胡裕嶺

全球第一部空氣污染治理法案——《清潔空氣法案（Clean Air Act）》，雖經(jīng)幾次修改，但并沒有成功阻擋英國(guó)21世紀(jì)的新霧霾。2018年3月15日，英國(guó)議會(huì)49名跨黨派議員的一份報(bào)告指出，英國(guó)正處于“毒霧”的“國(guó)家健康緊急狀態(tài)”?！岸眷F”造成每年約4萬人過早死亡和200億英鎊經(jīng)濟(jì)損失。為此，英國(guó)議會(huì)四個(gè)委員會(huì)聯(lián)合建議，為應(yīng)對(duì)空氣污染出臺(tái)新法案。有評(píng)論稱，該法案或?qū)⒃俅蜗破鹑蚩諝馕廴痉乐瘟⒎岢薄?h3>嚴(yán)重污染倒推下的環(huán)境立法

英國(guó)空氣污染治理立法一直走在世界前列，不僅得益于其成功的現(xiàn)代法治建設(shè)，而且更多的源自霧污染現(xiàn)實(shí)的長(zhǎng)期困擾。受島國(guó)地勢(shì)和海洋性氣候影響，英國(guó)素來是一個(gè)多霧國(guó)家，每逢春秋之季，經(jīng)常為濃霧籠罩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)平均五天之中就有一次大霧，直至風(fēng)力擴(kuò)散。尤其是工業(yè)革命后，英國(guó)的霧污染日益嚴(yán)重。如1813年、1873年、1948年均記載了罕見的大霧天氣，站在街邊甚至看不到對(duì)面。為此，英國(guó)政府制定了不少防治大氣污染的法律文件，如1821年《煙塵禁止法案》、1863年《制堿法》等，但由于缺乏政治推動(dòng)力，相關(guān)立法并未受到重視。

直至1952年12月5日，受反氣旋影響，倫敦爆發(fā)了大規(guī)模的濃霧污染。來自城市工業(yè)和生活燃煤產(chǎn)生的大量一氧化碳、二氧化硫等污染物充斥天空，倫敦瞬間被黑暗偏黃的毒霧所籠罩。許多人出現(xiàn)胸悶、窒息等不適感。據(jù)英國(guó)官方的統(tǒng)計(jì)，僅僅四天，死亡人數(shù)就高達(dá)5000多人，在大霧過去之后的兩個(gè)月內(nèi)有8000多人相繼死亡。這就是名聞世界的“倫敦?zé)熿F事件”。事件在造成巨大人員和經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，刺痛了英國(guó)人的神經(jīng)，推動(dòng)了其對(duì)空氣污染的反思。于是，在1956年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過了世界上第一部空氣污染防治法案——《清潔空氣法案》。法案規(guī)定了包括禁止在倫敦城區(qū)開設(shè)電廠 、在城市里設(shè)立無煙區(qū)、要求大規(guī)模改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶、減少煤炭用量等一系列措施以減少污染排放。法案頒布執(zhí)行后的幾年內(nèi)，英國(guó)的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。美國(guó)、歐洲其他國(guó)家紛紛效仿。

隨后，1957年至1962年倫敦連續(xù)發(fā)生的12起煙霧事件推動(dòng)了《清潔空氣法案》的進(jìn)一步修改。1968年英國(guó)議會(huì)通過《清潔空氣法修正案》，增強(qiáng)了住房和地方政府部部長(zhǎng)的權(quán)力，即有權(quán)要求地方政府設(shè)立煙塵控制區(qū)來減輕污染，從而擴(kuò)大煙塵控制區(qū)的范圍。有調(diào)查顯示，在煙霧事件后的20年內(nèi)，倫敦空氣中的二氧化硫和黑煙濃度降幅有超過80%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1981年，英國(guó)城市上空的煙塵濃度只有20年前的1/8。倫敦開始摘掉“霧都”的帽子。

加入歐盟之后，英國(guó)并沒有停止空氣治理的國(guó)內(nèi)立法。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，煙塵已不再是空氣污染的主要污染物。1993年英國(guó)議會(huì)再次修訂《清潔空氣法案》。該法案在原法案框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)污染類型、污染形式的變化、公眾參與的需求等，更新了法律文本內(nèi)容。

然而英國(guó)的空氣污染立法在進(jìn)入21世紀(jì)之后并沒有適時(shí)作出大的調(diào)整，在歐洲范圍內(nèi)，英國(guó)成為“污染大戶”。從2010年起，英國(guó)在二氧化氮的排放上，就一直沒能達(dá)到歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，因此成為歐盟的“重點(diǎn)治理對(duì)象”。2014年2月，歐盟委員會(huì)（European Commission）對(duì)外宣布，決定對(duì)英國(guó)治理空氣污染不力采取法律行動(dòng)，英國(guó)面臨每年超過3億歐元罰款的風(fēng)險(xiǎn)。2017年2月，歐盟委員會(huì)向英國(guó)發(fā)出“最后通牒”，包括倫敦、伯明翰、利茲、格拉斯哥在內(nèi)的16座城市已經(jīng)持續(xù)二氧化氮濃度超標(biāo)。2018年1月，歐盟召集英國(guó)在內(nèi)的幾個(gè)成員國(guó)的環(huán)境部長(zhǎng)，要求他們提出改善空氣質(zhì)量的解決方案。在國(guó)內(nèi)外輿論的壓力下，英國(guó)政府?dāng)?shù)次表示將采取新的立法行動(dòng)治理空氣污染問題。然而在本次立法建議前，英國(guó)國(guó)內(nèi)輿論認(rèn)為政府并未采取實(shí)際有效的立法活動(dòng)，繼而引發(fā)了部分政黨、社會(huì)組織和民眾不滿。

霧都毒霧有多嚴(yán)重

據(jù)英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部今年2月15日公布的數(shù)據(jù)報(bào)告顯示，英國(guó)近十年空氣PM2.5數(shù)值持續(xù)降低，但空氣中氨的排放量持續(xù)升高。自2010年起，以二氧化碳為代表的空氣污染問題開始顯著惡化。進(jìn)入2018年以來，倫敦空氣二氧化氮含量?jī)H1月份就已經(jīng)達(dá)到歐盟法律允許的最高標(biāo)準(zhǔn)，即18次達(dá)到空氣質(zhì)量最高指標(biāo)。最近一項(xiàng)倫敦市議會(huì)的調(diào)查顯示，幾乎一半的被調(diào)查者認(rèn)為自己的健康正在受到空氣污染的影響，有40%的受訪者認(rèn)為空氣污染程度正成為他們決定居住地的主要考量因素。多個(gè)環(huán)保組織認(rèn)為英國(guó)政府在治理空氣污染問題上失敗了，英國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“毒霧”模式。

惡劣的空氣環(huán)境，甚至引發(fā)英國(guó)學(xué)生家長(zhǎng)們的強(qiáng)烈擔(dān)憂和不滿。2月26日，一項(xiàng)由英國(guó)環(huán)境法律組織地球客戶（CilentEarth）所公布的調(diào)查研究顯示，隨著越來越多的英國(guó)學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)空氣污染表示擔(dān)憂，60%的受訪家長(zhǎng)支持在學(xué)校附近設(shè)立“污染排除區(qū)域”，即在上學(xué)和放學(xué)時(shí)間避免車輛在校園區(qū)域通行，以防止將學(xué)生暴露在環(huán)境污染區(qū)。僅有13%的家長(zhǎng)對(duì)此表示反對(duì)。英國(guó)肺部基金會(huì)政策主任埃里森·庫(kù)克表示，“對(duì)于家長(zhǎng)而言，沒有什么比自己的孩子健康更重要的了。相對(duì)于成年人，孩子的肺功能還不健全，更容易受到永久性的損傷。如果他們?cè)诔砷L(zhǎng)期遭到損傷，在成年后很容易引起更嚴(yán)重的健康問題，甚至更易死亡。然而，我們英國(guó)目前的孩子正暴露在危害等級(jí)的空氣污染之中，這是難以讓人們接受的?！睂?duì)此地球客戶組織和英國(guó)肺部基金會(huì)正在創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的清潔空氣家長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)，希望團(tuán)結(jié)全國(guó)所有期望解決英國(guó)空氣污染危機(jī)的家長(zhǎng)，共同為推動(dòng)空氣污染立法和改善空氣環(huán)境而努力。

誰該為空氣污染負(fù)責(zé)

嚴(yán)重的空氣污染與民眾不滿背后，誰應(yīng)當(dāng)為空氣污染埋單？根據(jù)英國(guó)今年3月1日的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在600個(gè)受訪建筑公司中，有91%的受訪公司認(rèn)為空氣污染目前是一個(gè)國(guó)家問題；88%的受訪公司認(rèn)為公司和工人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到減少空氣污染的重要性；僅有62%的受訪公司認(rèn)為他們已經(jīng)有適當(dāng)?shù)卮胧┙鉀Q空氣污染問題。英國(guó)2017年政府報(bào)告顯示，在391個(gè)地方政府中，有278個(gè)地方政府（71%）在2017年沒有完成空氣污染治理指標(biāo)。2018年2月21日，英國(guó)高等法院宣布英國(guó)政府當(dāng)前關(guān)于空氣污染治理的政策因?yàn)槲茨懿扇『侠碛行У拇胧┒安缓戏ā?。這是地球客戶組織第三次將英國(guó)政府告上法庭，并全部獲勝。該組織的律師安娜·赫斯洛普表示，“這是一項(xiàng)非常具有地標(biāo)性意義的判決，我們非常感謝法官，因?yàn)檫@意味著我們將繼續(xù)可以監(jiān)控政府在空氣污染治理上的所作所為?！蓖掳l(fā)布的聯(lián)合國(guó)人權(quán)問題特別報(bào)告指出，英國(guó)政府在保護(hù)公民生命權(quán)和健康權(quán)，避免受到非法和危險(xiǎn)的空氣污染侵害上，是失職的。

然而對(duì)英國(guó)政府而言，治理空氣污染又應(yīng)從何而起呢？在3月15日英國(guó)議會(huì)四個(gè)委員會(huì)的立法建議中，他們認(rèn)為汽車工業(yè)首先應(yīng)當(dāng)為英國(guó)有毒空氣埋單，至少應(yīng)當(dāng)支付上百萬英鎊用來治理汽車尾氣排放問題。他們還認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)提前禁止傳統(tǒng)柴油車和汽油車的銷售時(shí)間（英國(guó)政府去年承諾停銷時(shí)間最遲在2040年）。政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)“污染者埋單”的原則，要求汽車工業(yè)建立新的空氣治理基金，根據(jù)健康損害和環(huán)境污染規(guī)模來確定補(bǔ)償金。事實(shí)上，在歐盟向英國(guó)等國(guó)發(fā)出警告后，倫敦市長(zhǎng)薩迪克·汗就宣布了一項(xiàng)措施，對(duì)汽車尾氣排放超標(biāo)的車主征收額外稅費(fèi)——“毒氣稅”。但英國(guó)社會(huì)當(dāng)前只將額外收費(fèi)的做法作為最壞的打算，目前將更傾向于通過新能源車替代使用等方式來加速淘汰燃油車。

空氣污染并非一日而成，追其根源也是十分復(fù)雜的。目前而言，關(guān)于當(dāng)前英國(guó)空氣污染的主要污染源并無定論，但英國(guó)民眾和不少議員認(rèn)為政府必須對(duì)此有所作為。英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)委員會(huì)主席尼爾·帕里什說，政府最新方案沒有有效回應(yīng)“英國(guó)境內(nèi)空氣質(zhì)量災(zāi)難的規(guī)模”，“我們擔(dān)憂政府正以走過場(chǎng)的方式對(duì)待空氣質(zhì)量（問題），真正改變需要大膽、有意義的行動(dòng)”。對(duì)此，英國(guó)政府發(fā)言人稱，目前英國(guó)政府正在根據(jù)四個(gè)委員會(huì)的報(bào)告和立法建議，制定新的空氣污染治理計(jì)劃，而且將在本年度公布。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com