林蒼松 張向前

（1.福建江夏學院工商管理學院，福建福州 350108；2.華僑大學工商管理學院，福建泉州 362021）

社會組織是社會治理的重要主體，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展、社會轉型，社會組織迅速發(fā)展。2004年以來，社會組織數(shù)量增長迅速，詳見表1。根據(jù)《2016年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，比上年增長6.0%。其中，社會團體33.6萬個，比上年增長2.3%；全國共有各類基金會5 559個，比上年增長16.2%；全國共有民辦非企業(yè)單位36.1萬個，比上年增長9.7%。社會組織在促進中國經(jīng)濟發(fā)展、推動政府職能轉變、提供公共服務、創(chuàng)新社會治理、化解社會矛盾、繁榮文化事業(yè)、發(fā)展公益事業(yè)和保護環(huán)境等方面發(fā)揮積極作用，做出了積極的貢獻，是中國社會建設的重要力量。但是由于外部環(huán)境等因素的影響，我國社會組織發(fā)展經(jīng)歷曲折，稱謂混同，概念混淆，內涵混沌，發(fā)展嚴重滯后，其自身能力尚不足以成為現(xiàn)代社會治理體系中有力的一元［1］。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā) 《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，第一次提出“努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路”，標志著中國社會組織發(fā)展進入嶄新的歷史發(fā)展階段，從此開啟中國特色的社會組織發(fā)展道路。因此，深入探討和研究中國特色社會組織發(fā)展道路，對社會組織有序發(fā)展，提升社會組織的服務能力與水平，完善社會治理體系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義和作用。

表1 2004—2016年社會組織數(shù)量

一、中國特色社會組織特殊的發(fā)展歷史背景

社會組織產(chǎn)生和發(fā)展基于特定的社會歷史發(fā)展階段，隨著社會發(fā)展而發(fā)展。中國特定的歷史階段造就了中國社會組織特殊的發(fā)展形態(tài)?；仡櫜⒄J真研究社會組織的發(fā)展各階段的歷史，才能更準確地定位未來的發(fā)展道路，為社會組織的未來發(fā)展提供有益的借鑒。

中國社會組織經(jīng)歷了中國特殊的歷史階段，具有特定的歷史烙印。從1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭開始，中國淪為半殖民地半封建社會，被迫開放通商口岸，伴隨著商品經(jīng)濟的進一步發(fā)展，傳統(tǒng)的小農經(jīng)濟逐步瓦解，出現(xiàn)了“行會”“會館”等社會組織。1949年，新中國成立，到1978年，黨的十一屆三中全會召開，社會組織伴隨著社會主義建設在曲折中探索。1949—1956年，國家賦予公民結社的自由權利，這為公民結社和社會團隊的產(chǎn)生和發(fā)展提供了法律保障，社會組織獲得初步發(fā)展。這一階段，依法取締一批具有封建色彩和反革命色彩的行會、社會團體、黑社會等組織，改造一些具有政治傾向的社會團體為政黨組織，成立全國總工會、全國婦聯(lián)、工商業(yè)聯(lián)、中華全國自然科學專門學會聯(lián)合會等新社會組織。1957—1960年，由于整風運動、反右派斗爭擴大化，社會組織基本上處于停滯發(fā)展的狀態(tài)。1961年，八屆九中全會對國民經(jīng)濟進行調整，對與經(jīng)濟工作相應的科學、教育、文化等領域也進行調整，確認了大多數(shù)知識分子是勞動人民。這卸下了知識分子的思想包袱，調動了他們參與社會團體的積極性，促進了社會團體逐步恢復發(fā)展。1966年，“文化大革命”開始，民主和法制遭到嚴重破壞，社會組織發(fā)展幾乎陷入癱瘓狀態(tài)。1978年，黨的十一屆三中全會召開，開啟了改革開放的新時代。隨著改革開放的推進，民主法制逐步恢復和完善，政治、經(jīng)濟、教育和文化等各領域逐步恢復秩序，社會組織也得以恢復發(fā)展。1988—2006年，隨著社會組織的發(fā)展，黨和政府對社會組織的地位、作用和影響力以及存在的問題的認識越來越到位。這一階段，黨和政府對社會組織高度重視，通過成立管理機構、制定規(guī)章制度和清理整理，引導社會組織走上健康規(guī)范的發(fā)展道路，形成雙重管理體制。2006年黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出“支持社會組織參與社會管理和公共服務”“健全社會組織，增強服務社會功能”。“社會組織”首次出現(xiàn)在黨的文件中，表明黨對社會組織的發(fā)展已上升到和諧社會建設的高度。黨的十七大報告提出“重視社會組織建設和管理”。黨的十八大報告提出“引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”。社會組織發(fā)展進入管理發(fā)展階段。2013年，黨的十八屆三中全會報告從全面深化改革的高度提出“激發(fā)社會組織活力”。可見，黨和政府對社會組織發(fā)展有了新的認識并且高度重視，社會組織是社會治理的重要內容，成為國家治理的重要組成部分，被納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。中國社會組織發(fā)展進入新的發(fā)展階段。2017年，黨的十九大召開，報告提出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。中國特色社會組織作為中國特色社會主義的重要組成部分，也進入新時代。在新時代，中國特色社會組織將發(fā)揮更大的作用，它將為“不平衡不充分的發(fā)展”做出有益的、多元的、獨特的貢獻，它將有助于更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，它將在“民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境”等方面大有作為。

二、社會組織發(fā)展的現(xiàn)實需求

社會組織發(fā)展，是共產(chǎn)黨執(zhí)政、政府職能轉變、國家治理體系現(xiàn)代化等多方面的需要。

（一）鞏固黨的執(zhí)政地位的需要

中國特色社會組織的發(fā)展，是鞏固黨的階級基礎、群眾基礎和社會基礎的重要途徑，是提高黨的領導水平和執(zhí)政能力的重要載體，是加強黨的建設的必然要求。第一，黨能否贏得廣泛的社會認同和社會支持，直接影響和決定黨的執(zhí)政基礎是否牢固。黨必須廣泛聯(lián)系社會組織，實現(xiàn)與社會組織形成良性的互動，構建廣泛的社會關系網(wǎng)絡，以獲得廣泛的社會認同和支持。第二，社會組織的成員來源廣泛，涉及社會各階層和利益集團，社會組織類型眾多，從業(yè)人員日益增多，能夠集中表達廣大群眾的利益訴求和愿望，能夠很好地團結社會力量。黨通過社會組織能密切聯(lián)系社會成員和獲取社會成員廣泛的認同和支持，鞏固黨的群眾基礎和社會基礎。第三，社會組織的人才隊伍日益龐大，越來越多的社會精英、知識分子加入社會組織。通過對社會組織的人才隊伍進行培養(yǎng)和引導，能夠更有效地鞏固黨的階級基礎和群眾基礎。第四，黨通過政策方針，大力扶持和規(guī)范社會組織發(fā)展，讓社會組織成為社會治理的重要主體，提升黨的社會治理能力和水平，進而提升黨的執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位。

（二）轉變政府職能的需要

政府職能轉變是深化行政體制改革的核心。中國政府是“全能型政府”，承擔了過多額外職能，造成資源有限、效率低下，不能滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求。公共事務管理權過度集中于政府的直接后果是，政府依靠現(xiàn)有資源無法有效履行職責，一定程度上造成了政府的合法性危機。在這種背景下，推動社會組織承擔某些政府職能成為政府改革的重要策略［2］。第一，社會組織具有調動社會資源的能力。通過公益性的募款行動或者社會組織的志愿性活動吸納社會資源，彌補政府利用社會資源不充分的問題，在一定程度上緩解政府的公共財政負擔［3］。第二，社會組織具有提升公共產(chǎn)品和服務質量的能力。改革開放以來，我國民眾對社會公共產(chǎn)品和服務的需求量日益增長，單靠政府難以滿足這一增長趨勢。社會組織正好能夠有效補充政府公共產(chǎn)品和服務的供給能力，增加公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量和種類，同時它能針對特定少數(shù)群體提供公共產(chǎn)品和服務，滿足少數(shù)社會群體的需求。第三，政府職能的核心目標是建設服務型政府［4］。社會組織的服務屬性與服務型政府建設的內在需求高度契合，能夠推進公共服務市場化和社會化的改革進程，提高服務質量和財政資金使用效率，滿足多樣化和個性化服務需求。

（三）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。創(chuàng)新社會治理體制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程［5］。大力發(fā)展社會組織是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。第一，社會組織通過吸納社會各層面、各領域的社會成員進行再組織化，防止因經(jīng)濟發(fā)展導致社會階層分化帶來的社會“分裂”和沖突，促進社會穩(wěn)定。第二，社會組織能夠直接面對社會成員的各種需求，集中反映民意、民情，滿足社會多元化的需求。第三，作為公民以自組織的方式表達意愿和訴求、參與各種社會事務的有效載體之一，新社會組織能提升公民的參與意識和自組織意識，并通過一系列公共議題的發(fā)現(xiàn)，形成公民自主的治理空間［6］。社會組織的發(fā)展，將極大地促進社會治理創(chuàng)新，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

三、中國特色社會組織的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)

中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、黨中央構建現(xiàn)代社會組織體制的頂層設計、社會轉型和社會再組織，均為中國特色社會組織的發(fā)展提供了良好機遇，同時也面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）中國特色社會組織的發(fā)展機遇

1.中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為社會組織發(fā)展提供源源不斷的動力和良好的環(huán)境

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，截至2016年，中國人均GDP為8 865.9美元，參照世界銀行的分類標準,中國已經(jīng)進入中等偏高收入國家行列。其一，隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民收入和生活水平不斷提高，公眾維護自身利益和參與社會管理的意識不斷增強，參與社會組織的積極性也顯著增加，為社會組織發(fā)展提供源源不斷的人員支持。其二，伴隨經(jīng)濟積累與社會轉型，社會主要矛盾也在發(fā)生變化，即由物質匱乏階段人們對于以物質為主的產(chǎn)品需求與物質生產(chǎn)供給不足之間的矛盾，逐漸轉變?yōu)槿藗儗τ诠彩聞盏膮⑴c需求與參與機制和通道堵塞不暢之間的矛盾［7］。這一變化，促使黨和政府轉變治國理政理念和思路，實現(xiàn)從社會管理到社會治理的轉變，更加注重多元治理，恢復和重視社會組織的地位和作用。其三，經(jīng)濟發(fā)展要求不斷善完市場經(jīng)濟體制，加快推進市場化改革的進程，盡快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。這需要大力發(fā)展社會組織，需要更多的行業(yè)協(xié)會、中介組織、民辦非企業(yè)單位，更好地服務行業(yè)和企業(yè)，提供咨詢與服務、規(guī)范行業(yè)競爭、反映訴求、調解糾紛，促進企業(yè)和行業(yè)自律，營造良好的市場環(huán)境。其四，中國經(jīng)濟發(fā)展客觀上能為社會組織發(fā)展提供更多的資源。

2.黨中央構建現(xiàn)代社會組織體制的頂層設計為社會組織發(fā)展指明方向

2004年的政府工作報告第一次提出“社會組織”的概念。2006年，“社會組織”正式進入黨的文件。這不僅標志著黨和政府對社會組織的重視，也標志著開啟社會組織發(fā)展新方向，重新定位了社會組織的地位和作用，開啟了社會組織發(fā)展的新進程。黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。黨的十八屆三中全會提出“激活社會組織的活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”。黨和政府將社會組織發(fā)展納入“四個全面”和“五位一體”戰(zhàn)略布局，為社會組織發(fā)展規(guī)劃了頂層設計，指明了發(fā)展方向。

3.社會轉型和社會再組織為社會組織發(fā)展創(chuàng)造時機

新中國成立后，我國在計劃經(jīng)濟體制下，把所有的人都組織在一定的單位中，建立起高度集中的、政府包攬一切的社會組織體制［8］。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，中國社會開始轉型，舊的單位化體制開始瓦解，從“國家—單位—個人”社會結構轉變?yōu)椤皣摇鐣獋€人”的社會結構，由此導致“單位人”變成“社會人”。如何重新組織和管理“社會人”，實現(xiàn)社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展，成為一個急需解決的新問題。社會必須承擔起舊的單位化體制中單位組織社會、提供社會支持和社會服務的新主體，這就急需社會組織的培育和發(fā)展。社會組織的發(fā)展，為社會再組織提供積極可靠的力量，實現(xiàn)社會和諧。

（二）中國特色社會組織特殊的發(fā)展挑戰(zhàn)

1.中國特色社會組織理論尚待繼續(xù)研究和完善

總體而言，學術界對社會組織的研究，主要基于公民社會理論和西方第三部門組織理論展開研究，帶有濃厚的西方色彩，缺乏中國特色。眾所周知，雖然西方理論具有借鑒和學習之處，但研究中國社會組織更需要立足中國國情和實際情況。目前，對于社會組織的內涵還沒有清晰明確的界定，研究中非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織、社會組織、新社會組織等概念混同使用，較為普遍。同時，理論研究中明顯存在著以下缺陷：一是簡單植入西方社會組織理論，沒有體現(xiàn)以馬克思主義相關理論為指導；二是沒有與中國國情相結合，構建具有“中國特色”的社會組織理論；三是沒有認真理清社會組織的稱謂與內涵，構建起“中國特色”社會組織的體系框架［9］。

2.中國特色社會組織的法律制度尚待完善

目前，涉及社會組織的法律只有一部，即2016年制定的《中華人民共和國慈善法》，涉及規(guī)范慈善組織。我國社會組織方面的法律規(guī)范整體上不完善，已嚴重制約社會組織健康發(fā)展和功能作用的充分發(fā)揮。第一，立法層次偏低，難以統(tǒng)籌協(xié)調。我國雖然已經(jīng)制定了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等法規(guī)和規(guī)章，但是這些法規(guī)和規(guī)章不僅法律位階較低，而且內容散亂，缺乏統(tǒng)一性，更重要的是社會組織領域還沒有統(tǒng)一的社會組織基本法。因此，導致同等法律效力的法規(guī)和規(guī)章產(chǎn)生沖突時，如何適用法律令人無所適從。第二，立法內容滯后。總體上，社會組織立法滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展和社會組織發(fā)展的實際情況，對社會組織的權利義務、社會與法律責任、信息披露、收費許可、稅收優(yōu)惠等急需規(guī)范的內容，還沒有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，導致既無法很好地保障社會組織的合法權益，也無法防止社會組織侵害社會公眾的利益。第三，社會組織管理體制尚不完善。一是尚未實施分類發(fā)展、分類管理。由于社會組織種類種多，至今沒有社會組織分類標準和具體的分類方法。二是直接登記和雙重管理并存的辦法只存在于政策性文件，尚未納入法律法規(guī)。三是對社會組織的監(jiān)管規(guī)定不完善，對社會組織監(jiān)管的主體、職權、職責、程序等，缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范。

3.中國特色社會組織的自身能力有待加強

一是缺乏自主性。由于一部分社會組織是由政府發(fā)起和主導成立的，本身行政色彩濃厚，還有一部分社會組織籌措資金能力較弱，依附于業(yè)務主管機構和政府主管部門，導致喪失決策權，失去自主性。二是專業(yè)化水平不高。專業(yè)化水平不高，體現(xiàn)在難以為社會提供專業(yè)化的服務和產(chǎn)品，工作效率低、隨意性大，不能有效發(fā)揮社會組織應有的作用。導致社會組織專業(yè)化程度低的原因在于社會組織工資待遇低、職稱評定難、福利水平低和缺乏有效的激勵等方面的問題，難以吸引高素質的專業(yè)人才、管理人才加入。三是社會組織的公信力不足，一定程度制約了社會組織健康發(fā)展。由于社會組織制度不夠完善和監(jiān)管不力，特別是一些公益慈善組織動作不規(guī)范且不公開透明，導致近年來社會組織頻頻發(fā)生信任危機事件，如“中國媽媽”胡曼莉假借慈善之名聚斂錢財、“天價帳篷”等，嚴重影響了社會公眾對部分社會組織的信任。

四、中國特色社會組織特殊的發(fā)展模式

中國特色的社會組織發(fā)展道路，必須基于中國國情和現(xiàn)實，通過黨的領導與獨立發(fā)展相結合、依法自治與民主發(fā)展相結合、扎根民眾與合作政府相結合、競爭與合作相結合和放管結合的模式，實現(xiàn)中國社會組織健康有序發(fā)展，滿足鞏固黨的領導、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、政府職能改革的需要，更好地為服務社會與人民，實現(xiàn)社會和諧。

（一）黨的領導與自主發(fā)展相結合

黨的十八屆四中全會明確提出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征［10］。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。中國特色社會組織發(fā)展道路是中國特色社會主義道路的組成部分，必然要求堅持黨的領導。首先，社會組織發(fā)展要堅持黨的領導，是社會組織自身發(fā)展的需要。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領導核心，在中國特色社會主義建設中積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗，在思想、政治、組織等方面日益成熟，能夠為社會組織提供正確的思想、政治、組織方面的領導，為社會組織提供正確的發(fā)展方向。同時，中國共產(chǎn)黨能夠有效運用權力和資源，為社會組織發(fā)展提供保障，通過政策和法律為社會組織發(fā)展開辟新的發(fā)展空間。其次，社會組織堅持黨的領導是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。社會組織是社會治理的重要主體，社會治理是國家治理體系的重要組成部分，社會組織的發(fā)展必要堅持黨的領導。為了切實加強黨對社會組織的領導，必須加強社會組織的黨建工作，提升社會組織黨建工作水平。2015年9月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》，明確了加強社會組織黨建工作的重要意義和總體要求、社會組織黨組織功能定位、黨建工作管理體制和工作機制等內容，為社會組織黨建工作指明了方向。

但是堅持黨的領導并不是要求社會組織依附黨，恰恰相反，要求社會組織在黨的領導下自主發(fā)展。這樣才能更好地調動社會組織成員的積極性，更好地發(fā)揮組織的作用，成為社會治理的重要主體。社會組織自主發(fā)展，最重要是要加強自身能力建設，增強為社會服務的能力。一是要凈化靈魂，服務社會。改革開放30多年來，受到市場經(jīng)濟影響，部分社會組織價值觀異化，忘卻服務本質，背離社會組織的性質，長期從事經(jīng)營性業(yè)務，變成唯利是圖的斂財工具。因此，社會組織要樹立正確的價值觀，增強社會責任感，以服務國家、社會和大眾為己任。二是要健全社會組織法人治理結構。社會組織法人治理結構是社會組織自主發(fā)展的基礎和前提。其次，加強社會組織人才隊伍建設，提升社會組織管理人才和專業(yè)人才職業(yè)化和專業(yè)化服務的能力和水平。再次，社會組織要樹立自立意識，主動對接社會公共領域的多樣性需求，結合社會組織自身特點，創(chuàng)造性地開展開具有針對性的服務，形成獨特優(yōu)勢。

（二）依法自治與民主發(fā)展相結合

依法自治是社會組織健康發(fā)展、自主發(fā)展的基本保障。首先，要求完善法制，做到有法可依。一方面，要盡快啟動制定統(tǒng)一的社會組織法。為了加強社會組織建設，激發(fā)社會組織活力，必須堅持立法先行，加強頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調，盡快形成規(guī)范、統(tǒng)一、權威的社會組織法律法規(guī)架構，發(fā)揮立法的引領、規(guī)范和促進作用［11］。另一方面，要盡快修改和完善社會組織管理體制。一是建立分類發(fā)展和管理的頂層制度設計。我國社會組織種類多樣，它們的目標、利益訴求、功能、成員構成、活動領域和范圍、政治風險性質與程度存在較大差異。建立在調查研究的基礎上，盡快確立社會組織分類標準、分類發(fā)展的原則和具體分類管理辦法。二是完善社會組織登記管理制度。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》明確了推廣直接登記與登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制并存。這一規(guī)定體現(xiàn)了分類管理的理念。這就要求制定具體的分類登記管理的制度。三是建立健全社會組織退出機制。對違法違規(guī)的社會組織，視其情況，給予吊銷登記證書、撤銷登記、進行整改等不同處理。其次，社會組織要依照憲法、法律和社會組織章程及內部規(guī)章制度進行治理。依法建立完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)管的自治機制;確保其依照章程規(guī)定的治理結構獨立運作，按照依法核準的業(yè)務范圍開展活動，實現(xiàn)社會組織依法自治和規(guī)范運作［12］。

社會組織的民主發(fā)展是社會組織依法自治的必然要求。社會組織民主發(fā)展要求社會組織進行去行政化改革，逐漸減少政府干預，把本屬于社會組織的決策權歸還社會組織。社會組織去行政化改革不僅要處理好政府與社會組織的關系，而且要完善社會組織內部的自律機制，以良好的內部治理機制督促社會組織恪守自治性、自主性原則［13］。第一，要改革雙重管理體制，對一些涉及經(jīng)濟發(fā)展、民生建設、科技發(fā)展、社會服務和慈善組織等對國家政治和社會不具有風險或具有較低風險的社會組織，推動進行直接登記，減少過度干預。第二，逐漸減少官方和半官方社會組織的數(shù)量，增加自下而上型具有民間性質的社會組織的數(shù)量。第三，政府將本屬于行業(yè)協(xié)會的決策權歸還行業(yè)協(xié)會，讓行業(yè)協(xié)會能夠依法自主地進行決策。第四，要積極完善社會組織法人治理結構和治理機制。根據(jù)社會組織章程，自行民主選舉社會組織理事會委員、理事長、副理事長和秘書長等社會組織領導，依法成立社會組織理事會、監(jiān)事會等內部機構。

（三）扎根群眾與合作政府相結合

社會組織一頭連著群眾，另一頭連著政府。群眾是社會組織成長與發(fā)展的肥沃土壤，政府則是社會組織成長與發(fā)展的陽光雨露。社會組織成長與發(fā)展既需要土壤的滋養(yǎng)，也需要陽光雨露的滋養(yǎng)。社會組織的發(fā)展，既要扎根民眾，也要與政府合作。

社會組織，之前稱為“民間組織”，其成員來自民間社會，由民眾自發(fā)組織及自愿參加，有民間性、自發(fā)性、自愿性。廣大民眾既是社會組織成員的主要來源，也是社會組織服務的主要對象。社會組織必須扎根民眾，才能茁壯成長。第一，匯聚民意，服務民眾。社會組織及時有效地了解民眾的意愿和訴求，向黨和政府反映，促進解決社會現(xiàn)實問題。同時，及時將黨和政府的方針政策傳導給民眾，提供政策宣傳信息服務。第二，吸納和整合社會資源，服務群眾。要充分發(fā)揮社會組織動員和整合社會資源的能力，通過各種渠道吸納更多的志愿者和其他社會資源。比如，2008年汶川地震之后，社會組織動員了大量的志愿者參與救災和吸納大量社會捐贈送往災區(qū)，為抗震救災和災區(qū)人民做出了積極的貢獻。第三，積極化解社會矛盾。社會組織通過搭建溝通平臺，為不同利益主體構建有效的協(xié)商處理分歧與沖突的渠道，協(xié)調各方利益，及時化解社會成員或群體之間的矛盾。第四，更加高效地為社會提供公共產(chǎn)品和服務。一方面，努力提供并完善社會組織成員的共享公共產(chǎn)品和服務，另一方面，充分發(fā)揮不同社會組織的特長，為社會不同群體提供不同類型的公共產(chǎn)品和服務。第五，為民眾參與社會治理提供平臺。社會組織應積極開展活動，調動民眾積極性和熱情，參與社會治理。

社會組織與政府合作，既是社會組織健康發(fā)展的需要，也是協(xié)同參與社會治理的需要。一方面，政府需要社組織參與社會治理。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，社會問題逐漸暴露，社會改革滯后于經(jīng)濟改革，必須加快進行社會改革，轉變政府職能。在政府職能轉變的過程中，需要社會組織承接政府轉移的職能，提供政府無法提供的公共產(chǎn)品和服務。社會組織分享政府管理社會的職能，為民眾提供更便捷、更高效和更低成本的公共服務，彌補政府在社會治理和社會公共服務中的“越位”和“錯位”，提升社會治理效果和社會滿意度。另一方面，社會組織發(fā)展需要政府的引導、規(guī)范、監(jiān)管和扶持。社會組織發(fā)展不僅需要政府在政策法規(guī)方面的引導、規(guī)范，也需要政府構建完善的監(jiān)管體系進行監(jiān)管，更需要政府對社會組織進行扶持。政府可以通過資金補貼、項目獎勵、鼓勵捐贈、減免稅收等方式引導社會資源注入社會組織，為社會組織“輸血”，也可以通過向社會組織直接購買服務的方式，提升社會組織“造血”能力，還可以通過人才政策引導，吸引優(yōu)秀人才加入社會組織，提升社會組織服務社會的能力和水平。

（四）競爭與合作相結合

競爭是社會組織不斷提高承擔社會責任能力的重要手段，在市場經(jīng)濟中，市場主體只有經(jīng)歷了良性競爭的鍛煉才能提供更好的公共服務［3］。一方面，社會組織引入競爭機制，將有利于提升社會組織的社會責任。2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出“要引入競爭機制，探索一業(yè)多會”［2］。因此，建議刪除或修改《社會團體登記管理條例》第十三條第二款“在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立”的規(guī)定。另一方面，政府在購買社會公共服務時也要引入競爭機制。對相同的社會公共服務項目，政府應同時對所有能提供這些公共服務項目的社會組織開放，讓他們相互競爭，從而選擇質優(yōu)價廉的社會公共服務。這樣既有利于節(jié)約財政資源，也有利于激勵社會組織通過提升能力，提供質量更好、成本更低的社會公共服務，增進社會福祉。

社會組織的改革與發(fā)展牽連方方面面，具有全局性、復雜性和聯(lián)動性特點。社會組織的發(fā)展需要各方面合作，協(xié)同推進，實現(xiàn)“共治”。第一，需要黨政攜手，相互協(xié)調，達成共識，做好頂層設計，統(tǒng)一社會組織發(fā)展方針政策。第二，需要中央和地方協(xié)調，上下聯(lián)動。對于社會組織的改革發(fā)展，在遵守中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，允許地方大膽探索與嘗試，勇于創(chuàng)新。同時，地方也要將社會組織管理的創(chuàng)新思路、創(chuàng)新實踐，進行科學總結，及時反饋給中央。中央及時吸納地方有益和有效的嘗試在全國推廣，實現(xiàn)社會組織發(fā)展全國聯(lián)動和合作。第三，社會組織改革發(fā)展，涉及民政、司法、財政、稅收、人力、社保、監(jiān)管等各個部門，要求要分工合作，協(xié)同推進社會組織方方面面的改革創(chuàng)新。第四，要加強社會組織之間分工合作。不同社會組織聯(lián)系不同的社會群體，提供不同的社會公共服務，掌握不同的社會資源，應當消除偏見，取長補短，相互分工合作，協(xié)同推進，為實現(xiàn)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會的共同目標共同努力。

（五）放管結合

放管結合，是指政府既要對社會組織進行放權，又要進行監(jiān)管，兩者并重。一方面，放權要求政府從根本上轉變理念，不再大包大攬，將屬于社會的權力還給社會，還給社會組織，構建社會組織積極參與社會治理的新機制。只有這樣，才能真正調動社會組織參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，成為社會治理的真正主體和重要載體，有利于人民群眾更廣泛、更便捷參與社會治理，為社會治理奠定堅實的基礎。正如李克強總理在2014年6月國務院常務會強調：“‘放’是放活，而不是放任;‘管’要管好，而不是管死?！保?4］因此，在放權的同時，要注意加強對社會組織進行有效的監(jiān)管。第一，要健全法律法規(guī)，做到有法可依，依法監(jiān)管。第二，要完善監(jiān)管的環(huán)節(jié)。目前的雙重管理體制對社會組織注冊環(huán)節(jié)監(jiān)管過于嚴格，但對日常監(jiān)管幾乎空白，因此要加強日常監(jiān)管。第三，要調動多元主體對社會組織進行監(jiān)管。發(fā)展并引入第三方評估，積極動員大眾媒體、社會公眾參與對社會組織的監(jiān)督。第四，在監(jiān)管結果上，建立社會組織“異常名錄”和“黑名單”，將結果與享受稅收優(yōu)惠、承接政府購買服務等掛鉤。第五，發(fā)展社會組織行業(yè)自律聯(lián)盟。通過發(fā)布公益倡導、制定活動準則、實行聲譽評價等形式，制定和實施行規(guī)行約，引領和規(guī)范行業(yè)內社會組織的行為。［1］加強行業(yè)自律，不斷提升社會組織自律監(jiān)管水平。

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