【摘 要】科研機構(gòu)是近現(xiàn)代科技高度社會化、建制化、專業(yè)化的產(chǎn)物，承擔(dān)著開展重大前沿研究、建設(shè)國家重大創(chuàng)新平臺、開展技術(shù)轉(zhuǎn)移與技術(shù)服務(wù)、培養(yǎng)創(chuàng)新型人才和開展高水平國際科技合作與交流的使命。加強科研機構(gòu)預(yù)算管理，有利于保障重大科研成果產(chǎn)出、重大改革進行和重點人才的引進與培養(yǎng)。黨的十九大為今后一段時間中國科技創(chuàng)新發(fā)展繪制了宏偉藍(lán)圖，也提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的新要求。面對新時代、新形勢、新要求，科研機構(gòu)預(yù)算管理改革任務(wù)艱巨而繁重。本文以期通過分析科研機構(gòu)預(yù)算管理現(xiàn)狀和有關(guān)問題，探索新時期進一步加強科研機構(gòu)預(yù)算管理的新思路和新舉措。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理；科研機構(gòu)

近年來，財政部門從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，進行了新一輪財稅體制改革和預(yù)算管理制度改革，并在科技體制改革和科研經(jīng)費管理改革等方面，出臺了一系列有針對性的政策措施。科研機構(gòu)密切配合，協(xié)力推進部門相關(guān)改革工作。財政專項資金的管理和使用有了明顯改善，有力推動了“中國天眼”、“悟空”號暗物質(zhì)粒子探測衛(wèi)星、“墨子”號量子科學(xué)實驗衛(wèi)星等重大成果產(chǎn)出，有效促進了我國科技事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，得到了廣大科研人員和社會各界的高度評價。在改革持續(xù)推進的過程中，仍面臨一定問題：經(jīng)費結(jié)構(gòu)亟待進一步優(yōu)化；預(yù)算編制基礎(chǔ)仍需進一步夯實；關(guān)配套措施仍待進一步完善等，需研究探索符合科研規(guī)律的相關(guān)舉措。

一、科研機構(gòu)預(yù)算管理改革成效

1.中期財政規(guī)劃的實施提升統(tǒng)籌調(diào)控能力

國家高度重視科技工作，科技投入近年來呈現(xiàn)了持續(xù)增長的態(tài)勢。面對新形勢新任務(wù)，科研資金需求也非常旺盛。如何建立長效機制，用好納稅人的每一分錢，促進投入產(chǎn)出，成為一個重要課題。科研機構(gòu)積極推動新改革，通過實施中期財政規(guī)劃，精簡整合項目，著力做實項目庫，綜合平衡，加強了財力的統(tǒng)籌調(diào)控能力，提高了部門預(yù)算管理的前瞻性和可持續(xù)性。

2.資源配置的優(yōu)化促進重大產(chǎn)出

不同的科研領(lǐng)域具有不同的發(fā)展規(guī)律，需要采取不同的科研組織模式和資源配置方式?？蒲袡C構(gòu)初步建立了從基礎(chǔ)研究到轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新價值鏈各環(huán)節(jié)的“多層級、多主體、多要素、全過程”資源配置體系。由于科研機構(gòu)站在科研的第一線，對追趕或引領(lǐng)科研潮流快速反應(yīng)和布局非常重要。近年來，科研機構(gòu)經(jīng)費結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，優(yōu)先保障重點支出，人員經(jīng)費的投入力度也有所加大，有效促進了重大成果、重大改革和高端人才產(chǎn)出。

3.多措并舉提升預(yù)算執(zhí)行管理水平

預(yù)算執(zhí)行管理是一個全過程管理，是強化預(yù)算約束性的一種體現(xiàn)。近年來，科研機構(gòu)高度重視預(yù)算管理工作，采取了抓關(guān)鍵、強責(zé)任、重考核、降結(jié)存、清課題等一系列措施，預(yù)算編制基礎(chǔ)不斷夯實，預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量明顯提升，切實提高了資金使用效益。隨著國家創(chuàng)新大會的召開和國務(wù)院有關(guān)精神要求，開展科研活動參照行政單位標(biāo)準(zhǔn)和管理方式的做法已進一步破除，如“教學(xué)科研人員因公臨時出國開展學(xué)術(shù)交流合作經(jīng)費實行區(qū)別管理，不再納入中央部門“三公”經(jīng)費預(yù)算”，極大促進了科研活動的開展。

4.預(yù)算績效管理的深入實施提高資金使用效益

科研機構(gòu)注重將績效理念融入預(yù)算管理全過程，積極組織開展績效自評，努力實現(xiàn)項目支出績效目標(biāo)全覆蓋，力爭將“花錢和辦事”有機結(jié)合起來，極大提高資金使用效益。在財政部門組織的重點績效評價工作中，科研機構(gòu)的項目評價排名都比較靠前，有的作為典型案例提交全國人大。

5.科研經(jīng)費的使用進一步規(guī)范透明

隨著國家科技體制改革的不斷深入，科研經(jīng)費管理環(huán)境發(fā)生了深刻的變化?？蒲袡C構(gòu)深入貫徹“放管服”改革要求，不斷加強財務(wù)和預(yù)算管理，完善制度體系，積極落實部門預(yù)算、決算公開，主動接受人大、審計監(jiān)督，透明度穩(wěn)步提升。在信息公開方面，自2017年開始向社會公開部分重點項目預(yù)算和績效情況。在加強經(jīng)費監(jiān)管方面，通過制度建設(shè)、監(jiān)督檢查、多種方式宣貫、建立健全科研財務(wù)助理制度等措施，確保政策落地見效。

二、科研機構(gòu)預(yù)算管理改革遇到的問題

1.經(jīng)費結(jié)構(gòu)亟待進一步優(yōu)化

一方面科研機構(gòu)受人員編制和財政經(jīng)費總量影響，穩(wěn)定支持經(jīng)費規(guī)模有限，難以起到主導(dǎo)作用；另一方面穩(wěn)定支持經(jīng)費結(jié)構(gòu)固化，不能滿足科研機構(gòu)科研創(chuàng)新的需要?；局С鲋械娜藛T經(jīng)費和公用經(jīng)費科研機構(gòu)無法根據(jù)自身情況進行調(diào)整?；究蒲袠I(yè)務(wù)費的開支范圍也有嚴(yán)格限定。這些都限制了科研機構(gòu)經(jīng)費統(tǒng)籌的管理權(quán)發(fā)揮，還造成了基本運行擠占項目支出的審計問題?？蒲嘘犖橄啾容^而言具有明顯的特殊性，如高學(xué)歷、高層次的人才比例較高，智力的補償成本就比較高。而目前受各方面因素的限制，難以提供與高端人才水平與創(chuàng)造相一致的薪酬激勵?？萍嫉母偁帤w根結(jié)底是人才的競爭，以人為本、尊重人才、重視人才是科技發(fā)展的必由之路。因此，賦予一線科研機構(gòu)相對寬松的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整權(quán)顯得十分迫切和關(guān)鍵。

2.預(yù)算編制基礎(chǔ)仍需進一步夯實

（1）項目庫建設(shè)是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵。科研項目具有多元化、多層級、跨單位、數(shù)量大以及管理體系化的特點?；诳蒲许椖抗芾淼膹?fù)雜性，科研機構(gòu)面臨進一步協(xié)調(diào)部門預(yù)算中項目管理與科研項目管理體系的問題。

（2）預(yù)算編制過程中，仍然缺乏一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系。雖然開展科研活動參照行政單位標(biāo)準(zhǔn)和管理方式的做法的進一步破除邁出重要一步，但科研機構(gòu)本身目前仍缺乏一套全面的、符合科研規(guī)律的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（3）預(yù)算編制時間較短，“兩上兩下”的編制程序，本意是提高預(yù)算編制的科學(xué)性。但目前各種因素導(dǎo)致預(yù)算的有效編制時間縮短，特別是“二上”預(yù)算，一定程度上影響了編制質(zhì)量。

（4）預(yù)算編制軟件不夠友好，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制和調(diào)劑時間。軟件發(fā)放時間較預(yù)算編制開始時間晚，在預(yù)算編制的過程甚至還需要多次下載補丁，部門單機版操作界面、審核方法都不友好，造成大量時間精力浪費。

3.相關(guān)配套措施仍待進一步完善

（1）預(yù)算執(zhí)行過程中，諸如科研設(shè)備采購受國家采購管理政策影響較大問題也仍然存在，一定程度上影響了正?？蒲谢顒拥拈_展，不利于科研經(jīng)費的高效合理使用。

（2）預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算執(zhí)行分析監(jiān)測是非常必要的。但對預(yù)算執(zhí)行的考核存在一刀切的現(xiàn)象。一方面科研活動有自身的規(guī)律和特點，不確定因素較多，預(yù)算執(zhí)行不可避免存在偏差；另一方面追加預(yù)算時間、基建項目等特殊因素，在考核時未予考慮。

（3）中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔 2016 〕 50 號）提出中央財政科研項目的結(jié)轉(zhuǎn)資金可轉(zhuǎn)下年使用，而現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行管理仍然考核項目預(yù)算執(zhí)行，兩者存在矛盾。

三、相關(guān)建議舉措

1.深化預(yù)算管理改革，適度擴大科研機構(gòu)自主權(quán)

（1）雖然近些年科研機構(gòu)人員經(jīng)費的投入力度有所加大，但與實際需求仍存在一定的差距。建議進一步優(yōu)化預(yù)算資金結(jié)構(gòu)，打通基本支出和項目支出渠道，一定范圍內(nèi)賦予科研機構(gòu)調(diào)整人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例權(quán)限，賦予適度自主資源配置權(quán)，加大穩(wěn)定支持力度，形成合理穩(wěn)定增長機制，充分發(fā)揮資金使用效率。

（2）允許所有項目支出提取間接經(jīng)費，同時實施差異化的間接經(jīng)費比例和管理方式。在當(dāng)前部門預(yù)算資金中公用經(jīng)費等穩(wěn)定支持不足的情況下，根據(jù)不同類型機構(gòu)經(jīng)費結(jié)構(gòu)和項目特點的差異，適當(dāng)提高科研機構(gòu)間接費用比例，并賦予單位根據(jù)成本核算自主確定間接經(jīng)費比例的管理權(quán)。

（3）在科研機構(gòu)部門預(yù)算管理中，通過試點形式探索實施與行政單位差異化的績效預(yù)算的管理方式，激發(fā)科研機構(gòu)和科研人員的創(chuàng)新積極性，發(fā)揮財政資金的激勵約束作用。

（4）在結(jié)余資金使用方面，建議進一步下放結(jié)余資金使用權(quán)限，結(jié)余資金可以統(tǒng)籌用于科研機構(gòu)基本建設(shè)、人才引進和組織科研活動，加強科研機構(gòu)統(tǒng)籌使用配置財政資金的能力。

2.多措并舉夯實預(yù)算編制基礎(chǔ)

（1）在財政預(yù)算管理中，應(yīng)充分考慮科研項目管理自身的特點，合理界定項目層級。加強項目庫建設(shè)，充分協(xié)調(diào)部門預(yù)算中項目庫管理與科研項目管理體系，從“錢等事”向“事等錢”轉(zhuǎn)變。

（2）在充分遵循科研機構(gòu)現(xiàn)狀和科研規(guī)律的基礎(chǔ)上，研究提出項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，建立如大設(shè)施運行費定額標(biāo)準(zhǔn)等，由點及面，逐步建立一套標(biāo)準(zhǔn)化體系，為預(yù)算編制和預(yù)算管理提供重要依據(jù)。

（3）逐步將“兩上兩下”預(yù)算管理調(diào)整為“一上一下”的預(yù)算編審模式。在此過程中，財政部門和科研機構(gòu)可就事項開支的必要性和資金規(guī)模進行充分溝通，動態(tài)反饋意見，提高預(yù)算編制效率?；蛘咴陬A(yù)算編制模式暫未變情況下，給予適當(dāng)?shù)念A(yù)算編制時間。

（4）建議切實推進建立一體化的網(wǎng)絡(luò)版信息管理系統(tǒng)， 優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)系統(tǒng)整合，減少收、發(fā)、審過程，減少不必要的人財物力浪費，提高工作效率。

3.完善政策配套優(yōu)化過程管理

（1）根據(jù)科研工作特點適當(dāng)調(diào)整政府采購制度。建議政府采購部門進一步完善協(xié)議供貨供應(yīng)商評選機制，豐富集中采購產(chǎn)品品牌；120萬元以上的科研儀器設(shè)備采購應(yīng)優(yōu)先選擇競爭性磋商的采購方式，取消強制公開招標(biāo)，并及時予以備案；進一步擴大進口產(chǎn)品備案制適用范圍。

（2）在對預(yù)算執(zhí)行分析監(jiān)測過程中，建議盡量考慮科研活動自身的規(guī)律和特點、追加預(yù)算時間、基建項目等各種因素，更加科學(xué)合理考核預(yù)算執(zhí)行。同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)結(jié)存資金政策間的差異。

（3）盡快完善收入分配制度，充分尊重科學(xué)家的智力成果，提高高學(xué)歷、高層次的人才人員費標(biāo)準(zhǔn)。建議借鑒地方政府和高校的經(jīng)驗，對主要依靠高水平研究者智力勞動的項目，項目經(jīng)費中允許適度對部分高水平在職人員予以智力補償。

4.建立長效機制加快預(yù)算執(zhí)行

（1）將科研業(yè)務(wù)工作與預(yù)算執(zhí)行工作有機結(jié)合，根據(jù)創(chuàng)新價值鏈不同階段的科研規(guī)律，統(tǒng)籌做好3年滾動預(yù)算，科學(xué)合理編制部門年度預(yù)算。提高年初細(xì)化率，減少年中調(diào)劑次數(shù)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。繼續(xù)實施預(yù)算執(zhí)行情況與當(dāng)年預(yù)算安排掛鉤措施。

（2）按照國庫管理規(guī)定及預(yù)算管理要求，及時、準(zhǔn)確的編制國庫用款計劃。實行政府采購的項目預(yù)算，提前做好政府采購的審批、招投標(biāo)等各項準(zhǔn)備工作。

（3）探索盤活存量有效方式。按照“案例+政策引導(dǎo)+制度創(chuàng)新”思路，探索編制盤活存量預(yù)算，引導(dǎo)研究所自主盤活存量。擴大核算單元，克服PI制下課題核算的弊端，探索新財務(wù)核算方式，提高研究所對資金的統(tǒng)籌調(diào)控能力。

（4）做好項目支出績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，及時糾正偏差，堵塞漏洞，確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)。

5.其他有關(guān)措施

（1）厲行節(jié)約，遵章守紀(jì)提高經(jīng)費使用效益，強化信息公開與社會監(jiān)督。加強制度建設(shè)，以制度建設(shè)為抓手，規(guī)范科研經(jīng)費使用，做好內(nèi)部控制工作。適應(yīng)當(dāng)前信息公開要求，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過公開使科研經(jīng)費使用更加透明，發(fā)揮好媒體、納稅人的社會監(jiān)督作用，營造風(fēng)清氣正的科研氛圍。

（2）加強隊伍建設(shè)，促進財務(wù)工作由核算型向管理型轉(zhuǎn)變。推進智能財務(wù)管理，全面提升財務(wù)管理水平，打造高水平、高層次財會隊伍。

作者簡介：

韓增玲（1984—），女，漢族，山東濰坊，中級職稱，碩士，研究方向：科研單位財務(wù)預(yù)算管理。