文 郭為民

作者系北京市政協(xié)委員、中國銀行網(wǎng)絡(luò)金融部總經(jīng)理

預(yù)付費卡領(lǐng)域牽涉行業(yè)多、涉及領(lǐng)域廣、業(yè)務(wù)流程長，存在的問題和潛在風險不斷累積，監(jiān)管和規(guī)范難度大、任務(wù)重，務(wù)必提升到“重視防控金融風險、保障金融安全”的高度予以研究，從立法、社會信用、監(jiān)管、保險、行業(yè)自律等多方面配合，形成長效機制。

金融是國家的重要核心競爭力，黨中央高度重視防控金融風險、保障金融安全。黨的十九大要求“深化金融體制改革，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力”、“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”。2017年12月20日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議提出，防范化解重大風險是今后三年三大攻堅戰(zhàn)之一，而其中的重點是防控金融風險。近期央行針對支付行業(yè)頻繁發(fā)文，旨在明確定位、鼓勵創(chuàng)新、加強管理，保護消費者合法權(quán)益，促進支付市場健康可持續(xù)發(fā)展，防控風險。預(yù)付費卡行業(yè)作為支付市場的重要組成部分，在發(fā)卡量和交易規(guī)模迅速增長的同時，存在監(jiān)督監(jiān)管不足、風險事件頻發(fā)等問題，市場亟待規(guī)范整頓。

預(yù)付卡市場活躍

我國預(yù)付費卡分為多用途預(yù)付費卡和單用途預(yù)付費卡兩種形式。針對多用途預(yù)付費卡，《消費者權(quán)益保護法實施條例（征求意見稿）》規(guī)定了經(jīng)營者發(fā)行多用途預(yù)付費卡需人民銀行支付業(yè)務(wù)許可，人民銀行出臺的《支付機構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法》對多用途預(yù)付費卡進行監(jiān)管，市場相對規(guī)范。但對于單用途預(yù)付費卡，雖然商務(wù)部發(fā)布了《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法(試行)》，但由于備案制的監(jiān)管主體缺位、相關(guān)規(guī)范缺失、市場亂象頻發(fā)，需要進一步明確監(jiān)管職責，規(guī)范業(yè)務(wù)管理。

北京市的金融、商業(yè)活動發(fā)達，預(yù)付費卡市場非?；钴S，存在大量的單一用途預(yù)付費卡發(fā)卡機構(gòu)。2015年北京市商委發(fā)布了《關(guān)于進一步加強單用途商業(yè)預(yù)付卡管理工作的通知》，從推進企業(yè)備案制度、審核資金報表、加大執(zhí)法處罰力度等方面強化單用途商業(yè)預(yù)付卡管理，同時也指出：“目前仍存在備案數(shù)量少、處罰力度輕、監(jiān)管手段弱等問題和現(xiàn)狀”。根據(jù)北京市商委公開數(shù)據(jù)，截至2018年1月2日，北京市單用途商業(yè)預(yù)付卡備案企業(yè)164家，其中品牌企業(yè)21家，集團企業(yè)23家，規(guī)模企業(yè)120家。

單用途預(yù)付費卡監(jiān)管缺位

攝影 徐飛

預(yù)付卡市場隱患重重

與備案數(shù)量相比，市場上還存在著龐大的發(fā)卡主體，并未按要求進行備案。雖然單用途預(yù)付費卡的發(fā)行有備案要求，然而從實際情況看，落實執(zhí)行比例很低，預(yù)付費卡消費引發(fā)的糾紛和矛盾層出不窮，套現(xiàn)、跑路、商業(yè)欺詐、不正當競爭等相關(guān)問題的新聞報道不絕于耳；且監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督難、經(jīng)營者誠信缺失、消費者自我保護意識淡薄，近年來預(yù)付費卡行業(yè)欺詐頻發(fā)。金錢豹、萬龍洲、酷奇、小藍車等發(fā)卡主體跑路、不能兌付事件，引發(fā)媒體關(guān)注和群眾投訴。大量單用途預(yù)付費卡未納入監(jiān)管，商家發(fā)卡程序不規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)付費卡糾紛層出不窮。根據(jù)北京市消協(xié)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015年北京市全市涉及預(yù)付卡的投訴占到全市商務(wù)投訴總量的80%，其中的90%都與商家“關(guān)門”、“跑路”有關(guān)；北京市商委通報“2016年第四季度，全市共有28家備案企業(yè)未按規(guī)定填報季度業(yè)務(wù)經(jīng)營情況，屬于預(yù)付卡發(fā)行業(yè)務(wù)情況異常”。

預(yù)付卡市場存在的主要問題，一是監(jiān)督缺位導(dǎo)致市場無序。首先是監(jiān)管主體缺位，目前預(yù)付式消費遍布于我國現(xiàn)行市場各行業(yè)，尤其是小微行業(yè)，其經(jīng)營者為個體商販、私營店主等以及共享單車等網(wǎng)絡(luò)上共享平臺、預(yù)充值平臺、O2O等線上發(fā)卡，行業(yè)眾多，數(shù)量巨大、監(jiān)管困難，且監(jiān)管主體不明確，多頭管理、無頭管理問題突出。其次是監(jiān)管規(guī)范缺失，預(yù)付式消費合同文本不規(guī)范，對預(yù)付式消費規(guī)則、法律監(jiān)管、消費者維權(quán)以及救濟途徑等并無法律規(guī)定。經(jīng)營者在經(jīng)營預(yù)付卡業(yè)務(wù)過程中發(fā)生失信或侵權(quán)行為的，缺失處罰的法律依據(jù)。2017年以來，部分省市已開始關(guān)注單用途預(yù)付費卡存在的現(xiàn)實問題和潛在隱患，并開始著手準備相關(guān)立法工作。再次是監(jiān)管行業(yè)存在空白。目前商務(wù)部及北京市商委發(fā)布的相關(guān)管理規(guī)定均針對企業(yè)主體，但眾多餐飲店、水果店、美容美發(fā)店、健身房等小微商戶和個體經(jīng)營戶處于監(jiān)管盲區(qū)，實際執(zhí)行中，市場上存在大量可以跨法人使用的“單用途預(yù)付卡”以及尚處于監(jiān)管空白地帶的“無牌預(yù)付卡”。

二是偽互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新導(dǎo)致風險蔓延。隨著預(yù)付費模式的線上化，眾多共享平臺、O2O平臺等的預(yù)付費充值業(yè)務(wù)，皆游離于監(jiān)管之外。近年來各類O2O平臺的會員卡紛紛出現(xiàn)，預(yù)付式消費的應(yīng)用領(lǐng)域迅速擴大。目前流行的共享平臺，如共享單車、共享汽車等，也屬于廣義的預(yù)付式消費模式，其預(yù)付憑證從實體卡轉(zhuǎn)變成電子賬戶。同時，部分線下企業(yè)結(jié)合預(yù)付卡的虛擬化應(yīng)用，開發(fā)基于微信（移動端）的卡券應(yīng)用，實現(xiàn)電子禮品卡的售賣、充值、轉(zhuǎn)贈與消費。單用途預(yù)付式模式產(chǎn)品不斷擴大受理范圍，特別是與多用途預(yù)付卡之間的界限逐漸模糊，部分機構(gòu)已將受理范圍拓展至本店之外。

攝影 徐飛

三是市場無序發(fā)展導(dǎo)致金融安全隱患。眾多發(fā)卡機構(gòu)報備無法落實，保證金比例要求形同虛設(shè)；由于商家經(jīng)營不善、資金鏈斷裂破產(chǎn)，致使消費者預(yù)付資金安全得不到保障；個別商戶純粹為了騙取資金，預(yù)付費卡發(fā)行規(guī)模遠大于其經(jīng)營規(guī)模和本金投入。單用途預(yù)付費卡的融資特征越發(fā)明顯，信用透支嚴重，已經(jīng)從單純的營銷手段異化為融資工具，也為非法集資提供了生存的土壤，金融風險隱患須引起高度關(guān)注。尤其在互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式下，客戶資金更加集中，風險進一步放大?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)通過高折扣、高補貼吸引用戶充值，但如果缺乏盈利模式，只能吸引后來者的資金補貼前期加入者，風險不斷積累，一旦資金鏈斷裂，企業(yè)倒閉將成為必然。

平衡快速發(fā)展與健康發(fā)展

作為首都，北京市更加需要深入貫徹落實十九大精神和中央經(jīng)濟工作會議各項要求，加強防范金融風險，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。如何推動預(yù)付費卡市場在快速發(fā)展和健康發(fā)展之間保持平衡，在服務(wù)民生、服務(wù)商戶的同時，減少不規(guī)范經(jīng)營、降低消費者投訴、避免因預(yù)付費卡出現(xiàn)資金風險而引發(fā)金融系統(tǒng)性風險，成為北京市亟須關(guān)注的一項重要工作。

為進一步加強單用途預(yù)付費卡行業(yè)的管理，建議堅持以民生為導(dǎo)向，促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展，著重于強調(diào)有法可依、依法監(jiān)管，采用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等高科技手段提高監(jiān)管效能，并結(jié)合信用治理等方式，實現(xiàn)對單用途預(yù)付費卡的信息全面掌控、信息化協(xié)同發(fā)展、完善預(yù)收資金管理制度、加強信用約束等，使政府、經(jīng)營者、消費者三方面的權(quán)利和義務(wù)更加明晰，從而有效防范潛在的金融風險。

一是合理界定業(yè)務(wù)邊界，明確行業(yè)監(jiān)管主體。隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的發(fā)展，單用途預(yù)付卡與多用途預(yù)付費卡的邊界逐漸模糊，部分單用途預(yù)付費卡的發(fā)卡和業(yè)務(wù)規(guī)模、使用場景不斷擴大，帶來的風險隱患不弱于傳統(tǒng)的多用途預(yù)付費卡。因此建議對現(xiàn)有監(jiān)管框架進行適當調(diào)整，明確監(jiān)管主體，不再以單用途和多用途作為區(qū)分依據(jù)，而是從發(fā)卡機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模大小、影響面范圍等多維度考慮，對發(fā)卡機構(gòu)是否進行牌照和資質(zhì)管理，對于規(guī)模大的發(fā)卡機構(gòu)按支付機構(gòu)管理，接受人民銀行監(jiān)管；發(fā)卡業(yè)務(wù)規(guī)模較小、影響面較小的發(fā)卡機構(gòu)，依托工商等行政機構(gòu)進行發(fā)卡額度管控。同時，預(yù)付卡發(fā)行和虛擬賬戶發(fā)行本質(zhì)是同一業(yè)務(wù)，只是業(yè)務(wù)渠道差異，虛擬賬戶與預(yù)付卡業(yè)務(wù)應(yīng)納入同一監(jiān)管框架。

二是推進立法制定規(guī)范，建立系統(tǒng)監(jiān)管機制。與預(yù)付式消費快速發(fā)展的狀況相比，相關(guān)立法進展較慢，缺乏針對預(yù)付式消費的特別規(guī)定。目前僅有《消費者權(quán)益保護法》 要求對于未按照約定提供服務(wù)和商品的應(yīng)退回預(yù)收款。但對于商業(yè)預(yù)付卡的使用規(guī)則、法律監(jiān)管、消費者維權(quán)以及救濟途徑等并無法律規(guī)定。建議北京市加快立法建設(shè)，從發(fā)卡主體準入、行業(yè)規(guī)范制定、多方共治等方面進行全面管理，以法律的形式明確規(guī)定企業(yè)和顧客雙方的權(quán)利義務(wù)。

三是有效管控預(yù)收資金，防范潛在金融風險。為遏制商戶“跑路”可能存在的資金風險，可對預(yù)收資金進行適度監(jiān)管，如進行余額限制、增加專用存管賬戶，并引入履約擔保機制，運用監(jiān)管和市場雙重手段防范風險。一方面規(guī)定發(fā)卡規(guī)模應(yīng)當符合經(jīng)營能力、財務(wù)狀況要求，預(yù)收資金余額應(yīng)與上一年度主營業(yè)務(wù)收入或者新設(shè)機構(gòu)應(yīng)與實繳資本相適應(yīng)；另一方面加強內(nèi)部管理和風險控制，確保預(yù)收資金用于兌付商品或者服務(wù)，存入專用存管賬戶。同時建立預(yù)付卡風險保證金機制，為購買單用途卡的用戶提供商業(yè)保險。一旦出現(xiàn)商家跑路等情況，商家備付金不足以賠付的用戶損失部分，將由保險公司進行賠付。

虛擬賬戶與預(yù)付卡業(yè)務(wù)應(yīng)納入同一監(jiān)管框架

四是依托金融科技創(chuàng)新，搭建統(tǒng)一服務(wù)平臺。預(yù)付消費模式的管理涉及行業(yè)眾多，情況復(fù)雜，規(guī)范整頓的任務(wù)十分艱巨，可借助云服務(wù)、區(qū)塊鏈等創(chuàng)新技術(shù)，建立統(tǒng)一的服務(wù)和監(jiān)管協(xié)同平臺，建立全網(wǎng)立體監(jiān)管體系?；趨^(qū)塊鏈底層技術(shù)搭建預(yù)付費卡平臺，對預(yù)付費卡的發(fā)行、銷售、使用和監(jiān)管全部流程進行管理。將預(yù)付費卡平臺建成資金存管銀行、平臺運營方、核心商戶主導(dǎo)運營的聯(lián)盟鏈，用戶轉(zhuǎn)讓或共享自己的預(yù)付費卡所得資金將進入其區(qū)塊鏈數(shù)字錢包賬戶，可用于購買預(yù)付費卡產(chǎn)品或提現(xiàn)。在監(jiān)管層面，引入工商、公安、各地商委和稅局等職能機構(gòu)作為聯(lián)盟鏈上的節(jié)點，提供身份認證、發(fā)卡備案、稅費征收及其他監(jiān)管職責。

五是逐步完善信用體系，推動社會行業(yè)共治。結(jié)合信用治理的方式，建立覆蓋全過程管理的單用途預(yù)付費卡信用治理體系。健全行業(yè)信用治理方式，由單用途預(yù)付費卡行業(yè)主管部門建立嚴重失信主體黑名單。如經(jīng)營者或者其主要負責人、控股股東有失信行為，則被列入黑名單，限制其再發(fā)行單用途預(yù)付費卡。建立聯(lián)合懲戒機制，對已經(jīng)被列入嚴重失信黑名單的發(fā)卡主體，聯(lián)合相關(guān)部門進行處罰。

預(yù)付費卡領(lǐng)域牽涉行業(yè)多、涉及領(lǐng)域廣、業(yè)務(wù)流程長，存在的問題和潛在風險不斷累積，監(jiān)管和規(guī)范難度大、任務(wù)重，務(wù)必提升到“重視防控金融風險、保障金融安全”的高度予以研究，從立法、社會信用、監(jiān)管、保險、行業(yè)自律等多方面配合，形成長效機制。同時，為應(yīng)對預(yù)付費卡與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合發(fā)展，行業(yè)的管理也應(yīng)具有互聯(lián)網(wǎng)思維，與時俱進，借助新技術(shù)手段解決監(jiān)管難點，全社會共同努力，推動預(yù)付費卡市場健康發(fā)展。