管海

摘 要：中國(guó)未來(lái)一個(gè)時(shí)期發(fā)展的機(jī)遇在農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵在土地資源的理順與配置，而農(nóng)民建房是三農(nóng)建設(shè)的抓手，但在較長(zhǎng)一段時(shí)期，農(nóng)民建房難是擺在我們前面的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：歷史現(xiàn)狀、法律障礙、行政制約……這就需要我們用系統(tǒng)論的全局觀，打破大破舊有框框與瓶頸，謀求新的改革發(fā)展路子。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；建房；問(wèn)題；對(duì)策

近段時(shí)間各地都在圍繞“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的目標(biāo)，提出了一系列政策新舉措，要讓農(nóng)民在美麗鄉(xiāng)村中住有所居，積極探索破解農(nóng)民建房難的課題，也取得一些經(jīng)驗(yàn)與效果，但似乎還尚未從根本上、制度上解決這一問(wèn)題。農(nóng)民建房難在哪呢？

問(wèn)題1：農(nóng)民建房建在哪？

農(nóng)民建房建哪？有人會(huì)說(shuō)，當(dāng)然是本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上啦?？涩F(xiàn)實(shí)卻是許多農(nóng)民找不到一塊屬于自己的合適的宅基地，有的也只能在原來(lái)狹小的老宅基地范圍進(jìn)行改建。集體土地集體所有，現(xiàn)實(shí)的使用權(quán)卻都在具體農(nóng)戶手中。想要把空閑的宅基地，重新進(jìn)行分配，各種糾紛不斷，很難開展實(shí)施。農(nóng)村土地改革推進(jìn)難，其根本原因也就在于此。農(nóng)民建房難，難在沒(méi)有宅基地。

問(wèn)題2：農(nóng)民建房能不能批？

農(nóng)民費(fèi)勁心思找到一塊地，去申請(qǐng)，審批部門說(shuō)不能批。老百姓弄不懂了，別人都行，我好不容易有塊地，卻不行——老百姓不理解，矛盾沖突由此產(chǎn)生。

原來(lái)是一些建房選址地塊不符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃或在土地利用總體規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)以外或是缺少建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)民建房落地難，難在缺規(guī)劃、缺空間、缺指標(biāo)。

問(wèn)題3：農(nóng)民建房審批手續(xù)怎么辦？

終于被通知可以申請(qǐng)建房了……村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市層層往上報(bào)，除了建房申請(qǐng)，蓋章證明一大摞，涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的，等規(guī)劃調(diào)整、等計(jì)劃下達(dá)、等組件上報(bào)、等市縣批復(fù)……村民們實(shí)在等不及，只能未批先建了。農(nóng)民建房難，難在審批手續(xù)繁。

問(wèn)題4：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為何難？

近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，各地農(nóng)業(yè)人口減少了，但農(nóng)村用地規(guī)模反而進(jìn)一步擴(kuò)張了，很多地方都出現(xiàn)了“只見(jiàn)新屋，不見(jiàn)新村”，甚至“空心村”的現(xiàn)象。單看一幢房子，有的也很漂亮，但整體的“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)卻難以有效推進(jìn)。究其原因是因?yàn)橄嚓P(guān)政策法規(guī)及管理的長(zhǎng)期缺位，致使部分農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村集體土地使用上，缺乏公開透明有效的機(jī)制，有權(quán)有勢(shì)者多批多占，并助長(zhǎng)其他村民多占地、占多處地、寧閑置不退出的心態(tài)。“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)推進(jìn)難，難在村莊規(guī)劃難以具體實(shí)施。

對(duì)于以上這些問(wèn)題，管理決策部門不能孤立的看待某個(gè)問(wèn)題，而應(yīng)該用系統(tǒng)的眼光來(lái)考慮解決問(wèn)題。

1 科學(xué)布局預(yù)留預(yù)留農(nóng)居點(diǎn)用地

對(duì)有條件的行政村，實(shí)行集中布局或公寓化建設(shè)，規(guī)劃區(qū)以外，納入新農(nóng)村建設(shè)，逐步推動(dòng)農(nóng)居集聚。加快編制村莊土地利用規(guī)劃，科學(xué)布局和預(yù)留農(nóng)居點(diǎn)用地，實(shí)行土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃“兩規(guī)合一”。另一方面，對(duì)合理用地需求按照“一三三”給予保障，即：“一個(gè)計(jì)劃”統(tǒng)籌需求，以行政村為單元組織專項(xiàng)調(diào)查，按照無(wú)房戶、危房戶、困難戶、未達(dá)標(biāo)戶優(yōu)先次序，編制年度需求計(jì)劃，結(jié)合土地利用計(jì)劃核定用地規(guī)模；“三個(gè)一批”落實(shí)空間，預(yù)留指標(biāo)解決一批、局部修改調(diào)整一批、土地整治掛鉤一批；“三種渠道”解決指標(biāo)，省級(jí)專項(xiàng)指標(biāo)為主，市級(jí)專項(xiàng)指標(biāo)補(bǔ)充獎(jiǎng)勵(lì)，縣級(jí)自有指標(biāo)兜底，對(duì)中心村、美麗鄉(xiāng)村、歷史文化保護(hù)村建房給予傾斜。

2 自我革命，簡(jiǎn)政放權(quán)提速度

全面簡(jiǎn)化了宅基地審批程序。層級(jí)多，那就雙重授權(quán)、下移重心。建房供地審批由縣授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用審批的，年度專項(xiàng)指標(biāo)規(guī)模范圍“定量不定位”，由市授權(quán)縣審批。批復(fù)時(shí)間長(zhǎng)，那就先使用后核銷，分戶落實(shí)后，由縣級(jí)國(guó)土資源部門匯總，報(bào)備農(nóng)用地、未利用地占用以及規(guī)劃局調(diào)信息，再核銷指標(biāo)。實(shí)行“農(nóng)戶申請(qǐng)、村級(jí)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣管轉(zhuǎn)用、市管核銷”審批程序。

3 共同責(zé)任，村民自治唱主角

量大面廣的農(nóng)民違法占地建房是基層土地管理的一大難題。怎么管？理舊堵新，雙管齊下。要建立健全“縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)、村自治組織為主體、相關(guān)部門指導(dǎo)監(jiān)管”的共同責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化村民自治，農(nóng)居點(diǎn)布點(diǎn)、需求預(yù)測(cè)、名單排序、優(yōu)化選址、逐戶分配等，村民委員會(huì)均要按規(guī)定組織討論和公示，確保村民全程參與。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民建房用地指標(biāo)、審批程序、申請(qǐng)條件、審批結(jié)果“四公開”和建筑放樣、基槽沿線、施工過(guò)程、竣工驗(yàn)收“四到場(chǎng)”，全程監(jiān)管防違法。國(guó)土資源部門完善動(dòng)態(tài)巡查制度，結(jié)合衛(wèi)片遙感檢查、群眾信訪舉報(bào)、媒體輿論監(jiān)督等，嚴(yán)防嚴(yán)查宅基地使用中的違法行為。

4 試點(diǎn)先行，創(chuàng)新機(jī)制謀新路

實(shí)踐是最好的老師?？蛇x擇有條件的地區(qū)開展試點(diǎn)，由村委會(huì)組織，在符合宅基地申請(qǐng)條件的本村村民內(nèi)部實(shí)行競(jìng)價(jià)選位，對(duì)村民主動(dòng)退出宅基地的，村委會(huì)可以實(shí)物或貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)償，縣政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。為確保補(bǔ)償公平公正，試點(diǎn)方案及有償使用價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)均經(jīng)村民代表大會(huì)表決同意，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道批準(zhǔn)、縣級(jí)政府備案后才能實(shí)施。

除了宅基地有償退出，以農(nóng)村土地使用制度改革為契機(jī)，期望在不遠(yuǎn)的將來(lái)讓農(nóng)民住房“動(dòng)”起來(lái)，帶給村民更多的“實(shí)惠”。比如在堅(jiān)持“一戶一宅”、法定面積和被接受村村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)統(tǒng)一的前提下，允許住房困難戶到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)其他村調(diào)劑、購(gòu)置舊房。鼓勵(lì)在農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目村推行宅基地置換城鎮(zhèn)住房。允許有條件的地方，先行試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保、出租、抵押和轉(zhuǎn)讓等。