楊 欣

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院，北京 100048）

暢通多元的勞資糾紛處理機(jī)制是勞動(dòng)者權(quán)益保障的重要組成部分，澳門(mén)當(dāng)下勞資糾紛處理制度是法律“本地化”的成果，[1]在“本地化”過(guò)程中，既有對(duì)葡萄牙原有法例的“直接過(guò)戶(hù)”，亦有針對(duì)澳門(mén)勞工需求所做的修正，這種繼承與修正賦予了澳門(mén)勞資爭(zhēng)議處理制度很強(qiáng)的“功能取向”。本文從澳門(mén)勞資爭(zhēng)議處理制度的結(jié)構(gòu)入手，分析不同主體在勞資爭(zhēng)議處理中的功能遞進(jìn)，為我國(guó)正在進(jìn)行的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度改革拓展視角。

一、澳門(mén)勞資糾紛處理制度的結(jié)構(gòu)分析

澳門(mén)法律體系深受葡萄牙影響，具有濃郁的內(nèi)地法系特點(diǎn)，法典完備，在勞資糾紛處理方面，既有《勞工事務(wù)局的組織及運(yùn)作》等組織法明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，又有《勞動(dòng)關(guān)系法》、《勞動(dòng)程序法典》等規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系以及勞資糾紛處理的法令，這些法律與法令共同構(gòu)建起澳門(mén)“三個(gè)階梯”的勞資糾紛處理結(jié)構(gòu)，勞工事務(wù)局、檢察院、法院依照法律授權(quán)在勞資糾紛的處理中各司其職。

（一）勞工事務(wù)局在勞資糾紛處理中的角色

1、勞工事務(wù)局具有勞動(dòng)監(jiān)察職能

勞工事務(wù)局最初的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為勞工事務(wù)署，依據(jù)1984 年 5 月澳門(mén)第 42/84/M 號(hào)法令成立，1989年6月，依據(jù)第 40/89/M 號(hào)法令，勞工事務(wù)署升格為勞工暨就業(yè)司，2004 年依據(jù)《勞工事務(wù)局的組織及運(yùn)作》原勞工暨就業(yè)司再度升格為勞工事務(wù)局，2006年5月為配合特區(qū)政府“精兵簡(jiǎn)政”的施政方針，勞工事務(wù)局與前人力資源辦公室合并。及至2016 年，該局共有 120 名勞動(dòng)監(jiān)察人員。[2]

依據(jù)《勞動(dòng)關(guān)系法》第89條、 90條、92條，勞工事務(wù)局接受市民對(duì)勞資問(wèn)題的咨詢(xún)和投訴，并對(duì)開(kāi)立的個(gè)案進(jìn)行調(diào)查及證據(jù)分析，對(duì)違法行為依法提起處罰程序，同時(shí)透過(guò)巡查行動(dòng)，監(jiān)察勞動(dòng)法例的遵守情況。勞工事務(wù)局下設(shè)勞動(dòng)監(jiān)察廳，勞動(dòng)監(jiān)察廳根據(jù)法例規(guī)定，在勞動(dòng)關(guān)系及勞動(dòng)條件的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行巡查及開(kāi)展教育工作，監(jiān)察包括《就業(yè)政策及勞工權(quán)利綱要法》、《保障男女勞工在就業(yè)上獲平等之機(jī)會(huì)及待遇》、《勞動(dòng)關(guān)系法》、《限制未成年人提供的工作清單》、《聘用外地雇員法》、《中止勞動(dòng)關(guān)系以及減少工作時(shí)數(shù)時(shí)應(yīng)遵守之規(guī)則》、《勞動(dòng)債權(quán)保障制度》在內(nèi)的14部勞動(dòng)法律法例的遵守情況，尤其是涉及勞資雙方的權(quán)利及義務(wù)方面，分析及處理與上述法律法例相關(guān)的勞資糾紛卷宗，并進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的違法行為提起法律程序。

2、勞動(dòng)監(jiān)察是絕大多數(shù)勞資糾紛案件處理的先決程序

澳門(mén)當(dāng)前勞動(dòng)監(jiān)察的主要法律依據(jù)有三：一是1989年第 60/89/M號(hào)《勞工稽查章程》法令，該法令規(guī)定了作為勞工事務(wù)局前身的勞工事務(wù)稽察廳的權(quán)力；二是2008年第26/2008號(hào)行政法規(guī)《勞動(dòng)監(jiān)察工作運(yùn)作規(guī)則》，明確了勞工事務(wù)局的監(jiān)察范圍、監(jiān)察工作的執(zhí)行、處罰程序等；三是2008年立法會(huì)通過(guò)的第7/2008號(hào)法律《勞動(dòng)關(guān)系法》，該法授予勞工事務(wù)局對(duì)于行政違法行為的處理權(quán)。由于澳門(mén)勞資糾紛在司法階段存在勞動(dòng)民事訴訟與普遍民事訴訟的分野，且勞動(dòng)民事訴訟在程序設(shè)置上有利于勞工，因此少有勞工主動(dòng)選擇普通民事訴訟。而依據(jù)《勞動(dòng)關(guān)系法》第79條、90條、第92條和《勞動(dòng)訴訟法典》，不經(jīng)過(guò)勞動(dòng)監(jiān)察，不可以通過(guò)檢察院提起有關(guān)勞動(dòng)刑事訴訟和勞動(dòng)民事訴訟，只能進(jìn)行普通的民事訴訟。因此，勞工事務(wù)局的勞動(dòng)監(jiān)察實(shí)際上成為絕大多數(shù)勞動(dòng)案件的先決程序。

（二）檢察院在勞資糾紛處理中的角色

1、檢察院具有保障勞工民事權(quán)益的職責(zé)

澳門(mén)檢察院依據(jù)《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》、《司法組織綱要法》設(shè)立，為配合檢察院的運(yùn)作模式并輔助檢察官履行職責(zé)，檢察院分別在終審法院、中級(jí)法院、初級(jí)法院、行政法院、初級(jí)法院刑事起訴法庭設(shè)立相應(yīng)的辦事處，每個(gè)辦事處配備相應(yīng)的檢察官、司法文員和行政人員。檢察院的職責(zé)之一為保障勞工民事權(quán)益，這是澳門(mén)檢察院獨(dú)具特色的一項(xiàng)職能。該項(xiàng)職能包括兩部分內(nèi)容：一是對(duì)勞動(dòng)違法案件提起“輕微違反”①根據(jù) 《澳門(mén)刑法典》第123條的規(guī)定，所謂輕微違反是指“單純違反或不遵守法律或規(guī)章之預(yù)防性規(guī)定之不法行為，為輕微違反。就輕微違反，過(guò)失必須接受處罰。不得對(duì)輕微違反規(guī)定超逾六個(gè)月之徒刑”。輕微違反在性質(zhì)上與內(nèi)地的違反《治安管理處罰法》類(lèi)似。只要期限不超過(guò)6個(gè)月，依據(jù)《澳門(mén)刑法典》第124條當(dāng)不屬于犯罪。之訴，“輕微違反”可歸入勞動(dòng)刑事訴訟類(lèi)型，在檢察院提起“輕微違反”之前，有權(quán)對(duì)勞資糾紛予以調(diào)解。二是在勞動(dòng)債務(wù)索償、工業(yè)意外及職業(yè)病個(gè)案中依法代表勞工提起民事訴訟，該項(xiàng)職能由《勞動(dòng)訴訟法典》第60條賦予，發(fā)生在法院調(diào)解未果，進(jìn)入爭(zhēng)訟程序階段，“調(diào)解階段終結(jié)后，如訴訟程序應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，則檢察院須立即依職權(quán)代理遭受工作意外或患職業(yè)病的勞工或法定受益人，檢察院須于二十日內(nèi)提交起訴狀或第七十一條第二款所指聲請(qǐng)書(shū)?！?/p>

2、檢察院的調(diào)解是勞動(dòng)民事訴訟與勞動(dòng)刑事訴訟的必要前提

《勞動(dòng)訴訟法典》第27條賦予了檢察院對(duì)勞資糾紛的初步試行調(diào)解權(quán)。檢察院的解調(diào)是勞動(dòng)訴訟“普通宣告訴訟”的必經(jīng)程序，在未由檢察院主持對(duì)當(dāng)事人的試行調(diào)解前或按以下數(shù)款的規(guī)定證實(shí)無(wú)法調(diào)解前，普遍宣告訴訟程序不得繼續(xù)進(jìn)行。

檢察院的調(diào)解亦是《勞動(dòng)訴訟法典》第三章“勞動(dòng)輕微違反”啟動(dòng)的必經(jīng)程序。檢察院在正式起訴前，需要對(duì)勞資糾紛進(jìn)行先行調(diào)解，沒(méi)有經(jīng)過(guò)檢察院主持的對(duì)當(dāng)事人的試行調(diào)解前，任何實(shí)體問(wèn)題均不得進(jìn)入訴訟。

（三）法院在勞資糾紛處理中的角色

1、初審法院勞動(dòng)法庭受理勞資糾紛案件

2013年以前澳門(mén)初審法院不設(shè)勞動(dòng)法庭，由民事審判庭統(tǒng)一受理勞資糾紛案件。2013年澳門(mén)在初審法院中設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)法庭，受理勞動(dòng)案件。初審法院受理勞動(dòng)法上的民事案件的法定上訴利益限額為5萬(wàn)元，受理的勞動(dòng)法上的刑事案件，不設(shè)法定上訴利益限額。審讀法院的工作報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)2013年、2014年、2015年、2016澳門(mén)中級(jí)法院均未受理一審勞動(dòng)民事案件，因此初審法院是審理勞動(dòng)案件最主要的一審法院。

2、適用專(zhuān)門(mén)的程序法裁判勞資爭(zhēng)議

澳門(mén)針對(duì)勞動(dòng)案件制定了《勞動(dòng)訴訟法典》，《勞動(dòng)訴訟法典》第2條明確了勞動(dòng)審判權(quán)的范圍，指出其適用于由勞動(dòng)法律關(guān)系而生的問(wèn)題。這種問(wèn)題可以適用兩類(lèi)程序：第一類(lèi)是民事訴訟的步驟，適用于九類(lèi)具有勞動(dòng)性質(zhì)的事宜，《勞動(dòng)訴訟法典》第二編規(guī)定了兩種民事訴訟，一是普通宣告訴訟程序，二是工作意外與職業(yè)病訴訟程序。第二類(lèi)是《勞動(dòng)訴訟法典》第三編所規(guī)定的“勞動(dòng)輕微違反訴訟程序”。對(duì)勞動(dòng)輕微違反訴訟，補(bǔ)充適用《刑事訴訟法》中的“普通輕微違反訴訟程序”的規(guī)定。由于該程序超越了普通勞資糾紛的范疇，本文不做重點(diǎn)討論。

二、不同糾紛處理主體在澳門(mén)勞資糾紛處理中的功能解析

澳門(mén)勞資糾紛處理制度依據(jù)勞工事務(wù)局、檢察院、法院的不同特性配置職能，通過(guò)職能的履行，使得勞資糾紛案件在數(shù)量上呈現(xiàn)“漏斗式”降冪排列，其中勞工事務(wù)局承擔(dān)了最大數(shù)量案件的處理，其次是檢察院對(duì)案件的調(diào)解，最后只有少部分案件通過(guò)司法程序解決。

（一）勞工事務(wù)局對(duì)勞資糾紛的處理

1、以處罰作為威懾的行政調(diào)解

依據(jù)《勞動(dòng)關(guān)系法》，當(dāng)雇員認(rèn)為自身權(quán)益受損，包括：欠薪、超時(shí)工作、周假及強(qiáng)制性假日上班的補(bǔ)償、解雇賠償?shù)?，可向勞工事?wù)局投訴。勞工事務(wù)局接受投訴后，勞動(dòng)監(jiān)察廳會(huì)派調(diào)查人員對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)第 60/89/M號(hào)法令《勞工稽查章程》第六條，雇主對(duì)于調(diào)查有配合義務(wù)，妨礙勞動(dòng)監(jiān)察的調(diào)查將可能構(gòu)成行政違法或者刑事違法。

勞動(dòng)監(jiān)察廳的公務(wù)員如果發(fā)現(xiàn)雇主存在違法行為，且違法行為構(gòu)成“輕微違反”，有權(quán)根據(jù) 《勞動(dòng)訴訟法典》第九十、九十一條的規(guī)定，對(duì)于在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中目睹或者發(fā)現(xiàn)的輕微違反，制作實(shí)況筆錄，并且通知違反人在指定地點(diǎn)和期限自愿繳納罰金，并向雇主發(fā)出筆錄，要求雇主在指定期限內(nèi)繳付所欠雇員的款項(xiàng)。筆錄會(huì)附有雇主須向雇員支付款項(xiàng)的計(jì)算表、法定的罰金。

值得注意的是，前述罰金在多數(shù)情況下發(fā)揮的是威懾功能。勞動(dòng)監(jiān)察廳發(fā)現(xiàn)違法行為后，會(huì)向雇主釋明違法的后果，催促雇主補(bǔ)償雇員損失或者進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解成功，雇主在指定期限內(nèi)繳付款項(xiàng)，會(huì)獲免除罰金(累犯除外)。對(duì)于雇主已繳付的有關(guān)款項(xiàng)，勞動(dòng)監(jiān)察廳會(huì)通知雇員領(lǐng)取，輕微違反程序終結(jié)。在此階段中，“每年雇主選擇以自愿補(bǔ)償方式處理（這是實(shí)質(zhì)上的調(diào)解）的比例則大致維持在70%上下”。[3]其中，在周假、降低基本報(bào)酬、超時(shí)工作補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，和解的比例高達(dá)90%以上。①作者依據(jù)澳門(mén)勞工事務(wù)局2016年度報(bào)告列明的數(shù)字計(jì)算。如果督促或調(diào)解不成，雇主沒(méi)有繳付款項(xiàng)，勞工局便將案件移送給檢察院，由檢察院起訴。勞工局也可將該調(diào)查中的實(shí)況筆錄和相關(guān)的材料直接移送法院，實(shí)況筆錄在法院具有證據(jù)效力，經(jīng)過(guò)適當(dāng)確認(rèn)，其效力等同于起訴書(shū)，從而導(dǎo)致勞動(dòng)刑事訴訟的啟動(dòng)。

勞動(dòng)監(jiān)察廳經(jīng)過(guò)調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)雇主行為構(gòu)成行政違法，②澳門(mén)勞動(dòng)法上的行政違法，主要同單行法令予以規(guī)定，如《保障男女勞在就業(yè)上獲平等之機(jī)會(huì)及待遇》、《工作意外及職業(yè)病所引致之損害之彌補(bǔ)之法律制度》、《違反工業(yè)場(chǎng)所內(nèi)衛(wèi)生與工作安全總章程之處罰》。如雇主行為構(gòu)成就業(yè)歧視等，將依據(jù)《勞動(dòng)關(guān)系法》第90條進(jìn)行處理，包括：向雇主發(fā)出指控通知；在規(guī)定期限內(nèi)，雇主可提出辯護(hù)或更正違法行為(累犯除外)。倘期限內(nèi)不更正，向雇主發(fā)出處罰通知。如不繳納罰款，會(huì)送交財(cái)政局作強(qiáng)制征收。

2、勞動(dòng)事務(wù)局處理勞資糾紛的成效

勞資糾紛依據(jù)法律、法例有不同的類(lèi)型，對(duì)于勞工而言，最重要的權(quán)利是勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，其次是與之相關(guān)的加班費(fèi)、工時(shí)、休假等。前述事項(xiàng)也是勞資糾紛最為集中的領(lǐng)域。從勞工事務(wù)局2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，工資糾紛位列第一位，共2582起；其次是休假類(lèi)糾紛，其中涉及強(qiáng)制性假日1600起，周假1479起，年假1080起；第三類(lèi)是解雇補(bǔ)償，共1478起；第四類(lèi)是超時(shí)工作補(bǔ)償，共1256起。這四類(lèi)糾紛占2016年勞資糾紛總數(shù)的67.3%。[4]這些案件大部分得以在當(dāng)前予以處理完成（詳見(jiàn)表1），少數(shù)因受理時(shí)間及案件復(fù)雜程度等原因延至下一年度完成，結(jié)案率約為66%。

表1 勞工事務(wù)局2016年受理勞動(dòng)案件及處理情況一覽表

勞工事務(wù)局在處理案件時(shí)，會(huì)對(duì)其中涉及行政違法和“輕微違反”的案件予以甄選，依據(jù)情況分別處理。從處罰的對(duì)象看，工資違反是最主要的項(xiàng)目，勞工事務(wù)2016年處理工資類(lèi)“輕微違反”案件509起，罰金總額達(dá)到6,891,667澳元，占輕微違反處罰案件總數(shù)37.4%。處理“支付報(bào)酬的方式”類(lèi)“行政違法”案件283起，占行政違法案年總數(shù)的42.7%，罰款總額達(dá)到1,415,000澳元。[5]

（二）檢察院對(duì)勞資糾紛的處理

1、檢察院對(duì)勞資糾紛的調(diào)解

《勞動(dòng)訴訟法典》第27條賦予了檢察院對(duì)勞資糾紛的初步試行調(diào)解權(quán)。法院收到并分發(fā)起訴狀后，須將起訴狀送交檢察院，由檢察院指定試行調(diào)解的日期，該調(diào)解應(yīng)在收到起訴狀的二十日內(nèi)進(jìn)行，檢察院將試行調(diào)解的日期通知各當(dāng)事人。

試行調(diào)解只進(jìn)行一次，但如果雙方當(dāng)事人共同申請(qǐng)?jiān)俅卧囆姓{(diào)解，且有充分理由令人相信調(diào)解仍有可能成功，檢察院可以在受理申請(qǐng)之日起十日內(nèi)舉行再次調(diào)解。如調(diào)解達(dá)成協(xié)議，則須按《勞動(dòng)訴訟法典》第29條的規(guī)定就協(xié)議作成筆錄，該筆錄須經(jīng)法官認(rèn)可。除普通宣告程序外，檢察院亦主持“工作意外和職業(yè)病的訴訟程序”中的試行調(diào)解。

2、檢察院處理勞資糾紛的成效

檢察院在處理勞動(dòng)案件的過(guò)程中，根據(jù)勞動(dòng)糾紛的特點(diǎn)，依法按照保護(hù)勞工利益的方向先行調(diào)解，由于檢察院有權(quán)對(duì)勞動(dòng)違法案件提起輕微違反訴訟，在此威懾之下，調(diào)解有較高的成功率，以2016年為例，澳門(mén)檢察院參與工作意外職業(yè)病案件428宗，共舉行435次調(diào)解（包括先行調(diào)解與再次調(diào)解），只有48宗未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議；參與普通勞動(dòng)訴訟案件264宗，調(diào)解269次（包括先行調(diào)解與再次調(diào)解），只有23宗未成功。從案件涉及勞工人數(shù)而言，檢察院進(jìn)行調(diào)解的勞動(dòng)案件涉及勞工704人，經(jīng)調(diào)解后只有73人最終提起訴訟。[6]由于檢察院處理的多為經(jīng)過(guò)勞工事務(wù)局處理的案件，因此，與勞工事務(wù)局立案的數(shù)量相比，此階段勞動(dòng)糾紛的數(shù)量呈現(xiàn)斷崖式下降，2016年檢察院立案的勞動(dòng)糾紛數(shù)理僅為勞工事務(wù)局的5%左右。①作者依據(jù)《勞工事務(wù)局活動(dòng)報(bào)告2016》與《澳門(mén)檢察院工作報(bào)告》2016年度相關(guān)數(shù)字計(jì)算。

（三）法院對(duì)勞資糾紛的處理

1、法院對(duì)勞資糾紛的調(diào)解與判決

（1）以調(diào)解方式結(jié)案

依據(jù)《勞動(dòng)訴訟法典》，調(diào)解是法院處理勞動(dòng)民事案件重要手段。法院主持的調(diào)解有兩個(gè)類(lèi)型：一類(lèi)是強(qiáng)制調(diào)解，發(fā)生在法院組成審判庭，傳喚雙方當(dāng)事人到庭，宣告聽(tīng)證開(kāi)始之時(shí)。法院在聽(tīng)證中將首先試行調(diào)解雙方當(dāng)事人的糾紛。如果調(diào)解成功，則聽(tīng)證中止。另一類(lèi)是非強(qiáng)制性調(diào)解，該種調(diào)解可以訴訟的其它時(shí)刻進(jìn)行。由當(dāng)事人共同提出申請(qǐng)或法院認(rèn)為適宜即可進(jìn)行。在非強(qiáng)制調(diào)解程序中，法院可以傳喚當(dāng)事人，但次數(shù)僅限于一次。在由法官主持的調(diào)解聽(tīng)證中雙方當(dāng)事人無(wú)論是放棄訴訟請(qǐng)求、認(rèn)可對(duì)方當(dāng)事人的請(qǐng)求或者和解，只要法院確定當(dāng)事人具備訴訟能力且調(diào)解的結(jié)果合法，并將此事載于筆錄，即具有生效裁判的效力。

（2）以判決的方式結(jié)案

在普通宣告程序中，在檢察院主持的初步試行調(diào)解中雙方當(dāng)事人無(wú)法達(dá)成協(xié)議以致訴訟應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行，且在法院審判庭主持的強(qiáng)制試行調(diào)解以及其它可能進(jìn)行的調(diào)解中雙方當(dāng)事人均未能達(dá)成協(xié)議，案件將進(jìn)入爭(zhēng)訟階段。通常情況下由初審法院組成獨(dú)任審判庭對(duì)案件行使調(diào)查、辯論及審判權(quán)，但案件利益值高于第一審法院的法定上訴利益限額者除外。法庭辯論及審判聽(tīng)證終結(jié)后，如果法律問(wèn)題較為復(fù)雜，法院須在十五日內(nèi)作出判決。如果法律問(wèn)題簡(jiǎn)單，法院也可以立即以書(shū)面方式作出判決。

2、法院處理勞資糾紛的成效

澳門(mén)《勞動(dòng)訴訟法典》將勞動(dòng)民事案件劃分為兩類(lèi)程序：一類(lèi)為普通宣告訴訟，另一類(lèi)為工傷與職業(yè)病訴訟，勞動(dòng)監(jiān)察處理的勞資糾紛、以及檢察院先行調(diào)解的勞資糾紛在訴訟程序上均歸屬于普通宣告訴訟。綜合2013年澳門(mén)初審法院勞動(dòng)法庭設(shè)立以后的公開(kāi)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)2014年與2016年初審法院的年度新受理案件數(shù)量相似，2014年為226件，2016年為278件，2015年數(shù)量有明顯下降，僅為87件，結(jié)合勞工事務(wù)局2015年工作報(bào)告，勞工事務(wù)局表示2015年加強(qiáng)了預(yù)防工作和調(diào)解工作，[7]這可能是導(dǎo)致勞動(dòng)資糾紛下降的重要原因（見(jiàn)表2）。

表2 澳門(mén)初審法院勞動(dòng)法庭2014-2016處理勞動(dòng)民事案件一覽表

三、澳門(mén)勞資糾紛處理制度的特色與啟示

（一）澳門(mén)勞資糾紛處理制度的特色

1、勞資糾紛處理有多層次推進(jìn)的法律支持

這種法律支持首先是一般法與特別法的相互補(bǔ)充，在一般法層面，最主要的立法是《勞動(dòng)關(guān)系法》，特別法則涉及多個(gè)領(lǐng)域，如針對(duì)就業(yè)歧視的立法、外來(lái)雇員的立法等，這些特別法均明確規(guī)定了執(zhí)法主體與行政違法的后果，為勞工事務(wù)局履行勞動(dòng)監(jiān)察職能提供有力的法律依據(jù)。其次，是組織法與程序法的互為助力，在組織法層面，勞工事務(wù)局、法院、檢察院都有單獨(dú)的《組織法》明確職能、機(jī)構(gòu)、編制；在程序法層面，既有《勞工稽查程章》、《勞動(dòng)監(jiān)察工作運(yùn)作規(guī)則》為勞動(dòng)監(jiān)察提供運(yùn)行規(guī)則，亦有《勞動(dòng)訴訟法典》明確檢察院與法院在爭(zhēng)議處理中的地位與程序規(guī)則。前述法律體系，共同構(gòu)建起勞工事務(wù)局、檢察院、法院在勞資糾紛處理中的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2、勞動(dòng)糾紛處理以行政力量為主體，司法為最終解決手段

對(duì)于勞資糾紛的處理，有行政力量和司法力量可以倚重，二者有不同的特色與功能。從法律制度配置及實(shí)效的角度來(lái)看，澳門(mén)當(dāng)前勞資糾紛以行政力量為主導(dǎo)，從表3的統(tǒng)計(jì)可以清晰看出，絕大部分勞工投訴都得以在勞工事務(wù)局階段解決，其次是檢察院的調(diào)解。這種以勞工事務(wù)局行政力量為主體的勞資糾紛處理體制，充分考慮了澳門(mén)以回歸為底色的司法力量較弱，以及勞工對(duì)司法不熟悉的特點(diǎn)，更有利于向勞工提供救濟(jì)，符合政府保障勞工權(quán)益的施政目標(biāo)。

表3 勞工事務(wù)局、檢察院、法院處理勞資糾紛數(shù)量比較（2016年度）① 檢察院、法院處理的案件僅統(tǒng)計(jì)普通宣告訴訟。

3、在糾紛處理的各個(gè)階段均注重調(diào)解，但以“強(qiáng)威懾”為后盾

調(diào)解或自行和解有助于維系勞資關(guān)系和諧，澳門(mén)勞工事務(wù)局、檢察院、法院均具有對(duì)勞資糾紛的調(diào)解職能，且以調(diào)解為公權(quán)力處理的先導(dǎo)?！秳趧?dòng)關(guān)系法》第七章規(guī)定了“輕微違反繳納罰金、罰金轉(zhuǎn)監(jiān)禁、對(duì)行政違法行為的罰款”等針對(duì)勞動(dòng)違法行為的制裁措施，并規(guī)定當(dāng)因不履行義務(wù)而構(gòu)成違法行為時(shí)，科處處罰以及繳納罰金或罰款并不免除違法者履行仍屬可履行的有關(guān)義務(wù)，且雇主全部或部分否認(rèn)勞動(dòng)報(bào)酬的，可將罰金轉(zhuǎn)為監(jiān)禁。勞工事務(wù)局具有針對(duì)行政違法的處罰職能，以及勞動(dòng)輕微違法的追究職能，這賦予了其主持的調(diào)解以較強(qiáng)的威懾力，雇主如存在勞動(dòng)違法，往往會(huì)主動(dòng)選擇糾正違法行為，與勞工和解。勞工事務(wù)局每年均處理相當(dāng)數(shù)量的勞動(dòng)違法行為，課以罰金或行政處罰，這也增強(qiáng)了威懾的實(shí)際效果。檢察院具有對(duì)輕微違法的起訴職能，且可以在普通宣告訴訟中代理勞工，這也賦予了其主持的調(diào)解以一定的威懾力，2016年經(jīng)檢察院主持的調(diào)解成功率達(dá)到91%。

4、法院處理勞資糾紛的力量相對(duì)薄弱

澳門(mén)回歸前一度實(shí)行司法權(quán)單軌制但法律雙軌制，司法權(quán)主要應(yīng)用于解決葡人之間的糾紛，針對(duì)華人的風(fēng)俗習(xí)慣編撰法典，并專(zhuān)設(shè)華務(wù)檢察官公署，負(fù)責(zé)對(duì)華人司法管理工作。[8]這種傳統(tǒng)使得澳門(mén)司法力量底蘊(yùn)不足，現(xiàn)行司法機(jī)關(guān)多為回歸后設(shè)立。就勞動(dòng)案件而言，澳門(mén)雖然于2013年設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)法庭，但囿于人員編制等原因，初審法院處理勞動(dòng)案件的能力相對(duì)較弱。以本文所關(guān)注的普通宣告訴訟案為例，2013-2014年度，結(jié)案率僅為30.95%，與《勞動(dòng)訴訟法典》規(guī)定的進(jìn)入爭(zhēng)訟階段15日內(nèi)結(jié)案有較大差異；2014-2015年度，普通宣告訴訟的結(jié)案率有大幅上升，達(dá)到75.61%，但這與當(dāng)年受案率從226起陡然降至87起有直接關(guān)聯(lián)；2015-2016年度隨著案件數(shù)量回升至278件，普通宣告訴訟的結(jié)案率再次降至52%，雖較2013-2014年度有所提高，但依然有近半數(shù)未能在法定期限內(nèi)結(jié)案。未來(lái)初審法院有必要進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)法庭的審判力量，使勞工權(quán)利可以及時(shí)得到救濟(jì)，畢竟，遲來(lái)的正義已是打了折扣。

（二）對(duì)內(nèi)地勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的啟示① 內(nèi)地用人單位類(lèi)型多樣，且在國(guó)有企業(yè)層面，不存在嚴(yán)重意義的資方，因此，對(duì)于用人單位與勞動(dòng)者之間有爭(zhēng)議，內(nèi)地稱(chēng)為“勞動(dòng)爭(zhēng)議”，與澳門(mén)勞資糾紛的慣常稱(chēng)謂有所區(qū)別。

內(nèi)地當(dāng)前勞動(dòng)爭(zhēng)議處理已構(gòu)建了從行政到司法的完整體系，與澳門(mén)不同的是，內(nèi)地勞動(dòng)爭(zhēng)議實(shí)行“一裁兩審制”，勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)和法院是勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的主力。檢察院傳統(tǒng)上沒(méi)有在勞動(dòng)爭(zhēng)議中代理勞動(dòng)者的職能，亦不參與調(diào)解。從近期檢察院的改革看，雖然《行政訴訟法》和《民事訴訟法》均賦予了檢察院公益訴訟主體的資格，但代理勞動(dòng)者未被納入檢察院改革的內(nèi)容。而就勞動(dòng)監(jiān)察來(lái)看，內(nèi)地勞動(dòng)監(jiān)察雖有處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的職能，但并未成為勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的主力，當(dāng)前《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》未對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的性質(zhì)作出清晰界定，不同法律淵源不盡統(tǒng)一問(wèn)題，[9]《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第9條雖然賦予了勞動(dòng)行政部門(mén)處理勞動(dòng)者關(guān)于工資、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金等投訴的處理權(quán)一方面，但當(dāng)前主要處理手段以“公布違法行為”和“責(zé)令限期改正”為主，這兩種手段對(duì)于用人單位缺乏威懾力，[10]至于行政處罰，囿于地方政府執(zhí)政理念等多方面因素，少有實(shí)施。[11]從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，絕大多數(shù)案件依然流向了仲裁機(jī)關(guān)和法院，內(nèi)地勞動(dòng)監(jiān)察在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。從勞動(dòng)者的角度來(lái)觀察，勞動(dòng)監(jiān)察的解決具有經(jīng)濟(jì)成本與時(shí)間成本的優(yōu)勢(shì)，[12]且更符合勞動(dòng)者“法的發(fā)動(dòng)”的選擇偏好，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者的實(shí)證研究和內(nèi)地勞動(dòng)者“討薪”的路徑依賴(lài)均證明了此點(diǎn)。[13]澳門(mén)以勞動(dòng)監(jiān)察處理為主力，層層“下漏”的爭(zhēng)議處理經(jīng)驗(yàn)可以?xún)?nèi)地勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度的完善，特別是其中勞動(dòng)監(jiān)察制度的改革提供至少兩個(gè)層面的啟示：

一是在爭(zhēng)議處理的各個(gè)階段引入調(diào)解機(jī)制。勞動(dòng)爭(zhēng)議的獨(dú)特之處在于勞資之間的相互依存，這也是內(nèi)地以及其它國(guó)家、地區(qū)注重和諧勞動(dòng)關(guān)系的原因所在，當(dāng)前內(nèi)地《勞動(dòng)監(jiān)察保障監(jiān)察條例》并未授權(quán)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解權(quán)，這種立法層面上的設(shè)置源自于行政法學(xué)界對(duì)行政調(diào)解適用條件的傳統(tǒng)理解，在傳統(tǒng)觀念中，認(rèn)為對(duì)于違法行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以糾正，情節(jié)嚴(yán)重者予以處罰，并無(wú)行政調(diào)解的存在余地，早期行政法教材一度將“不適用調(diào)解原則”作為行政訴訟的特有原則，理由即是“行政機(jī)關(guān)享有的是一種公共權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，是為著公共利益必須履行的法定職責(zé)，處分這種權(quán)力和職責(zé)，意味著違法失職”。[14]但近年通過(guò)對(duì)國(guó)外行政調(diào)解制度的考察，行政法學(xué)界已放棄了機(jī)械的“形式法治”，在“實(shí)質(zhì)法治”的層面重新認(rèn)識(shí)行政調(diào)解的功能，認(rèn)為通過(guò)行政調(diào)解制度，相對(duì)人主動(dòng)糾正違法行為，有利于快速救濟(jì)民事權(quán)利主體，恢復(fù)被破壞的行政法律秩序，符合國(guó)務(wù)院在《全國(guó)推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中倡導(dǎo)的效率原則，符合實(shí)質(zhì)法治。我國(guó)當(dāng)前已在環(huán)境行政違法、公共安全事故等領(lǐng)域，已引入行政調(diào)解機(jī)制。[15]勞動(dòng)違法兼具公、私法交叉的特性，更有行政調(diào)解的適用空間。國(guó)外勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理勞動(dòng)糾紛中，普遍性具有行政調(diào)解職能，澳門(mén)勞工事務(wù)局的行政調(diào)解更是其處理勞資糾紛最主要的手段。從學(xué)者的調(diào)研來(lái)看，內(nèi)地勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的過(guò)程中，亦實(shí)際存在調(diào)解手段的運(yùn)用，“擺平是勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)解決糾紛的主要方法。擺平是四川人的口頭語(yǔ)，也就是普通話(huà)所說(shuō)的行政協(xié)調(diào)。”[16]但這種沒(méi)有法律支持的調(diào)解高度依賴(lài)于用人單位的自覺(jué)履行，如果用人單位不履行，勞動(dòng)行政部門(mén)需要下達(dá)正式的《行政處理決定書(shū)》，而無(wú)論是對(duì)于決定書(shū)中的行政處罰決定，還是責(zé)令支付勞動(dòng)者工資報(bào)酬、賠償金或者征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等行政處理決定，如果用人單位不履行的，由于勞動(dòng)行政部門(mén)沒(méi)有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，無(wú)形中增加了勞動(dòng)行政部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)，而實(shí)踐中勞動(dòng)行政部門(mén)怠于向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，又進(jìn)一步引發(fā)了針對(duì)此種不作為的行政訴訟，變相拉長(zhǎng)了爭(zhēng)議解決的時(shí)間。借鑒澳門(mén)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)《勞動(dòng)保障監(jiān)督條例》的修改有必要正式賦予勞動(dòng)監(jiān)察環(huán)節(jié)中的行政調(diào)解權(quán)，明確調(diào)解協(xié)議的效力，以及執(zhí)行程序等，使勞動(dòng)監(jiān)察環(huán)節(jié)的調(diào)解有法可依。

二是注重以行政處罰等威懾手段促進(jìn)調(diào)解。內(nèi)地當(dāng)前勞動(dòng)仲裁與勞動(dòng)民事訴訟中均存在調(diào)解機(jī)制，《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第二章規(guī)定了企業(yè)層面、基層人民調(diào)解組織、街道層面的調(diào)解，第42條規(guī)定仲裁庭在作出裁決前，應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，法院對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議作出判決前，也存在先行調(diào)解。但此兩階段的調(diào)解因仲裁機(jī)關(guān)與法院均無(wú)權(quán)對(duì)用人單位的勞動(dòng)違法行為作出處理，缺乏相應(yīng)的威懾力，如果用人單位有意拖延勞動(dòng)者維權(quán)時(shí)間，調(diào)解將難有效果。從澳門(mén)的經(jīng)驗(yàn)看，其勞工事務(wù)局的調(diào)解以及檢察院的調(diào)解均保持著較高的成功率，前者以行政處罰作威懾，后者以提起公訴作威懾。對(duì)于內(nèi)地勞動(dòng)監(jiān)察中的行政處罰，當(dāng)前研究發(fā)現(xiàn)其應(yīng)用率差，有觀點(diǎn)主張勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政處罰的密度，直接以處罰構(gòu)建威懾。此種觀點(diǎn)不符合勞動(dòng)關(guān)系以及勞動(dòng)違法的特點(diǎn)，勞動(dòng)關(guān)系追求和諧的特質(zhì)以及勞動(dòng)違法兼具公私法的特性決定了勞動(dòng)違法的行政處罰應(yīng)當(dāng)“審慎適用”，從澳門(mén)勞動(dòng)監(jiān)察廳處理的案件看，罰金與行政處罰相對(duì)于其受理勞動(dòng)案件總量，占比較低。內(nèi)地當(dāng)前一方面勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)沒(méi)有調(diào)解權(quán)；另一方面僅就處罰考量，威懾不足，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》處罰數(shù)額的設(shè)定以影響力為標(biāo)準(zhǔn)，立法者選擇勞動(dòng)者人數(shù)為影響力判斷基準(zhǔn)。如此，在一個(gè)勞動(dòng)者投訴，且沒(méi)有其它勞動(dòng)者跟進(jìn)的情況下，處罰數(shù)額完全無(wú)法形成威懾，例如違法延長(zhǎng)工作時(shí)間的處罰幅度為每人100-500元。相較之下，澳門(mén)勞動(dòng)監(jiān)察中的行政處罰采用的是“重要性”標(biāo)準(zhǔn)，以17/2004《禁止非法工作規(guī)章》為例，其在第九條規(guī)定了“罰款”針對(duì)的均是不同類(lèi)型的非法工作，數(shù)額從5000至5萬(wàn)不等，第十條與第十一條規(guī)定了附加處罰與累犯加重，附加處罰直接禁止從事勞務(wù)活動(dòng)，而累犯會(huì)導(dǎo)致法定處罰額度的上調(diào)。內(nèi)地《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》不僅需要引入行政調(diào)解，而且有必要對(duì)其行政處罰的設(shè)定進(jìn)行全面檢討，依據(jù)比例原則，引入重要性標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建在行政調(diào)解為中心，以行政處罰為威懾的行政行為體系，加重不自覺(jué)糾正違法行為的用人單位的責(zé)任。從威懾的角度以觀，我國(guó)亦可考慮檢察院對(duì)欠薪罪提起公訴環(huán)節(jié)中的調(diào)解，并將用人單位主動(dòng)糾正違法行為作為“酌定不起訴”的考量條件，促使違法行為人主動(dòng)履行義務(wù)，降低勞動(dòng)者的維權(quán)成本。

結(jié)語(yǔ)

勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制可以有多種模式選擇，各國(guó)家、各地區(qū)可以依據(jù)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，對(duì)其功能與相互關(guān)系作主次設(shè)置，但如果以方便勞動(dòng)者維權(quán)這個(gè)終級(jí)目的考量，行政力量確實(shí)有司法力量不可比擬的效率、成本優(yōu)勢(shì)，在此領(lǐng)域，內(nèi)地可以借鑒澳門(mén)經(jīng)驗(yàn)，在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中加強(qiáng)行政力量，補(bǔ)足短板，通過(guò)行政與司法的合力，解決勞動(dòng)糾紛，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。

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