范欽磊，劉俊輝，張衍海，劉 飛，王 棟，劉 靜，鄭增忍，蔣正軍

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

動物疫病區(qū)域化管理是加強動物疫病防控的重要手段，是實現(xiàn)控制和消滅優(yōu)先防治動物疫病的有效抓手，也是國際上控制動物疫病、保障動物及其產(chǎn)品貿(mào)易安全的通行做法。近年來，我國圍繞動物疫病區(qū)域化管理進行了許多探索，特別是《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）頒布實施以來，國家對動物疫病區(qū)域化管理工作提出了更為明確的要求。在《規(guī)劃》引領下，全國近20個省份積極探索無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設，成效顯著。

1 建設現(xiàn)狀

1.1 國際現(xiàn)狀

OIE《陸生動物衛(wèi)生法典》中制定了口蹄疫等40多種動物疫病的無疫標準。歐美等畜牧業(yè)發(fā)達國家運用區(qū)域化管理措施，控制、消滅了許多烈性和新發(fā)動物疫?。荒厦?、南非、東南亞等畜牧業(yè)發(fā)展中國家，建設影響國內(nèi)畜牧業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易的重要動物疫病的無疫區(qū)，取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益。英國、泰國等通過實施無疫小區(qū)建設，在大型集約化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)或者種畜禽企業(yè)成功消滅了禽流感、豬瘟等重大動物疫病，助推畜禽及其產(chǎn)品出口。

1.2 國內(nèi)現(xiàn)狀

1998年，農(nóng)業(yè)部在23個省份投資建設19種動物疫病的無疫區(qū)；2001年，在松遼平原、遼東半島、膠東半島、海南島和四川盆地等6個?。ㄊ校?片區(qū)域開展口蹄疫、豬瘟、高致病性禽流感、新城疫等動物疫病的無疫區(qū)示范區(qū)建設；2009年，廣州從化無規(guī)定馬屬動物疫病區(qū)成為我國第一個通過農(nóng)業(yè)部評估驗收的無疫區(qū)。隨后，海南省免疫無口蹄疫區(qū)、遼寧省免疫無口蹄疫區(qū)、吉林永吉免疫無口蹄疫區(qū)、膠東半島免疫無口蹄疫區(qū)和免疫無高致病性禽流感區(qū)、吉林省免疫無口蹄疫區(qū)也先后通過了農(nóng)業(yè)部評估驗收（表1）。目前全國近20個省份正在積極規(guī)劃和實施無疫區(qū)建設。除此之外，山東民和、福建圣農(nóng)肉雞無高致病性禽流感生物安全隔離區(qū)于2016年通過農(nóng)業(yè)部評估驗收，山東鳳祥集團、河南華英、北京華都峪口等36家企業(yè)正在積極開展或探索無疫小區(qū)建設。

表1 通過農(nóng)業(yè)部評估驗收的無疫區(qū)建設情況

2 主要成效

2.1 法律法規(guī)制度與標準體系日趨完善

2.1.1 國家層面 2007年修訂的《動物防疫法》確立了“國家對動物疫病實行區(qū)域化管理”的基本法律制度，明確將無疫區(qū)建設作為動物疫病防控的基本策略。2012年5月，國務院辦公廳出臺的中長期規(guī)劃中明確提出實施分病種、分區(qū)域、分階段的動物疫病防治策略，提出了“一帶三區(qū)”的區(qū)域布局和建設目標。國家口蹄疫、高致病性禽流感等重大動物疫病防治計劃中明確了無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設的具體指標。農(nóng)業(yè)部先后出臺的《無規(guī)定動物疫病區(qū)評估管理辦法》《無規(guī)定動物疫病區(qū)管理技術規(guī)范》《關于加快推進動物疫病區(qū)域化管理工作的意見》《關于推進大東北地區(qū)免疫無口蹄疫區(qū)建設的指導意見》等配套規(guī)章和規(guī)范性文件，為動物疫病區(qū)域化管理提供了政策支持。

2.1.2 地方層面 據(jù)調(diào)研，各地也加大了相關立法工作力度，遼寧、吉林、黑龍江、山東、廣東、海南、重慶、四川、寧夏等9省份出臺了《無規(guī)定動物疫病區(qū)管理條例》或《無規(guī)定動物疫病區(qū)管理辦法》等地方性法規(guī)，遼寧、吉林、黑龍江、山東、廣東、海南、重慶、四川、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆等11省（自治區(qū)）制定了無疫區(qū)建設方案，動物疫

病區(qū)域化管理工作做到了有法可依，有章可循。

2.2 動物疫病綜合防控能力全面提升

2.2.1 強化了行政推動，實現(xiàn)無疫區(qū)建設的高位操作，贏得了黨政支持如吉林省的省、市、縣三級分別成立了由政府分管領導任組長，相關部門負責人為成員的無疫區(qū)建設組織機構，政府在無疫區(qū)建設過程中扮演“主角”作用。

2.2.2 強化了經(jīng)費保障，加強基礎設施建設，夯實了獸醫(yī)工作基礎 如山東省在無疫區(qū)建設過程中，全面強化了獸醫(yī)工作體系，在膠東半島無疫區(qū)累計投入建設資金5.7億元，全面升級改造了區(qū)域內(nèi)的動物疫病防控體系、疫病監(jiān)測體系、檢疫監(jiān)督體系和防疫屏障體系。

2.2.3 完善了獸醫(yī)體系隊伍 如重慶市通過開展無疫區(qū)建設，著力強化了基層體系建設，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站納入了一類事業(yè)單位管理，工作人員的基礎工資、績效工資等全部納入市級財政轉移支付。

2.2.4 提升了獸醫(yī)工作在社會上的認同感 參與無疫區(qū)建設的獸醫(yī)工作者的規(guī)范工作意識明顯增強，隊伍素質(zhì)明顯提高，強制免疫、檢疫申報、無害化處理等工作能較好地落實，大家對動物疫病防控、對畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一個統(tǒng)一的愿景，充分認識到無疫區(qū)是展現(xiàn)獸醫(yī)工作者社會地位和工作能力的重要平臺，增強了工作的責任感和使命感，形成了齊抓共建無疫區(qū)的良好氛圍，對動物疫病防控工作起到了綜合和疊加的效應。

2.3 創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟和社會效益

2.3.1 促進了畜牧產(chǎn)業(yè)升級，推動了畜牧業(yè)現(xiàn)代化進程 據(jù)統(tǒng)計，遼寧省畜牧業(yè)產(chǎn)值由2001年的332.3億元增至2016年的1 576億元，增長374.2%；畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重由31.8%增至35.6%；畜牧業(yè)增加值由126.6億元增至640.6億元，增長406.0%。

2.3.2 打造無疫區(qū)品牌，提升了國際市場競爭力海南省以無疫區(qū)為抓手，通過加快畜牧業(yè)綠色發(fā)展，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造“國際旅游島、生態(tài)島、無疫島”金字招牌，提高畜產(chǎn)品的影響力，促進出口貿(mào)易。山東省膠東半島無疫區(qū)內(nèi)有加工出口企業(yè)200多家，畜產(chǎn)品出口約占全省的80%，禽肉出口占全國的40%左右，創(chuàng)匯額比無疫區(qū)建設前增長了37%。

2.3.3 提高了社會影響力，營造了無疫區(qū)建設的良好氛圍 近年來，吉林省致力于打造無規(guī)定動物疫病省，叫響“放心肉”品牌，打造食源性安全優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地。新華社、吉林日報等媒體以動物疫病防控為基點，以食品安全為主線，主動把無疫區(qū)建設作為亮點大力宣傳，提高了公眾對無疫區(qū)的知曉率，營造了無疫區(qū)建設的良好氛圍。

3 動力來源

3.1 國家拉動

3.1.1 法律保障和規(guī)劃引領 《動物防疫法》提出國家對動物疫病實施區(qū)域化管理，逐步建設無疫區(qū)。國務院出臺的規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部制定的重大動物疫病防治計劃和相關指導意見中明確要求在海南、山東、北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江、上海等地開展口蹄疫和高致病性禽流感等重大動物疫病的無疫區(qū)建設，相關省份以此為引領，加大了推進無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設的速度和力度。

3.1.2 激勵帶動 2001年，農(nóng)業(yè)部啟動的無疫區(qū)示范區(qū)建設項目共投入近15億元資金，為我國動物疫病區(qū)域化管理工作增添了推動力。近年來，農(nóng)業(yè)部在對各省延伸績效考核工作中，將無疫區(qū)和無疫小區(qū)建設納入績效考核要素之中，進一步推動了各地實施動物疫病區(qū)域化管理的積極性。

3.1.3 試點創(chuàng)新 為疏通云南省肉牛進出口貿(mào)易渠道，積極融入國家“一帶一路”倡議、孟中印緬經(jīng)濟走廊建設，農(nóng)業(yè)部在云南開展跨境動物疫病區(qū)域化管理試點工作，對云南瀾滄江以西的部分區(qū)域以及與云南接壤的緬甸、老撾部分區(qū)域開展口蹄疫的區(qū)域化管理，創(chuàng)建一種全新的動物疫病區(qū)域化管理模式[1]。

3.2 地方推動

3.2.1 以“無疫區(qū)”為抓手，給政府做好一篇發(fā)展文章 如吉林省委、省政府將無疫省建設作為振興發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，連續(xù)多年寫入省委1號文件和省政府工作報告，納入地方各級政府績效考評指標體系，形成了完善的組織領導體系、責任體系和工作體系[2]。

3.2.2 地方政府安排專項資金與項目，無疫區(qū)建設在財政上得到了保障 如吉林省自2016年以來，安排近6億資金用于無疫區(qū)建設。

3.2.3 狠抓各項管理技術措施的落實 在無疫區(qū)建設推動過程中，海南、山東、遼寧和吉林4省的省政府和地方政府層層簽訂責任狀，采取約談等工作機制，使得地方政府在無疫區(qū)的推動上動力和壓力并存，無疫區(qū)各項制度和措施能夠得到有效落實。

3.3 產(chǎn)業(yè)驅動

3.3.1 市場需求 香港馬會為促進香港賽馬業(yè)發(fā)展，支持和推動從化無馬病區(qū)建設，并在從化建設了香港賽馬會的訓練場，充分利用了無疫區(qū)這一品牌。內(nèi)蒙古伊泰大漠馬業(yè)和國馬科技旅游文化有限公司為了促進馬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主動與當?shù)卣疁贤ǎe極推動無馬病區(qū)建設。

3.3.2 出口需求 山東、吉林、內(nèi)蒙古、遼寧等省份是全國重要的肉類生產(chǎn)基地，培育優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品，推動國際貿(mào)易是發(fā)展的剛性需求，依托無疫區(qū)建設，可以更好地利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，積極實施“走出去”戰(zhàn)略。

4 存在問題

4.1 認識存在偏差，推動不深入

一是對實施動物疫病區(qū)域化管理的重要性認識不夠。有地方政府認為，開展動物疫病區(qū)域化管理僅是為了滿足畜產(chǎn)品出口需求，沒有認識到開展動物疫病區(qū)域化管理也是有效防控動物疫病的綜合手段；二是對實施動物疫病區(qū)域化管理的標準理解不透徹。部分地方政府認為，當?shù)貨]有良好的地理屏障，就不能開展動物疫病區(qū)域化管理，沒有認識到行政邊界、人工屏障、法規(guī)行政措施和良好的生物安全管理措施在防堵疫病傳入中的重要性，導致在行動上沒有去規(guī)劃實施動物疫病區(qū)域化管理，采取觀望態(tài)度。

4.2 挑戰(zhàn)與困難持續(xù)增大，存在畏難情緒

一是動物疫病釋放風險持續(xù)加大。我國周邊國家動物疫情形勢日益嚴峻，新發(fā)病持續(xù)增加，型多面廣、傳播速度加快，國內(nèi)病原分布復雜，口蹄疫、禽流感等重大動物疫病病原變異速度快；二是動物疫病防控體系受到?jīng)_擊。全國動物衛(wèi)生監(jiān)督機構和部分省份基層獸醫(yī)機構面臨改革和消亡困境，基層人員待遇低，獸醫(yī)社會化服務水平普遍低下；三是條件保障能力持續(xù)弱化?；鶎釉O施薄弱、設備老化問題嚴重，基層工作經(jīng)費不足。鑒于以上挑戰(zhàn)和困難，導致地方政府開展動物疫病區(qū)域化管理積極性減弱，存在畏難情緒。

4.3 扶持政策有待完善，推動力不足

一是國家項目支持沒有持續(xù)性。自無疫區(qū)示范區(qū)項目啟動后，國家缺乏對無疫區(qū)建設項目和資金上的支持和投入，也無政策傾斜，導致推進力度偏弱。二是未建立動物及其產(chǎn)品市場評價機制，對動物及動物產(chǎn)品是否來自于無疫區(qū)與無疫小區(qū)沒有提出要求，也無差別化待遇，不利于形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的市場機制。

5 有關建議

5.1 做好頂層設計，強化政府推動

一是全力推進大東北地區(qū)免疫無口蹄疫區(qū)建設，推廣無規(guī)定馬屬動物疫病區(qū)建設，謀劃京津冀無口蹄疫區(qū)建設，探索大西北地區(qū)的口蹄疫、包蟲病和布病無疫區(qū)建設，創(chuàng)新邊境控制區(qū)建設；二是按照“建設一片、宣布一片、鞏固一片、擴大一片”的原則，在現(xiàn)有無疫區(qū)的基礎上，逐步擴大建設區(qū)域和病種范圍；對通過國家評估認可的無疫區(qū)，及時啟動OIE評估認可工作。三是推動大型國家級種畜禽場、國家級畜禽遺傳資源保種場和大型規(guī)?；堫^企業(yè)開展無疫小區(qū)建設，積極開展無疫小區(qū)雙邊或多邊認可。

5.2 完善支持政策，建立長效機制

一是優(yōu)化市場準入制度。推動落實無疫區(qū)和無疫小區(qū)的動物及動物產(chǎn)品流通優(yōu)先市場準入制度，實施差別化待遇，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，營建更為公平的市場環(huán)境。二是建立獎勵制度，對通過評估的無疫區(qū)、無疫小區(qū)或正在開展動物疫病區(qū)域化管理的區(qū)域給予獎勵和表彰；優(yōu)化績效考評機制，增加無疫區(qū)和無疫小區(qū)考評要素權重比。三是對接生豬調(diào)出大縣獎勵、生豬良種補貼、畜禽養(yǎng)殖標準化示范場創(chuàng)建等項目，爭取相關優(yōu)惠政策或補貼。推動無疫小區(qū)畜禽產(chǎn)品直接掛鉤主管部門“三品一標”，將無疫小區(qū)建設作為無公害畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)的前提條件或等效條件。

[1] 尹紅斌，劉亞林，歐茶海，等.云南省跨境動物疫病區(qū)域化管理[J].中國動物檢疫，2018，35（1）：37-40.

[2] 任守愛，吳琪宏，段志杰，等.吉林省無疫區(qū)建設中的動物衛(wèi)生監(jiān)督措施分析[J].中國動物檢疫，2017，34（11）：46-48.