以期提煉出符合國情的可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗路徑。

深圳城市治理的特殊基礎(chǔ)

深圳從一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展成為一座擁有上千萬人口的現(xiàn)代化大都市，追根溯源，其核心動力源于法治。通過讓規(guī)則代替關(guān)系、讓市場取代權(quán)力、讓私權(quán)得到尊重，深圳吸引來全國乃至全球英才為城市發(fā)展而拼搏奮斗，最終成為全球經(jīng)濟最活躍的城市之一，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化史上的奇跡。相較我國其他城市，深圳少了“歷史”包袱，但城市快速發(fā)展帶來的風(fēng)險困境同樣嚴峻，甚至更為突出。深圳在推進城市治理的過程中，法治秩序生成的特殊動力可概括為“區(qū)位優(yōu)勢”“社會需求”與“政策紅利”三個要素。

區(qū)位優(yōu)勢。深圳位于珠江口東岸，與香港一水之隔，毗鄰香港是深圳主要區(qū)位優(yōu)勢。深圳最初發(fā)展得益于港資支持。改革開放之初，港資和通過香港進入內(nèi)地的資金首先投到深圳。直至2007年，深圳吸引外資的60%還是來自于香港或者是通過香港投資的。香港是一個法律至上的法治社會，其帶來的不僅是資金，還有資金背后的制度規(guī)則與法治文化，如現(xiàn)代企業(yè)制度、政府服務(wù)模式、市場監(jiān)管機制等。法治作為香港城市競爭力的重要保障，讓深圳黨委政府更直觀地感受到法治建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展的積極促進與堅實保障作用。改革開放以來，深圳不斷向香港學(xué)習(xí)，積極吸收和借鑒其文明成果。早在1997年，深圳就在全國范圍內(nèi)率先推進政府審批制度改革，突破單一的計劃經(jīng)濟束縛，增強依法行政觀念，為市場提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

更具現(xiàn)實意義的是，香港與深圳同根同脈，民間交流緊密、人員往來便利，現(xiàn)階段深港跨境學(xué)童已突破3萬人。作為全球著名的法治城市，香港的輿論傳媒對權(quán)力監(jiān)督全面有力。發(fā)達的傳媒不僅關(guān)注本埠新聞，也特別關(guān)注作為改革開放“窗口”的深圳的動態(tài)，并以香港法治水平來評判深圳治理水平。如深圳營商環(huán)境是否快捷高效、政府服務(wù)是否貼心便民、行政權(quán)力是否侵犯百姓權(quán)益、法院審判是否公平正義、重大決策是否舉行聽證程序……這些涉及社會生活方方面面的城市治理，深圳的治理方式稍有不慎，即有可能成為香港某一傳媒頭條新聞，產(chǎn)生的負面影響無法估量。香港在城市治理法治化的先行一步，客觀上倒逼深圳黨委政府必須按規(guī)則辦事、遵守程序、尊重權(quán)益，最大限度推進城市治理法治化。

社會需求。深圳是一座新興移民城市，現(xiàn)在實際管理人口2000多萬。在龐大的人口數(shù)量中，有精英人才也有普通勞動者，有戶藉人口也有7倍于此的暫居工作的流動人口，屬于典型的陌生人社會。陌生人社會是非人際關(guān)系化的城市生活，主體間的聯(lián)系不只建立在個人知識和信任的基礎(chǔ)之上，也不依賴于血緣、地緣關(guān)系或者傳統(tǒng)習(xí)慣習(xí)俗，而是建立在現(xiàn)代法律制度形成的社會秩序及其背后的利益網(wǎng)絡(luò)之中。社會學(xué)者齊美爾對此描述為：城市中貨幣經(jīng)濟與知性統(tǒng)治的緊密結(jié)合，人們習(xí)慣就事論事，追求經(jīng)濟價值與個人利益，利益的復(fù)雜化培育出現(xiàn)代的個人主義，要求精致的法律規(guī)范與司法體系相配套。[3]相比而言，農(nóng)村是象征血緣與地緣的共同體，城市意味著契約與權(quán)力關(guān)系的集合，從農(nóng)村到城市是從身份走向契約。

源于這樣的人口組合，深圳與生俱來具有開放、活力與包容的特質(zhì)。深圳提出一個溫馨的口號叫“來了就是深圳人”，生活在深圳，除了不同口音的普通話，每個人的地緣屬性已然消失。家鄉(xiāng)的傳統(tǒng)規(guī)則在深圳失去了原有效用，約束主體的道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約效力降低。在日常生活、商事活動中，深圳人的交往是契約式、理性化的，依賴于正式規(guī)則。這意味著社會秩序必須建立在法律規(guī)范之上，制度安排成為維系城市發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。主體交往對法律的需求，使得深圳政府不斷建立健全各個領(lǐng)域的法律規(guī)范體系。若出現(xiàn)規(guī)則缺失或規(guī)則模糊，很容易產(chǎn)生主體行為失范與社會失序，影響城市發(fā)展與社會穩(wěn)定。

政策紅利。深圳是中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的精彩縮影，是成功踐行經(jīng)濟特區(qū)政策的一匹黑馬。1978年秋，習(xí)仲勛主政廣東后首個基層考察就來到寶安縣。面對當(dāng)時嚴重的偷渡問題與貧窮的社會生活，他憂心忡忡，感到“是我們的政策出了問題”，舊的經(jīng)濟體制把手腳捆得太緊。同年12月黨的十一屆三中全會召開，中國實行改革開放的歷史抉擇。1979年4月，習(xí)仲勛提出希望中央放點權(quán)給廣東，鄧小平說：“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來?！痹邳h中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，如今享譽世界的深圳經(jīng)濟特區(qū)于1980年8月正式建立。

毛澤東曾說過，政策和策略是黨的生命，各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。在我國的政治生活中，政策與法律是一對孿生姐妹。彭真也說過，黨制定的政策，經(jīng)過實踐證明行之有效，再上升到法律。個性存在于共性之中，普遍化的法律約束，其起點正是來自具象化的政策制定。深圳特區(qū)成立之初曾經(jīng)飽受爭議，鄧小平在視察后題詞說：深圳的發(fā)展和經(jīng)驗證明中國建立經(jīng)濟特區(qū)的政策是正確的。

作為特區(qū)政策試管嬰兒的深圳，將敢闖敢試的拼搏精神發(fā)揮到極致，通過改革沖破既有制度藩籬、利益羈絆，面對荒蕪?fù)恋?、外界質(zhì)疑、思想束縛與資金匱乏，歷任深圳市領(lǐng)導(dǎo)心懷復(fù)興理念，一棒接著一棒干，在全國率先推動土地使用制度、住房制度、社會保障制度等改革，促使許許多多的地方試驗上升成為國家政策。

深圳城市治理法治化的主要模式

在深圳城市治理實踐中，通過借鑒新加坡、香港等地經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑钲谥鸩矫餍纬煞媳镜貙嶋H的城市治理法治化的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。一是以?quán)利實現(xiàn)為目標，以人為本地尊重、保障并幫助每個市民權(quán)利的實現(xiàn)，市場在資源配置中起決定性作用；二是以規(guī)則治理為方式，建立綜合性的治理制度框架，推進嚴格執(zhí)法、陽光執(zhí)法；三是以參與共建共治共享為內(nèi)容，促進城市管理中的公民參與，增強城市的包容性與認同感；四是以精細服務(wù)和強有力的督查為保障，營造法治氛圍，運用現(xiàn)代化科技手段，建立網(wǎng)格智慧管理，全方位立體式推進法治建設(shè)落地生根。

權(quán)利實現(xiàn)。習(xí)近平總書記2015年12月20日在中央城市會議上的講話中指出：“城市的核心是人，關(guān)鍵是十二個字：衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務(wù)狀況是重要評判標準?！痹趥惗卣谓?jīng)濟學(xué)院“城市時代項目（Urban Age）”10周年論壇上，城市社會學(xué)家理查德·桑內(nèi)特與蘇克圖·梅赫塔提出，一個不從法律上排斥任何人、不從談話中排斥任何人、不從慶典中排斥任何人的城市，才是一個美好、公平、正義的城市。[4]可見，以人為本是城市治理的核心目標，城市治理法治化就是要尊重、保障并幫助每個市民權(quán)利實現(xiàn)。深圳城市治理法治化是以權(quán)利實現(xiàn)為目標，通過厘清政府與市場的邊界，增加權(quán)利實現(xiàn)渠道，方便主體實現(xiàn)各項權(quán)利。

一是尊重個人權(quán)利利益，不斷厘清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用。權(quán)利實現(xiàn)依賴于市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟就是權(quán)利經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)鍵是認可并尊重個人利益，充分發(fā)揮利益機制激勵作用，推進主體從身份走向契約。深圳升級政務(wù)能力，減少對市場的干預(yù)。1997年，深圳在全國范圍內(nèi)率先進行政府審批制度改革，推進政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)變機制，減少審批事項426項，減幅高達57.8%。2013年，深圳啟動商事登記制度改革，實現(xiàn)注冊資本認繳登記、年檢改年報、先照后證、全流程無紙化的網(wǎng)上商事登記，開展“多證合一”改革，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)密度高居全國第一。2018年，深圳出臺《關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度若干措施的通知》，從貿(mào)易投資環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、人才發(fā)展環(huán)境等六個方面著力，塑造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場體制機制。

二是增加權(quán)利實現(xiàn)渠道，激發(fā)市場活力參與城市發(fā)展。在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，人們追求自身權(quán)利的態(tài)度不斷發(fā)生變化，對權(quán)利實現(xiàn)渠道要求越來越高。在城市發(fā)展過程中，深圳不斷拓寬市民權(quán)利實現(xiàn)的渠道，并通過市民參與城市建設(shè)來解決城市病。深圳2009年啟動城市更新工作，將我國各地“政府主導(dǎo)”的舊城改造轉(zhuǎn)為“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”，減少政府與權(quán)利人征地拆遷補償矛盾。城市更新過程中，政府通過界定土地貢獻比例、控制規(guī)劃與容積率，將土地使用權(quán)中的土地發(fā)展權(quán)或開發(fā)權(quán)剝離，由土地原權(quán)利人與開發(fā)主體平等協(xié)商拆補問題。通過協(xié)議出讓土地的方式實施改造，由原權(quán)利人、開發(fā)主體與政府三方共享土地開發(fā)增值收益。城市更新是深圳拓寬市民權(quán)利實現(xiàn)渠道的具體政策之一，通過讓模糊抽象的權(quán)利可落地、可實操，貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”要求。[5]

三是方便百姓實現(xiàn)權(quán)利，優(yōu)化政府服務(wù)能力與服務(wù)水平。通過體制機制改革，增強深圳黨委政府幫助百姓權(quán)利實現(xiàn)的能力。一方面，積極推進“強區(qū)放權(quán)”的體制改革，優(yōu)化市區(qū)兩級事權(quán)，促使市級政府更好地履行政策、規(guī)劃、統(tǒng)籌、指導(dǎo)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等職能；強化區(qū)級政府在發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)城市、管理社會和服務(wù)公眾等方面的話語權(quán)，從而實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供有效的服務(wù)和管理”的要求，讓社會百姓能在離自己最近的基層政府就近解決問題。另一方面，大力開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的機制改革，提升政府辦事效率。所有政務(wù)服務(wù)事項分級分類進駐行政服務(wù)大廳集中辦理，建立全市政務(wù)服務(wù)咨詢信息知識庫，推進人工在線咨詢服務(wù)，對接支付寶、微信等第三方平臺，提升手機服務(wù)“查、繳、辦”一站式服務(wù)能力。

通過尊重并保障個人權(quán)益，拓寬權(quán)利實現(xiàn)的渠道，提升權(quán)利實現(xiàn)的路徑，深圳始終堅持以權(quán)利實現(xiàn)為目標，實現(xiàn)從粗放型城市管理到精細化城市治理的轉(zhuǎn)型，城市居民有了更多的獲得感。

規(guī)則治理。城市治理的法治化，關(guān)鍵在于政府依法行政。[6]黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)必須堅持依法行政，“要增強依法執(zhí)政意識，堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”。[7]深圳堅持依法行政，推進法律的社會控制。一方面是科學(xué)立法、建立健全規(guī)范體系，促使法律規(guī)范與社會發(fā)展有機發(fā)展；另一方面是嚴格執(zhí)法，推進執(zhí)法活動陽光透明，減少多頭執(zhí)法與重復(fù)執(zhí)法，捍衛(wèi)法律的尊嚴與權(quán)威。

法無授權(quán)不可為。在科學(xué)立法方面，深圳實踐主要體現(xiàn)在三個方面。一是依法而生，雙重立法權(quán)保障立法工作。1980年8月26日，全國人大常委會通過的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》奠定了經(jīng)濟特區(qū)的法律地位，標志著經(jīng)濟特區(qū)的正式誕生。1988年起，為落實中央“借鑒、移植香港的法律制度”的指示，深圳開始加快爭取立法權(quán)。幾經(jīng)爭取，在中央領(lǐng)導(dǎo)的有力支持下，1992年7月1日，全國人大常委會正式授權(quán)深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，讓特區(qū)改革試點得到了法律保障。2000年，我國《立法法》實施后，深圳再次獲得了較大市立法權(quán)，成為一個擁有雙重立法權(quán)的城市，夯實了深圳依法行政基礎(chǔ)。二是健全法律規(guī)范體系。從1992年至2017年，深圳市人大共制定法規(guī)215項，法規(guī)解釋2項，其他有關(guān)法規(guī)問題的決定3項。規(guī)范領(lǐng)域包括人大立法和運作規(guī)則、政府管理規(guī)范、市場規(guī)范、經(jīng)濟發(fā)展促進規(guī)范、城市管理規(guī)范、環(huán)境保護規(guī)范、教育規(guī)范與社會規(guī)范等八個方面。制定的規(guī)范中，先行先試類105項、創(chuàng)新變通類57項，為國家立法提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。1993年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)有限責(zé)任公司條例》是我國第一批公司法，1994年《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》是我國首個物業(yè)規(guī)范，1995年《深圳經(jīng)濟特區(qū)公民無償獻血管理條例》成為國內(nèi)第一部無償獻血的地方性法規(guī)。[8]三是實施精細化立法。立法過程展開萬人民意調(diào)查，并在全市150多個社區(qū)掛牌立法聯(lián)系點。制定《法規(guī)實施情況報告制度實施辦法》對已出臺立法進行有計劃體檢，推進法律制度“立改廢釋”并舉，220項立法現(xiàn)行有效的為162項。

在嚴格執(zhí)法方面，深圳主要經(jīng)驗包括綜合執(zhí)法、陽光執(zhí)法兩方面。一是推進綜合執(zhí)法。習(xí)近平總書記指出，“要調(diào)整和完善不適應(yīng)的管理體制機制，推動管理重心下移，把經(jīng)常性具體服務(wù)和管理職責(zé)落下去，把人財物和權(quán)責(zé)利對稱下沉到基層”。深圳在實踐中探索推進綜合執(zhí)法。在市級層面，2001年市區(qū)兩級設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，集中行使行政處罰權(quán)。2007年，全市將執(zhí)法力量下沉到街道一級，街道執(zhí)法隊人、財、物歸街道統(tǒng)一管理。2017年，全市推出深入推進執(zhí)法改革方案，從理順管理體制、強化隊伍建設(shè)、提高執(zhí)法水平、構(gòu)建城市管理大格局、創(chuàng)新城市治理方式、完善保障機制等六方面提出重點改革任務(wù)。在區(qū)級層面，譬如深圳羅湖區(qū)設(shè)立區(qū)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，對行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的執(zhí)法職能爭議進行協(xié)調(diào)和裁決；對聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、兩法銜接工作中需要區(qū)級層面協(xié)調(diào)的事項進行協(xié)調(diào)。建立全區(qū)統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺，執(zhí)法案件流程在平臺上辦理。二是堅持陽光執(zhí)法。法律的生命力在于實施，執(zhí)法活動是否公平公正公開，與法律權(quán)威的形成息息相關(guān)。若執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公，勢必影響執(zhí)法機關(guān)的公信力，也削弱社會群眾對法律的認同、對城市的認可。深圳羅湖區(qū)通過發(fā)動群眾參與、推廣商家自治、邀請媒體監(jiān)督、加強協(xié)同執(zhí)法、申請強制執(zhí)行等方式，構(gòu)成嚴格執(zhí)法的鏈條和環(huán)境。再如選聘特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員，將民主參與引入執(zhí)法監(jiān)督；運用信息化手段來提高執(zhí)法效能，實現(xiàn)視頻監(jiān)控的全覆蓋和共享共用；推進律師進駐城管執(zhí)法隊，管控法律風(fēng)險。以此，盡最大程度讓執(zhí)法活動規(guī)范化、程序化，避免暗箱操作。

通過建章立制、按章辦事，深圳以規(guī)則治理將系統(tǒng)治理、綜合治理與源頭治理有機銜接，生成法律權(quán)威的基礎(chǔ)，推進城市治理法治化向縱深發(fā)展。

參與共建共治共享。習(xí)近平總書記指出：“市民是城市建設(shè)、城市發(fā)展的主體。要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理。在共建共享過程中，城市政府應(yīng)該從‘劃槳人轉(zhuǎn)變?yōu)椤贫嫒耍袌?、企業(yè)、市民一起管理城市事務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任。只有讓全體市民共同參與，從房前屋后實事做起，從身邊的小事做起，把市民和政府的關(guān)系從‘你和我變成‘我們，從‘要我做變?yōu)椤黄鹱?，才能真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享?！盵9]參與共治是深圳城市治理法治化的核心舉措，其目標是讓市民對深圳這一新城市形成歸屬感，對城市的福祉具有發(fā)言權(quán)。馬克思主義城市學(xué)家列斐伏爾認為，城市權(quán)利的存在賦予城市生命，城市權(quán)利的缺乏意味著城市的消亡。深圳主要從以下三方面推進市民參與，實現(xiàn)城市治理法治化。

一是參與重大行政決策。市委市政府出臺《深圳市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《深圳市人民政府重大行政決策合法性審查辦法》《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》《深圳市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》《深圳市重大行政決策專家咨詢論證暫行辦法》等系列規(guī)范，明確為公眾參與政府重大行政決策提供制度保障與可行路徑。規(guī)范明確要求深圳市政府重大行政決策堅持科學(xué)、民主、合法的原則，遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的程序，并制定了決策后評估制度，通過征求公眾意見、專家論證和委托第三方評估等方式對實施效果、存在問題等進行總結(jié)評估。

二是參與城市公共生活。深圳市區(qū)各部門、各職能局舉辦各類“開放日”“發(fā)布會”等活動，增進了居民對城市的了解與認同。深圳公安開展警營開放日，通過形式新穎、內(nèi)容豐富、聯(lián)系實際的警營開放活動，充分展示警方“精兵強警”和改革創(chuàng)新成效，讓全市民眾進一步了解深圳社會治安新環(huán)境、公安工作新發(fā)展、警務(wù)改革新成果。深圳羅湖區(qū)建立“雙周發(fā)布”活動，每場發(fā)布會由相關(guān)街道辦事處或重點民生部門新聞發(fā)言人宣傳轄區(qū)亮點，為轄區(qū)亮點“畫像”、進行營銷“路演”?，F(xiàn)場發(fā)言人可與轄區(qū)居民、網(wǎng)民及“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協(xié)委員）互動，是廣大市民傾聽羅湖故事、了解羅湖的窗口。通過“開放日”“宣傳會”等公共活動，在拓寬居民參與城市公共生活路徑的同時，也讓百姓學(xué)會換位思考，理解并認可城市管理的方式與方法。

三是參與社區(qū)共治。習(xí)近平總書記指出“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強社區(qū)公共服務(wù)能力”[10]。社區(qū)是居民群眾參與共治的一線場域，需要充分發(fā)揮各方主體的力量作用。深圳南山區(qū)展開“一平臺兩中心”社區(qū)治理模式?！耙黄脚_”是電子政務(wù)平臺，提供社區(qū)信息發(fā)布和交流互動的“社區(qū)家園網(wǎng)”，建立“社區(qū)綜合數(shù)據(jù)庫”和“社區(qū)地理信息系統(tǒng)”，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)給類信息共享。“兩中心”是行政服務(wù)中心與社區(qū)服務(wù)中心，前者是由專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)政府職能部門交由社區(qū)承擔(dān)的各類服務(wù)項目，是社區(qū)服務(wù)的執(zhí)行者；后者是提供社區(qū)發(fā)展服務(wù)、長者服務(wù)、家庭服務(wù)等各類公共服務(wù)工作，是社區(qū)服務(wù)的提供者，“兩中心”在“一平臺”基礎(chǔ)上相互協(xié)作。同時，南山區(qū)厘清社區(qū)各主體權(quán)責(zé)，社區(qū)聯(lián)合黨委是社區(qū)各項事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會對“兩中心”的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果進行評價與考核，社會組織聯(lián)盟積極培育社會組織、監(jiān)督居委會按程序落實評價和考核機制，構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政統(tǒng)籌、居民自治、社會參與與社區(qū)服務(wù)的高度統(tǒng)一。

從參與重大行政決策，到參與城市公共生活，再到參與社區(qū)事務(wù)，深圳有序推進各種利益主體參與城市日常事務(wù)，提升城市微觀管理水平，弘揚城市居民的主人翁意識。

精細服務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細化、智能化管理水平。”[11]精細服務(wù)是貫穿深圳城市治理法治化落地生根的一條紅線，是讓權(quán)利實現(xiàn)、規(guī)則治理、參與共治工作實現(xiàn)的根本保障。精細服務(wù)主要從四個方面展開。

一是全市營造法治氛圍，讓城市與法治緊密結(jié)合。一方面是自上而下與自下而上的全面普法。推進領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法，要求市管局級干部任職法律考試；運用“深圳干部在線學(xué)習(xí)”網(wǎng)絡(luò)平臺推進全體公務(wù)員學(xué)習(xí)法律；市、區(qū)、街道三級實現(xiàn)政府法律顧問全覆蓋；全市641家社區(qū)實現(xiàn)“一社區(qū)一法律顧問”全覆蓋；230多個法律援助站點和2300多個人民調(diào)解委員會打造便民法律服務(wù)圈。另一方面，在生活各方面各領(lǐng)域弘揚法治文化，如建造法治主題公園，建設(shè)民法文化傳播基地，工程建筑圍擋張貼法治諺語，研發(fā)智能法律服務(wù)機器人，定期開展法治文藝表演、演講比賽、法律服務(wù)論壇，讓市民獲得便捷優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。在生活實踐中，逐步培育出深圳市民依法辦事的意識和習(xí)慣，成為法治的捍衛(wèi)者。

二是拓展網(wǎng)格智慧化管理，通過“大數(shù)據(jù)”實現(xiàn)城市治理精準施策。全球各大城市都普遍面臨風(fēng)險管理體制的碎片化，難以有效應(yīng)對各類風(fēng)險帶來的規(guī)模性破壞。針對碎片化治理困境，深圳推進網(wǎng)格智慧化管理工作。深圳寶安區(qū)推進“大巡查、大智慧、大執(zhí)法、大誠信、大參與”的網(wǎng)格管理工作體系，10個街道劃分形成4833個網(wǎng)格，網(wǎng)格員對格內(nèi)的出租屋流動人口、治安、查違、城管、安監(jiān)、消防、計生、衛(wèi)生防疫、文體旅游、環(huán)水等實有事件進行綜合巡查，安監(jiān)、消防、交通、交警隊伍展開專業(yè)巡查，所有信息錄入大數(shù)據(jù)資源中心，并與各個職能局數(shù)據(jù)進行整合，實現(xiàn)巡查、分撥、執(zhí)法全流程數(shù)字化。數(shù)以億計的信息為城市政策制定、應(yīng)急管理、資源分配、精準施策奠定基礎(chǔ)，并將潛在的各類問題矛盾及時化解在萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)城市治理“預(yù)防為先、標本兼治”。

三是督察督辦與績效考核聯(lián)動，讓城市治理依法展開。習(xí)近平總書記在浙江工作期間，談及督查工作時指出：“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。在一定意義上說，沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化。”早在2008年，深圳即發(fā)布了國內(nèi)第一個法治政府建設(shè)的指標體系《深圳市法治政府建設(shè)指標體系（試行）》，在法治視角下對城市管理工作進行量化考核。2015年，修訂后的《深圳市法治政府建設(shè)指標體系》共10個大項、46個子項、212個細項，指標覆蓋政府各個領(lǐng)域各項工作，督察督辦、以評促改，推進市區(qū)各部門依法行政。同時，將法治建設(shè)考評指標在政府績效考評體系中所占權(quán)重增加，績效考核結(jié)果與公務(wù)員個人績效工資直接掛鉤；制定依法決策、依法管理、依法辦事的民意考評，考評結(jié)果作為干部任免的重要依據(jù)，從而形成產(chǎn)生治理法治化的激勵機制。

以生活與法治結(jié)合，網(wǎng)格信息與科學(xué)決策統(tǒng)籌，獎懲機制與依法行政掛鉤，通過精細服務(wù)形成常態(tài)長效的治理法治化機制，不斷增強政府依法行政意識與能力，以法治思維引領(lǐng)和規(guī)范社會生活。

深圳城市治理法治化的主要經(jīng)驗

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展城市法治。社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。深圳城市治理法治化的最重要經(jīng)驗是黨的領(lǐng)導(dǎo)，市委市政府及歷屆主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視法治，運用法律治理城市。1997年，深圳就提出建立法治政府，推進府機構(gòu)組織、職能、編制法定化、行政程序法定化、行政審批法定化、行政收費法定化、行政處罰法定化、政府招標采購法定化、政府投資行為法定化、行政執(zhí)法責(zé)任法定化與政府內(nèi)部管理法定化。2013年，深圳提出建設(shè)“一流法治城市”的目標。要通過最大的努力，全力打造更優(yōu)的法治化環(huán)境，使“一流法治”成為深圳新時期最為顯著、最為核心的競爭優(yōu)勢。2017年，深圳法治建設(shè)步伐加速，提出將加快打造“法治中國示范城市”，在依法促進發(fā)展、依法保障改革、依法助推創(chuàng)新、依法支撐開放、依法約束權(quán)力、依法加強治理等六個領(lǐng)域推進，確立法治在城市治理和社會管理中的基礎(chǔ)作用。

堅持問題導(dǎo)向補齊城市短板。城市治理的最終目標就是實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往，要為人民群眾提供精細的城市管理和良好的公共服務(wù)。習(xí)近平總書記指出，“要加快補好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題”，“要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務(wù)供給水平，增強人民群眾獲得感”。面對城市快速發(fā)展帶來的歷史欠賬，深圳堅持問題導(dǎo)向，運用法律思維與法律方法解決問題。譬如面對教育資源公平分配問題，深圳光明新區(qū)探索“教育券”制度?！敖逃笔钦蛎褶k學(xué)校購買學(xué)位，居民根據(jù)自身要求選擇民辦學(xué)校，政府向居民發(fā)放“教育券”抵扣學(xué)費，民辦學(xué)校通過“教育券”向政府申請經(jīng)費，將市民需求與學(xué)位供給相結(jié)合，轉(zhuǎn)變一刀切的財政補貼模式，讓學(xué)生、家長決定政府給民辦學(xué)校的補貼，破解居民學(xué)位需求困境與民辦教育發(fā)展困境。

堅持改革創(chuàng)新提升城市品質(zhì)。習(xí)近平總書記在2014年亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會演講中指出：“在新一輪全球增長面前，唯改革者進，唯創(chuàng)新者強，唯改革創(chuàng)新者勝。我們要拿出‘敢為天下先的勇氣，銳意改革，激勵創(chuàng)新，積極探索適合自身發(fā)展需要的新道路、新模式，不斷尋求新增長點和驅(qū)動力?！背鞘兄卫砟芰ΜF(xiàn)代化是城市發(fā)展的軟實力，深圳城市治理法治化建立于改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上。如從“大部制改革”到“強區(qū)放權(quán)”來提升政府服務(wù)能力，從“深化審批制度改革”到“商事登記制度改革”來激發(fā)市場主體活力，從“教育綜合改革”到“醫(yī)療綜合改革”來解決百姓生活問題。再如面對城中村治理難題，深圳福田區(qū)創(chuàng)新思路在城中村建起“人才公寓”。企業(yè)以高于市場租金價格整村租用并進行提質(zhì)改造，政府租用企業(yè)改造后的城中村，以低于市場價向有人才的企業(yè)出租，差額資金相當(dāng)于整治城中村的費用，實現(xiàn)政府、企業(yè)、股份公司與市場人才的多贏局面。深圳黨委政府通過一系列改革創(chuàng)新，以大無畏的法治精神和法治擔(dān)當(dāng)破冰固化的利益機制，實現(xiàn)了政府服務(wù)與百姓需求的平衡。

注釋

[1][2]中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第121、136頁。

[3]See Simmel G.， "The Metropolis and Mental Life"， Sean P. Hier.， Contemporary Sociological Thought， Toronto： Canadian Scholars' Press Inc.， 2005， pp. 145-152.

[4]"Beyond the maximum： cities may be booming， but who's invited to the party？" https：//www.theguardian.com/cities/2015/nov/30/beyond-maximum-cities-booming-party-ny-rio-mumbai.

[5]中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》，第132頁。

[6]李步云：《改革開放以來世界城市治理法治化的進程》，《北京社會科學(xué)》，2009年第5期。

[7]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第120頁。

[8]曾正宏：《深圳特區(qū)立法權(quán)再認識》，深圳政府在線，2016年5月18日，http：//www.sz.gov.cn/fzb/ztzl/yfxz/fzyj/201605/t20160518_3632797.htm。

[9][10][11]中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會主義社會建設(shè)論述摘編》，第133、129、136頁。

責(zé) 編/樊保玲