陳元欣，陳 磊，王 健

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公共體育場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的制度設(shè)計(jì)、現(xiàn)存問題及優(yōu)化策略

陳元欣1,2，陳 磊1，王 健2

1.華中師范大學(xué) 體育學(xué)院, 湖北 武漢 430079;2.華中師范大學(xué)體育文化研究中心, 湖北 武漢 430079

公共體育場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)是場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革的核心內(nèi)容。采用文獻(xiàn)資料調(diào)研、實(shí)地調(diào)研、專家訪談等方法就場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)問題進(jìn)行了分析。締約前引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、招投標(biāo)搭建準(zhǔn)市場(chǎng)、融合政府和市場(chǎng)各自優(yōu)勢(shì)與公共體育服務(wù)契約化供給是場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的主要制度設(shè)計(jì)。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)過程中存在競(jìng)爭(zhēng)不充分、招標(biāo)文件設(shè)計(jì)不科學(xué)、評(píng)審專業(yè)性不強(qiáng)、授予年限過長(zhǎng)、合同核心條款缺失、監(jiān)管機(jī)制不完善和制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向不合理等問題，提出科學(xué)編制招標(biāo)文件，合理確定投標(biāo)人資格、選擇適合運(yùn)營(yíng)模式，適當(dāng)控制合同年限、邀請(qǐng)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)專家參與評(píng)審，增加現(xiàn)場(chǎng)考察評(píng)審環(huán)節(jié)、推廣場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)示范合同、建立激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制，定期進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)等優(yōu)化策略，以期為場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

場(chǎng)（館）；經(jīng)營(yíng)權(quán)；招投標(biāo)；制度設(shè)計(jì)

公共體育場(chǎng)（館）〔以下簡(jiǎn)稱場(chǎng)（館）〕運(yùn)營(yíng)管理改革是全面深化體育改革的重要內(nèi)容，國(guó)家高度重視，近年來，國(guó)家出臺(tái)的一系列政策中提出要推進(jìn)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革，尤其是在2016年，發(fā)改委等24部委出臺(tái)的《關(guān)于消費(fèi)帶動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)方案》中明確提出，對(duì)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬的體育場(chǎng)（館）推進(jìn)所有權(quán)屬于國(guó)有，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于公司的改革。因此，當(dāng)前場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革的核心是經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，場(chǎng)（館）的經(jīng)營(yíng)權(quán)改革根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策的要求，應(yīng)采取公開競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行，而招投標(biāo)則是主要的公開競(jìng)爭(zhēng)性方式，經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)也成為場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革的核心內(nèi)容。國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）在經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)過程中因操作不規(guī)范，制度設(shè)計(jì)不合理，致使政府和公眾利益嚴(yán)重受損，背離改革初衷。因此，在當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革進(jìn)程中，就場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的制度設(shè)計(jì)、實(shí)施中存在的主要問題進(jìn)行深入研究尤為必要，以為完善場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐提供理論支持。

1 場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的制度設(shè)計(jì)

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)作為其運(yùn)營(yíng)管理改革的核心內(nèi)容與主要路徑，有其一整套較為完整的制度設(shè)計(jì)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.1 締約前引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

場(chǎng)（館）數(shù)量相對(duì)較少，資源較為稀缺，長(zhǎng)期以來主要由各級(jí)體育行政部門直屬事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)，真正將經(jīng)營(yíng)權(quán)通過公開方式交由企業(yè)等市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)的數(shù)量非常有限。由于場(chǎng)（館）在各地區(qū)域內(nèi)的稀缺性和獨(dú)特地位，加之經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的期限相對(duì)較長(zhǎng)，難以在運(yùn)營(yíng)過程中開展有效的該領(lǐng)域內(nèi)的締約后競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)單位作為所在區(qū)域內(nèi)主要公共體育服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)半徑內(nèi)事實(shí)上的壟斷地位，感覺不到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮有效作用，資源配置效率相對(duì)較低，因此，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)，在締約前引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開展面向該領(lǐng)域的締約前的充分競(jìng)爭(zhēng)，讓多家機(jī)構(gòu)同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)一定時(shí)間段內(nèi)場(chǎng)（館）的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，在招投標(biāo)過程中對(duì)公共體育服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、補(bǔ)貼額度等形成較為充分的競(jìng)爭(zhēng)，通過投標(biāo)機(jī)構(gòu)之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，將不同機(jī)構(gòu)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)過程中的成本和價(jià)格以及團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)等信息充分顯示出來，使得投標(biāo)價(jià)格趨近于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下的價(jià)格，避免了壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下在位運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位剝奪消費(fèi)者剩余，提高了場(chǎng)（館）資源配置的效率[8]。通過締約前投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)不僅提高了經(jīng)濟(jì)效率，而且減輕了場(chǎng)（館）所有者的監(jiān)管和信息獲取成本，投標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)締約前的競(jìng)爭(zhēng)消除了政府部門或場(chǎng)（館）所有者難以解決的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)信息的壟斷，在一定程度上緩解了政府或場(chǎng)（館）所有者與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間存在的信息不對(duì)稱問題[10]，同時(shí)，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的公開招投標(biāo)可以增加經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的透明度，減少權(quán)力尋租的空間。

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)通過締約前的競(jìng)爭(zhēng)，建立了場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和淘汰機(jī)制，有助于政府或場(chǎng)（館）業(yè)主方遴選優(yōu)秀的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，也使獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)能感受到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，雖然在位運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)地位上處于壟斷地位或具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但迫于競(jìng)爭(zhēng)的壓力，仍能按照競(jìng)爭(zhēng)性廠商的行為運(yùn)營(yíng)場(chǎng)（館）[8]，優(yōu)質(zhì)、高效供給公共體育服務(wù)，不至于損害公眾的利益。

1.2 經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)搭建準(zhǔn)市場(chǎng)

“服務(wù)提供或安排與生產(chǎn)之間的區(qū)別”是公共服務(wù)民營(yíng)化的核心，它為市場(chǎng)理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造了可能的空間[7]。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)亦是如此，通過招投標(biāo)這一準(zhǔn)市場(chǎng)行為，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)與公共體育服務(wù)供給的提供與生產(chǎn)的分離，將過去傳統(tǒng)由政府事業(yè)單位生產(chǎn)的公共體育服務(wù)交由獲得場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)生產(chǎn)，而政府或場(chǎng)（館）所有者則扮演公共體育服務(wù)提供者的角色，工作重心放在資金籌措、需求確定和服務(wù)監(jiān)管等掌舵者的職能上，放棄傳統(tǒng)的財(cái)政資金撥款使用機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)程序，選擇場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，與之簽訂合同，采用政府購(gòu)買公共體育服務(wù)方式購(gòu)買運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的公共體育服務(wù)。經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)之所以是準(zhǔn)市場(chǎng)行為，主要是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)方面的原因：1）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)了公共體育服務(wù)提供與生產(chǎn)的分離，將公共體育服務(wù)生產(chǎn)職能向社會(huì)分權(quán)，形成了更多的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)潛在市場(chǎng)主體，促使更多場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)權(quán)走向市場(chǎng)，催生了場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的產(chǎn)生，而場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的產(chǎn)生依賴于政府的放權(quán)與改革，將場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)；2）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)引入的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不同于一般行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)是對(duì)于場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)所指向的對(duì)象是政府或場(chǎng)（館）業(yè)主，一般為公共或國(guó)有部門，而非消費(fèi)者，而且，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)所追求的目標(biāo)不是利潤(rùn)的最大化，而是公共體育服務(wù)效益的最大化，即政府以較低的成本投入，獲得更多更好的公共體育服務(wù)。3）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)了由政府財(cái)政撥款向政府購(gòu)買的轉(zhuǎn)變，從過去的以錢養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)橐藻X養(yǎng)事，改革了傳統(tǒng)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)和公共體育服務(wù)的供給模式。在經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)締造的準(zhǔn)市場(chǎng)中，需求始終是由政府部門或場(chǎng)（館）業(yè)主等公共部門建立和維持的，公共部門而非消費(fèi)者是公共體育服務(wù)的購(gòu)買者和始作俑者。因此，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)締造的市場(chǎng)是不同于一般市場(chǎng)的準(zhǔn)市場(chǎng)[7]。

1.3 融合政府與市場(chǎng)各自制度優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)模式，通過政府直屬事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)場(chǎng)（館）供給公共體育服務(wù)，雖可以保證公共體育服務(wù)的充分和公平供給，但也存在對(duì)服務(wù)對(duì)象回應(yīng)度較低，服務(wù)內(nèi)容單一，資源利用不充分，服務(wù)效率低下等一系列問題，亟需改革。場(chǎng)（館）若完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，脫離政府的監(jiān)管，則難以保障公共體育服務(wù)的公平性、均等性，難以消除外部效應(yīng)，且極易過度市場(chǎng)化[1]。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)是在政府的主導(dǎo)下，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高場(chǎng)（館）資源配置的效率[2]。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)可以有效融合政府和市場(chǎng)各自的制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)各自的制度缺陷，發(fā)揮政府在場(chǎng)（館）資源配置中的主導(dǎo)作用，利用制度來就場(chǎng)（館）應(yīng)供給的公共體育服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、價(jià)格等進(jìn)行決策，利用市場(chǎng)機(jī)制提高公共體育服務(wù)的供給效率。前者決策過程體現(xiàn)公平，后者的市場(chǎng)過程體現(xiàn)效率，通過場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)制度優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，從而顯著提升場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的效率，促進(jìn)公共體育服務(wù)的供給[4]。

1.4 公共體育服務(wù)契約化

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)提供與生產(chǎn)的分離以后，公共體育服務(wù)由獲得場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)，相應(yīng)的公共體育服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量和價(jià)格等需要在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同中予以明確，政府體育部門或場(chǎng)（館）業(yè)主方按照合同的約定，對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的公共體育服務(wù)進(jìn)行考核和評(píng)估，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的契約化供給。較之于傳統(tǒng)體制下場(chǎng)（館）由政府事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)，是按照政府指令性計(jì)劃供給公共體育服務(wù)，供給模式發(fā)生較大變化。公共體育服務(wù)是場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)過程中必須重點(diǎn)考慮的問題，場(chǎng)（館）應(yīng)供給的公共體育服務(wù)應(yīng)納入招標(biāo)文件以及場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同，通過合同將場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)應(yīng)供給的公共體育服務(wù)予以固化，確保獲得場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)能夠按照合同約定供給公共體育服務(wù)。

2 場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)現(xiàn)狀

隨著場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革步伐的加快，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)通過招投標(biāo)方式出讓的案例在各地開始出現(xiàn)，并呈現(xiàn)逐步增多的趨勢(shì)，目前，國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的現(xiàn)狀可以歸納為以下幾個(gè)方面：

2.1 經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)愈發(fā)普遍，市場(chǎng)逐步放開

經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)作為場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革的主要方式受到國(guó)家政策的大力支持。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《政府購(gòu)買意見》）中明確提出，公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理應(yīng)作為政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的重要內(nèi)容，并把公共體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理作為政府購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄的重要內(nèi)容。近年來，各地新建的場(chǎng)（館）受事業(yè)單位改革的影響，原則上無法新成立事業(yè)單位，各地新建的場(chǎng)（館）根據(jù)國(guó)家政策的要求，采取招投標(biāo)方式出讓場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)，引入專業(yè)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)新建場(chǎng)（館）的運(yùn)營(yíng)，如山東濟(jì)寧體育中心、天津奧體中心、安慶體育中心等項(xiàng)目。此外，部分由事業(yè)單位或國(guó)企運(yùn)營(yíng)的體育場(chǎng)（館）由于存在公共服務(wù)能力不足、體制機(jī)制不活等一系列問題，政府通過場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)引入專業(yè)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，如深圳大運(yùn)體育中心、上海靜安體育中心等項(xiàng)目。在國(guó)家政策的大力支持下，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)在各地愈發(fā)普遍，成為場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理改革的主要方式，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)逐步放開，涌現(xiàn)出中體、華體、體育之窗、佳兆業(yè)、珠江文化、微賽體育等一大批場(chǎng)（館）專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司。根據(jù)課題組的調(diào)研，近期采取招投標(biāo)方式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分場(chǎng)（館）如表1所示。

表1 國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)情況一覽表

注：空格表示該信息不詳。

2.2 招投標(biāo)方式以公開招標(biāo)為主

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的一種主要方式，根據(jù)《政府購(gòu)買意見》的要求，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)可以采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源等多種公開方式確定承接主體，但由于場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的金額相對(duì)較大，涉及的國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值較高，按照各地財(cái)政部門的要求，原則上要采取公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或談判等方式進(jìn)行。從表1可以看出，在近期進(jìn)行的場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)案例中，絕大多數(shù)場(chǎng)（館）采取公開招標(biāo)方式出讓場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，公開招標(biāo)成為場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的主要方式。公開招標(biāo)較之于競(jìng)爭(zhēng)性磋商或談判，程序更為規(guī)范、透明、公開，能夠充分發(fā)揮招投標(biāo)的制度優(yōu)勢(shì)。

2.3 投標(biāo)人資格相對(duì)寬泛

投標(biāo)人資格是場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)參與經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)的資格條件，只有符合投標(biāo)人資格條件的場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)才能有資格參與場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的投標(biāo)?！墩少?gòu)法》就投標(biāo)人的資格條件做了相對(duì)原則的要求，并授予采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。從查閱的各地場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)的資格條件來看，投標(biāo)人資格相對(duì)寬泛，各地并未做相對(duì)明確的要求，部分場(chǎng)（館）嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》的要求規(guī)定投標(biāo)人資格條件，部分場(chǎng)（館）則在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的需求，設(shè)置了各種的投標(biāo)資格條件，大幅提升了投標(biāo)人的資格要求。投標(biāo)人資格條件是一把雙刃劍，限制過低或沒有限制，則所有獨(dú)立法人均符合條件，過多機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)，容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)過于激烈；若投標(biāo)人資格限制過高，則符合條件的投標(biāo)人過少，容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不足或流標(biāo)。

2.4 投標(biāo)機(jī)構(gòu)相對(duì)有限

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮在很大程度上取決于投標(biāo)機(jī)構(gòu)數(shù)量的多寡，投標(biāo)機(jī)構(gòu)參與不足，則容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分，甚至流標(biāo)，難以發(fā)揮招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。從國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的實(shí)踐來看，參與投標(biāo)機(jī)構(gòu)的數(shù)量相對(duì)有限，部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)因招投標(biāo)機(jī)構(gòu)不足3家而流標(biāo)，如，孝感游泳館公開招租直到第2次公開招投標(biāo)才有3家機(jī)構(gòu)報(bào)名，部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)僅有3家機(jī)構(gòu)報(bào)名，勉強(qiáng)符合招投標(biāo)的要求。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)參與機(jī)構(gòu)相對(duì)有限受多方面因素的影響，其中，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)公司市場(chǎng)主體數(shù)量不足是重要因素之一。目前，國(guó)內(nèi)專業(yè)的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)公司數(shù)量寥寥無幾，大部分場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)仍為事業(yè)單位，受體制機(jī)制障礙限制難以參與投標(biāo)，致使場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)參與機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)有限。

2.5 運(yùn)營(yíng)方式以委托運(yùn)營(yíng)為主

從查閱國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的招標(biāo)文件來看，經(jīng)營(yíng)權(quán)授予場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的方式多種并存，但以委托運(yùn)營(yíng)為主，從查閱的近期國(guó)內(nèi)20多個(gè)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的招標(biāo)文件來看，委托運(yùn)營(yíng)的比例約為90%。雖然國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)以委托運(yùn)營(yíng)為主，但在具體實(shí)現(xiàn)方式上各個(gè)場(chǎng)（館）又有一定的差異，歸納起來，委托運(yùn)營(yíng)的具體方式主要有以下幾種情況：1）政府委托場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，政府每年通過財(cái)政補(bǔ)貼或購(gòu)買公共服務(wù)方式予以支持；2）獲得場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)權(quán)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)每年向政府交納一定數(shù)額的國(guó)有資產(chǎn)使用費(fèi)；3）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)根據(jù)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)收入獲得一定比例的傭金。國(guó)外場(chǎng)（館）的委托運(yùn)營(yíng)更類似于上述第3種情況，但國(guó)內(nèi)基本上以第1和第2種居多。

3 場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)現(xiàn)存主要問題

根據(jù)課題組對(duì)大冶體育公園、洪山區(qū)文體中心游泳館、漢江灣全民健身中心、武漢市全民健身中心、天門體育中心、黃石體育中心、潛江體育中心、孝感游泳館、柳州網(wǎng)球中心、武漢國(guó)際網(wǎng)球中心和廣西貴港體育中心、安慶體育中心等10多個(gè)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)案例的深入調(diào)研和部分案例跟蹤研究，目前，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)過程中存在的主要問題可以歸納為以下幾個(gè)方面：

3.1 競(jìng)爭(zhēng)不充分

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制的核心要素，競(jìng)爭(zhēng)的充分與否對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮具有重要影響。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的制度設(shè)計(jì)旨在通過締約前引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)確定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，在場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)階段實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，但在實(shí)踐中卻往往由于招投標(biāo)機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮有效作用[6]。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分主要表現(xiàn)在相互獨(dú)立的投標(biāo)機(jī)構(gòu)數(shù)量十分有限，難以開展締約前充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，即使部分場(chǎng)（館）招投標(biāo)中，招投標(biāo)參與機(jī)構(gòu)達(dá)到3家的最低要求，但事實(shí)上這些機(jī)構(gòu)事前多達(dá)成默契或串通圍標(biāo)，致使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制完全失靈。部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)過程中，政府或場(chǎng)（館）業(yè)主與潛在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)已達(dá)成初步合作意向，招投標(biāo)過程只是走過場(chǎng)，政府或場(chǎng)（館）業(yè)主在招投標(biāo)人資格、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等方面完全按照有利于意向場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)設(shè)置，致使其他場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不愿意參與招投標(biāo)。此外，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分還與場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)公告的發(fā)布渠道、時(shí)間、潛在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商的數(shù)量等因素有關(guān)，絕大多數(shù)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)公告僅在指定的政府采購(gòu)網(wǎng)上發(fā)布，受眾相對(duì)有限，宣傳不到位，潛在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以獲得相關(guān)信息并參與招投標(biāo)，致使招投標(biāo)參與機(jī)構(gòu)相對(duì)有限，競(jìng)爭(zhēng)不夠充分。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)兩個(gè)案例，中部某地游泳館經(jīng)營(yíng)權(quán)公開招投標(biāo)，事先已有意向，僅有3家機(jī)構(gòu)參與招投標(biāo)，其中，兩家機(jī)構(gòu)合作、往來相對(duì)較多，標(biāo)底為200多萬元，最終成交價(jià)格僅比標(biāo)底減少了2萬元，而中部另一體育場(chǎng)（館），有7家機(jī)構(gòu)參與招投標(biāo)，標(biāo)底為政府每年補(bǔ)貼100萬元，經(jīng)過公開招投標(biāo)，最終成交價(jià)格為政府每年僅補(bǔ)貼25萬元，政府補(bǔ)貼額度降低了3/4，這說明競(jìng)爭(zhēng)是否充分的差異巨大。

3.2 招標(biāo)文件設(shè)計(jì)不科學(xué)

招標(biāo)文件是由招標(biāo)人向潛在招投標(biāo)人發(fā)出并告知項(xiàng)目具體需求、招投標(biāo)活動(dòng)規(guī)則和合同條件等信息的要約邀請(qǐng)文件，是項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的主要依據(jù)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)各方均具有法律約束力，招標(biāo)文件一般包括招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書、投標(biāo)人須知、評(píng)標(biāo)辦法、投標(biāo)文件格式、合同文本等。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)文件中最為重要的內(nèi)容是投標(biāo)人資格、服務(wù)內(nèi)容與要求、標(biāo)底、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)不同于一般的貨物或服務(wù)招投標(biāo)，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)由于相關(guān)案例較少，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)供應(yīng)商數(shù)量相對(duì)有限和服務(wù)內(nèi)容不易確定等多方面不確定因素的影響，致使場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的招標(biāo)文件設(shè)計(jì)具有相對(duì)大的難度，相當(dāng)一部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未從事過類似的招標(biāo)代理工作，亦不懂場(chǎng)（館）的運(yùn)營(yíng)，按照工程項(xiàng)目的要求來編制場(chǎng)（館）招標(biāo)文件，致使場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)招標(biāo)文件的編制存在諸多問題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）是對(duì)于招投標(biāo)人的資格限制過高，提出一系列比較苛刻的條件，甚至部分招標(biāo)文件提出招投標(biāo)人應(yīng)需具備大型體育場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)資質(zhì)這一可笑的要求，廣東省某體育中心經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)中要求供應(yīng)商應(yīng)具備物業(yè)服務(wù)資質(zhì)；2）標(biāo)底測(cè)算不科學(xué)，背離場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，部分案例中招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)被潛在招投標(biāo)人俘獲，按照潛在招投標(biāo)人的利益訴求進(jìn)行標(biāo)底測(cè)算，嚴(yán)重?fù)p害公共利益；3）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的實(shí)際能力進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)，可操作性不強(qiáng)，依據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)商務(wù)部分和技術(shù)部分難以遴選出優(yōu)秀場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，只能通過報(bào)價(jià)拉開差距，導(dǎo)致低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象層出不窮，真正優(yōu)秀的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以在招投標(biāo)中獲勝，致使場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)供給的公共體育服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量大打折扣。

3.3 部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限過長(zhǎng)

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限的長(zhǎng)短對(duì)于招投標(biāo)至關(guān)重要，年限過短對(duì)于潛在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商不具有吸引力，年限過長(zhǎng)則不利于對(duì)在位場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也將難以發(fā)揮作用，造成在位場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)事實(shí)上的壟斷地位，即使再次招投標(biāo)，由于在位場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的信息優(yōu)勢(shì)，其他場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)也難以與其公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限不宜過長(zhǎng)。2014年底，財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中對(duì)于委托運(yùn)營(yíng)和管理合同這兩種方式分別提出合同年限一般不超過8年和3年。從表1可以看出，目前國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的合同年限中有相當(dāng)一部分超過了財(cái)政部門規(guī)定的合同年限，甚至部分達(dá)到了20年，大幅超出政策限制。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限一旦過長(zhǎng)，則不利于約束場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的行為，難以對(duì)其形成競(jìng)爭(zhēng)壓力。

3.4 評(píng)審專業(yè)性不強(qiáng)

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)屬于政府購(gòu)買服務(wù)的范疇，在程序上嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，由政府采購(gòu)部門從專家?guī)熘须S機(jī)抽取的專家臨時(shí)組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，是以評(píng)標(biāo)委員會(huì)完全正確為基礎(chǔ)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)完全由政府或場(chǎng)（館）業(yè)主承擔(dān)[11]。但從評(píng)標(biāo)委員會(huì)的人員組成和評(píng)標(biāo)過程來看，專業(yè)性缺失，評(píng)審專業(yè)性不強(qiáng)，難以保障評(píng)審過程的公平、科學(xué)、客觀。1）從評(píng)審委員會(huì)的組成來看，在各地政府采購(gòu)部門的專家?guī)熘袔缀鯖]有從事場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理方面的專家，即使有也難以保證被抽中，另外，財(cái)務(wù)和法律方面的專家對(duì)于體育場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和行業(yè)也不了解，難以做出相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)。財(cái)政部《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》中提出遇有行業(yè)和產(chǎn)品特殊，政府采購(gòu)專家?guī)觳荒軡M足需求時(shí)，可以由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按有關(guān)規(guī)定確定評(píng)審專家人選，但應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門備案。從實(shí)踐來看，場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)顯然屬于特殊行業(yè)，可以按照有關(guān)規(guī)定邀請(qǐng)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)方面的專家擔(dān)任評(píng)審專家，但由于程序相對(duì)麻煩，專家相對(duì)有限，各地在場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)踐中仍是從各地現(xiàn)有的專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家，致使評(píng)審專家的專業(yè)性和針對(duì)性不強(qiáng)，難以保證評(píng)審結(jié)果的科學(xué)、客觀。2）評(píng)審過程以查看、評(píng)審?fù)稑?biāo)文件等書面材料為主，不對(duì)參加招投標(biāo)的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行實(shí)地的考察和調(diào)研，評(píng)審過程過于片面，幾乎完全以投標(biāo)材料論英雄，未能對(duì)參加招投標(biāo)的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行較為全面的評(píng)價(jià)。此外，對(duì)于部分場(chǎng)（館）業(yè)績(jī)的認(rèn)定，不論場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的好壞，只要有類似業(yè)績(jī)，即使做的不好，甚至被終止合同亦可以加分，未能聽取業(yè)主方的意見，評(píng)標(biāo)的客觀性難以保證。

3.5 合同核心條款缺失

公共服務(wù)內(nèi)容契約化是場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的重要制度設(shè)計(jì)。契約是規(guī)范和約束各方權(quán)利、義務(wù)的重要文件。從筆者查閱的國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的合同文本來看，相當(dāng)一部分合同不夠規(guī)范，部分合同對(duì)于公共體育服務(wù)內(nèi)容與要求、服務(wù)定價(jià)權(quán)、履約保證金、合同變更等核心內(nèi)容未能進(jìn)行明確約定，致使政府或場(chǎng)（館）業(yè)主以及公眾的部分權(quán)利難以得到有效保障。

3.5.1 公共體育服務(wù)內(nèi)容與要求不明確

場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)供給的公共體育服務(wù)在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)合同中應(yīng)予以明確，尤其是公共體育服務(wù)的項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價(jià)格與質(zhì)量等核心內(nèi)容，但從筆者查閱的國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）招標(biāo)文件和運(yùn)營(yíng)管理合同來看，相當(dāng)一部分場(chǎng)（館）在招標(biāo)文件和合同中對(duì)于公共體育服務(wù)內(nèi)容僅進(jìn)行了相對(duì)原則的規(guī)定，具體公共體育服務(wù)內(nèi)容與要求不明確，具體需要場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供哪些公共體育服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)時(shí)間、服務(wù)滿意度、免費(fèi)使用時(shí)長(zhǎng)等均未能明確。部分政府或場(chǎng)（館）業(yè)主要求場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)為群眾免費(fèi)或低收費(fèi)開放，但從執(zhí)行情況來看，場(chǎng)（館）免費(fèi)或低收費(fèi)開放的時(shí)間段全部為上午或下午等場(chǎng)（館）的空閑時(shí)間段，而高峰時(shí)間段則全部按照市場(chǎng)價(jià)收費(fèi)，且價(jià)格要高于同類場(chǎng)（館）[3]。由于公共體育服務(wù)內(nèi)容和要求等未能在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同中進(jìn)行明確，這就為后續(xù)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)中政府或場(chǎng)（館）業(yè)主方與場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的矛盾與沖突埋下了伏筆，后續(xù)政府或場(chǎng)（館）業(yè)主不斷要求場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供各種具體的公共體育服務(wù)，但場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以合同未約定而拒絕提供或需要政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，不利于政府與場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)久合作。

3.5.2 公共體育服務(wù)定價(jià)權(quán)未能約定

場(chǎng)（館）供給公共體育服務(wù)項(xiàng)目的定價(jià)權(quán)應(yīng)是政府或場(chǎng)（館）業(yè)主的一項(xiàng)重要的權(quán)利和職責(zé)，是保障公眾享受公共體育服務(wù)的重要措施，對(duì)于提升公眾的體育獲得感和幸福感具有重要影響。雖然《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定，公共文化體育設(shè)施的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，但由于近年來價(jià)格機(jī)制改革，公共文化體育設(shè)施的收費(fèi)價(jià)格在絕大多數(shù)省份已改由市場(chǎng)自主定價(jià)，而在絕大多數(shù)合同中仍約定，場(chǎng)（館）收費(fèi)價(jià)格仍由政府物價(jià)部門批準(zhǔn)，但現(xiàn)實(shí)是政府物價(jià)部門已不再審批，因此，場(chǎng)（館）供給公共體育服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格變成了市場(chǎng)自主定價(jià)，脫離了政府的監(jiān)管，因合同不完善，致使政府或業(yè)主方放棄了本應(yīng)行使的公共體育服務(wù)定價(jià)權(quán)，導(dǎo)致場(chǎng)（館）提供的公共體育服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格偏高，背離了公共體育服務(wù)的初衷。

3.5.3 履約保證金未能約定

履約保證金是約束場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)行為和確保持續(xù)供給公共體育服務(wù)的重要手段，應(yīng)是場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)合同的重要條款，但在查閱的國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同中竟然無履約保證金的約定，不利于保障政府或場(chǎng)（館）業(yè)主方的合法權(quán)益，一旦場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提出終止合同、拒絕提供服務(wù)或?qū)?chǎng)（館）資產(chǎn)造成損害時(shí)，政府或場(chǎng)（館）業(yè)主則難以約束場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

3.6 監(jiān)管機(jī)制不完善，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的事后監(jiān)管機(jī)制對(duì)于場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和場(chǎng)（館）的運(yùn)營(yíng)具有重要影響。價(jià)格監(jiān)管是最為重要的監(jiān)管措施之一，但從國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)踐來看，絕大多數(shù)場(chǎng)（館）未能建立價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，未能引入價(jià)格上限規(guī)制制度。價(jià)格上限制度是在考慮了當(dāng)?shù)毓搀w育服務(wù)的平均成本和利潤(rùn)情況，如果場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)效率高于政府制定的目標(biāo)和當(dāng)?shù)貓?chǎng)（館）一般運(yùn)營(yíng)效率，則場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)就能夠獲得超過價(jià)格上限隱含的回報(bào)。價(jià)格上限制度不僅能夠充分發(fā)揮價(jià)格規(guī)制對(duì)于場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)作用，同時(shí)，還可以使政府超脫于具體的監(jiān)管事務(wù)之外，以間接監(jiān)管為主[12]。除了價(jià)格監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管也至關(guān)重要，是未來監(jiān)管的主要方向。遺憾的是，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家尚未建立相應(yīng)的公共體育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，因此，政府部門也難以依據(jù)相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就獲得場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)權(quán)的機(jī)構(gòu)提供的公共體育服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。公眾作為場(chǎng)（館）供給公共體育服務(wù)的主要服務(wù)和受益對(duì)象，其對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和評(píng)價(jià)最有發(fā)言權(quán)，但其難以成為監(jiān)管的主體，只有在其權(quán)益受到侵害或?qū)Ψ?wù)嚴(yán)重不滿意時(shí)，通過向政府部門投訴的方式對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)施較為間接的監(jiān)督。

績(jī)效評(píng)價(jià)是場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，從筆者對(duì)部分委托運(yùn)營(yíng)場(chǎng)（館）的調(diào)研來看，相當(dāng)一部分場(chǎng)（館）績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，甚至連基本的評(píng)估都沒有做，難以提供績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果或年度評(píng)估報(bào)告。另一方面，現(xiàn)行對(duì)于場(chǎng)（館）的評(píng)價(jià)體系也不完善，體育總局針對(duì)大型體育場(chǎng)（館）建立了服務(wù)評(píng)價(jià)體系，但對(duì)于中小型體育場(chǎng)（館）尚未有相對(duì)規(guī)范的評(píng)價(jià)體系，使得基層政府部門難以對(duì)獲得場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

3.7 場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向不合理

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向不合理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，1）招投標(biāo)過程中的低價(jià)中標(biāo)問題，部分場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，報(bào)價(jià)分占30%左右，在招投標(biāo)機(jī)構(gòu)的技術(shù)和商務(wù)部分難以拉開差距的情況下，報(bào)價(jià)成為決定招投標(biāo)結(jié)果的重要因素。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)本身是政府采取購(gòu)買方式向公眾提供公共體育服務(wù)，因此，公共體育服務(wù)的質(zhì)與量應(yīng)是決定場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的重要考量因素，而非價(jià)格，但低價(jià)中標(biāo)致使政府對(duì)于場(chǎng)（館）供給公共體育服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，使得場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)供給的公共體育服務(wù)的內(nèi)容與質(zhì)量大打折扣，群眾對(duì)公共體育服務(wù)的滿意度和獲得感較低。2）現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)較為粗放，由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)繳納一定的費(fèi)用或由政府補(bǔ)貼一定額度后，所有的運(yùn)營(yíng)收支全部由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這樣從表面上看，政府管理較為簡(jiǎn)單，但從導(dǎo)向上看，放任或默許場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以獲取自身經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，忽視或淡化場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)于公共體育服務(wù)的供給，制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向不合理。

4 優(yōu)化策略

根據(jù)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)踐中存在的主要問題，結(jié)合國(guó)內(nèi)、外場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，提出如下優(yōu)化場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的策略：

4.1 科學(xué)編制招標(biāo)文件，合理確定投標(biāo)人資格

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件過程中應(yīng)選擇部分場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，實(shí)地了解場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況，征求場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)于場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的專業(yè)意見和建議。政府或場(chǎng)（館）業(yè)主方與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)調(diào)研情況，合理確定招投標(biāo)人資格，科學(xué)編制招標(biāo)文件，并就招標(biāo)文件征求體育場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，以提高招?biāo)文件編制的質(zhì)量。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)建議以綜合評(píng)分法為主，適當(dāng)降低報(bào)價(jià)所占權(quán)重，避免低價(jià)中標(biāo)，更多考察場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的既往業(yè)績(jī)、運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)、運(yùn)營(yíng)理念、服務(wù)能力、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和公共體育服務(wù)承諾等。建議體育總局在推進(jìn)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)改革過程中，針對(duì)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的實(shí)踐，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，編制出臺(tái)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)招標(biāo)文件參考文本，重點(diǎn)就投標(biāo)人資格、評(píng)審專家構(gòu)成、綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等比較重要文件提出供各地參考的示范文本，以加大對(duì)各地場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的實(shí)踐指導(dǎo)力度。

4.2 因地制宜選擇運(yùn)營(yíng)模式，適當(dāng)控制合同年限

在制定招標(biāo)文件之前，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和場(chǎng)（館）實(shí)際，選擇適合場(chǎng)（館）的運(yùn)營(yíng)模式，并根據(jù)運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)收支的科學(xué)、模擬測(cè)算，以為確定招標(biāo)價(jià)格與運(yùn)營(yíng)年限提供科學(xué)依據(jù)。由于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)并不熟悉場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，難以對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的收支進(jìn)行較為精確的測(cè)算，建議委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或有場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)模式的選擇、場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的收支、崗位設(shè)置等進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，測(cè)算結(jié)果作為編制招標(biāo)文件的重要依據(jù)。目前，國(guó)內(nèi)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)過程中以委托運(yùn)營(yíng)較為普遍，租賃或合作運(yùn)營(yíng)相對(duì)較少，相比較而言，委托運(yùn)營(yíng)政府或場(chǎng)（館）業(yè)主方的話語權(quán)相對(duì)較高，更有利于發(fā)揮場(chǎng)（館）的公共服務(wù)功能，促進(jìn)公共體育服務(wù)的供給。場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限不宜過長(zhǎng)，一旦過長(zhǎng)，則容易形成在位場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)事實(shí)上的壟斷地位，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將難以有效發(fā)揮作用，因此，在招標(biāo)文件設(shè)計(jì)中，應(yīng)適當(dāng)控制合同年限。臺(tái)灣地區(qū)國(guó)民運(yùn)動(dòng)中心從2001年開始實(shí)施委托運(yùn)營(yíng)，合同年限一般為一個(gè)周期5年，最多可以續(xù)約兩次，最長(zhǎng)不超過15年[9]。因此，合同年限以3～5年為宜，連續(xù)每年考核達(dá)到良好且公眾服務(wù)滿意度較高的可續(xù)簽1～2次。通過適當(dāng)縮短場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限可充分調(diào)動(dòng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性。此外，從場(chǎng)（館）的硬件條件來看，一般情況下“五年一小修，十年一大修”，場(chǎng)（館）建設(shè)成本數(shù)億元，維修成本十分高昂，若合同年限過長(zhǎng)，合同期限內(nèi)的維修成本完全由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)也不現(xiàn)實(shí)，最終的結(jié)果是導(dǎo)致場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以投入資金對(duì)場(chǎng)（館）進(jìn)行維修，只能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，不利于場(chǎng)（館）的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的供給。因此，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)合同年限不宜過長(zhǎng)。

4.3 加大招投標(biāo)宣傳力度，邀請(qǐng)優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)商參與投標(biāo)

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的招標(biāo)文件正式發(fā)布以后，政府或場(chǎng)（館）業(yè)主應(yīng)加大對(duì)于場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的宣傳力度，向有意向和符合條件的優(yōu)秀場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商發(fā)出邀請(qǐng)，介紹場(chǎng)（館）的基本情況和政府對(duì)于場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的定位，邀請(qǐng)符合條件的優(yōu)秀場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商積極參與投標(biāo)，加大對(duì)于招投標(biāo)全過程的監(jiān)管，避免圍標(biāo)和串通投標(biāo)情況的發(fā)生，吸引更多場(chǎng)（館）優(yōu)秀運(yùn)營(yíng)商參與場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)的招投標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)締約前的充分競(jìng)爭(zhēng)，遴選優(yōu)秀的場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)商。

4.4 邀請(qǐng)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)專家參與評(píng)審，增加現(xiàn)場(chǎng)考察評(píng)審環(huán)節(jié)

針對(duì)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)評(píng)審專業(yè)性缺失問題，建議根據(jù)場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的行業(yè)特殊性，在評(píng)審專家委員會(huì)的人員構(gòu)成上，邀請(qǐng)具有豐富場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)理論研究的專家參與評(píng)標(biāo)，以增加評(píng)審過程的專業(yè)性和針對(duì)性，確保評(píng)審結(jié)果能夠相對(duì)客觀、公平、公正。此外，鑒于場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)涉及的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額較大，建議增加現(xiàn)場(chǎng)考察評(píng)審環(huán)節(jié)，對(duì)參與招投標(biāo)機(jī)構(gòu)正在管理的場(chǎng)（館）等既往業(yè)績(jī)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察評(píng)審，以如實(shí)反映招投標(biāo)機(jī)構(gòu)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)的真實(shí)能力和水平，彌補(bǔ)過去評(píng)審?fù)耆罁?jù)投標(biāo)書面材料進(jìn)行評(píng)審打分的不足。

4.5 推廣場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)示范合同，明確公共體育服務(wù)內(nèi)容

鑒于目前國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同不規(guī)范和部分核心條款缺失的問題，建議推廣場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)示范合同，對(duì)于部分涉及保護(hù)政府或場(chǎng)（館）業(yè)主、公眾的權(quán)利與相關(guān)事項(xiàng)，以及公共體育服務(wù)項(xiàng)目與內(nèi)容、定價(jià)權(quán)、合同解除與變更權(quán)、履約保證金、國(guó)有資產(chǎn)完好情況等核心條款在示范合同中予以明確，供各地在場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)實(shí)踐中予以參考。湖北省體育局為規(guī)范、指導(dǎo)全省場(chǎng)（館）的委托運(yùn)營(yíng)，出臺(tái)了《場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同示范文本》，供各地場(chǎng)（館）在簽署合同時(shí)參考，對(duì)各地場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)后，簽署合同起到了十分重要的參考價(jià)值。發(fā)展改革委在推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式時(shí)，也專門出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。因此，推廣場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)示范合同是較為可行的做法，建議體育總局根據(jù)各地的實(shí)踐，在總結(jié)、梳理各地場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)管理合同的基礎(chǔ)上，編制場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)示范合同，明確部分必須包含的核心條款，以為各地場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)后合同的簽訂提供指導(dǎo)和參考。示范合同中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共體育服務(wù)內(nèi)容，《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案》中明確提出，地方有關(guān)部門在招標(biāo)之前，應(yīng)合理確定公共體育服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍、開放時(shí)間和主要服務(wù)收費(fèi)價(jià)格等，對(duì)由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理的項(xiàng)目，應(yīng)簽訂公益性條款。因此，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的公共服務(wù)職能，應(yīng)供給的公共體育服務(wù)的項(xiàng)目、價(jià)格、服務(wù)要求等均應(yīng)在示范合同中予以明確，以供各地場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)參考。

4.6 建立激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)履約監(jiān)管與綜合評(píng)價(jià)

場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)后，政府或場(chǎng)（館）業(yè)主對(duì)于場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管十分重要但又十分困難，從國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)（館）的成功實(shí)踐和英國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，建立激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制是可行路徑。在給定的代理人努力不可觀測(cè)的情況下，建立激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制，至少滿足兩個(gè)基本條件，1）參與約束；2）“激勵(lì)相容約束”。滿足這兩個(gè)條件的合同就是工資加獎(jiǎng)金的激勵(lì)機(jī)制[4]。因此，在場(chǎng)（館）經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)的制度設(shè)計(jì)上，建議采用基礎(chǔ)費(fèi)用+獎(jiǎng)勵(lì)的費(fèi)用支付模式，在場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)完成合同約定的基本任務(wù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)考核合格可以獲得或支付基礎(chǔ)費(fèi)用，場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在合同約定的公共體育服務(wù)之外，提供公共體育服務(wù)越多，服務(wù)對(duì)象滿意度越高，獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用相應(yīng)也越高，以充分調(diào)動(dòng)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性，使之按照政府的意愿積極提供更多更好的公共體育服務(wù)，努力提高公眾服務(wù)滿意度。同時(shí)應(yīng)實(shí)施公共體育服務(wù)價(jià)格上限制度，并在合同中予以明確，由政府或場(chǎng)（館）業(yè)主根據(jù)所在區(qū)域的實(shí)際和同類型場(chǎng)（館）的經(jīng)營(yíng)效率，確定價(jià)格最高上限，必要時(shí)可召集由服務(wù)對(duì)象參與的價(jià)格聽證會(huì)。通過實(shí)施價(jià)格上限制度激勵(lì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)努力提升運(yùn)營(yíng)效率，降低運(yùn)營(yíng)成本，以期獲得超過價(jià)格上限所隱含的超額回報(bào)，從而充分發(fā)揮價(jià)格上限制度對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)作用。

政府應(yīng)依據(jù)合同加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)履約的監(jiān)管，尤其是對(duì)于公共體育服務(wù)供給的監(jiān)管。鑒于當(dāng)前公共體育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)盡快出臺(tái)中小型場(chǎng)（館）綜合評(píng)價(jià)體系，突出公共體育服務(wù)普惠程度、受益人次和服務(wù)對(duì)象滿意度等指標(biāo)的權(quán)重，定期對(duì)場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為撥付政府補(bǔ)貼或續(xù)約的重要依據(jù)[5]。綜合評(píng)價(jià)體系中應(yīng)建立場(chǎng)（館）服務(wù)質(zhì)量的公眾評(píng)價(jià)制度，定期進(jìn)行服務(wù)滿意度測(cè)評(píng)，并將滿意度測(cè)評(píng)不合格作為解除合同并追究場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)違約責(zé)任的法定情形，以促使場(chǎng)（館）運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，以群眾滿意為中心，提升公眾服務(wù)滿意度，促進(jìn)公共體育服務(wù)的持續(xù)、高質(zhì)量供給。

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The System Design, Existed Problems and Optimization Strategies on the Competitive Bidding for the Management Right of the Public Stadiums

CHEN Yuan-xin1,2, CHEN Lei1, WANG Jian2

1.College of P.E, Central China Normal University, Wuhan, 430079 China; 2.Research Center of Sports Culture, Central China Normal University, Wuhan, 430079 China.

The competitive bidding for public stadiums is the core content for the reform of stadium operation and management. This paper analyzes the bidding of stadiums management rights by literature review, field research, expert interviews and other methods. The introduction of competition mechanism before bidding, bidding to build a quasi-market, integrating the respective advantages of the government and the market and the contractualized supply of public sports services are the major institutional design advantages of the bidding system design of stadiums operating right. In the process of competitive bidding of stadiums, there are some problems such as inadequate competition, unscientific design of bidding documents, weak professional appraisal, long duration of grant, lack of core terms of contract, imperfect regulatory mechanism and unreasonable system design. Propose scientific preparation of the tender documents, the rational determination of the bidder's qualifications, select the appropriate mode of operation, the contract control period, invite experts to participate in the review, increase on-site inspection and evaluation links, promotion of stadiums operation demonstration contract, establish incentive supervision mechanism, regular comprehensive evaluation and other optimization strategies, in order to provide theoretical guidance for bidding practice of stadium management rights.

1002-9826(2018)03-0052-08

10.16470/j.csst.201803007

G80-05

Ａ

2018-02-26；

2018-05-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目（17ATY007）。

陳元欣,男,教授,博士,博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)轶w育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng), E-mail:cyx71@qq.com。