摘 要：金融扶貧的有效性、可持續(xù)性是大家關(guān)注的問(wèn)題，文章重點(diǎn)探討分析了如何認(rèn)識(shí)金融扶貧工作中普惠金融與特惠金融的作用和各自的利弊得失，進(jìn)而對(duì)今后政府政策如何更好地支持金融扶貧脫貧提出了若干建議和思考。

關(guān)鍵詞：扶貧脫貧攻堅(jiān)；金融扶貧；特惠金融；普惠金融

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-198X（2018）03-0034-06

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線目標(biāo)和標(biāo)志性指標(biāo)，納入“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，確立了到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部“摘帽”，區(qū)域性整體貧困消除的目標(biāo)。而金融扶貧則是決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必不可少的重要組成部分。對(duì)金融扶貧，大家都比較關(guān)注的是其有效性和可持續(xù)性問(wèn)題，特惠金融與普惠金融的利弊得失問(wèn)題，而且在對(duì)什么樣的金融扶貧脫貧方式是可持續(xù)的問(wèn)題上分歧比較大，本文也就此談?wù)剛€(gè)人的看法。

一、對(duì)特惠金融和普惠金融的認(rèn)識(shí)和理解

特惠金融是指以補(bǔ)貼方式提供的優(yōu)惠性融資或保險(xiǎn)等金融形態(tài)，也可稱政策性金融。而普惠金融是指以市場(chǎng)運(yùn)作為模式、保本微利為原則、投融資為載體的金融形態(tài)，是政策性金融的深化和發(fā)展。這兩種金融形態(tài)的共同點(diǎn)在于它們都是為了貫徹政府的戰(zhàn)略意圖和政策目標(biāo)。相對(duì)特惠金融，普惠金融擅長(zhǎng)以市場(chǎng)化方式服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，在實(shí)現(xiàn)政府戰(zhàn)略、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、突破發(fā)展瓶頸、孵化增長(zhǎng)機(jī)遇、提高資源配置效率、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期財(cái)務(wù)平衡等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。

從政府推動(dòng)金融扶貧的角度，政策怎么實(shí)現(xiàn)金融扶貧脫貧的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，筆者認(rèn)為要從現(xiàn)在主要依靠補(bǔ)貼、依靠政府大量的投入的特惠金融，逐步轉(zhuǎn)向金融機(jī)構(gòu)保本微利、可持續(xù)的方向發(fā)展。目前，至少要這兩種金融形態(tài)并重，將來(lái)則要以普惠金融為主?？赡苡捎邳h中央將發(fā)展普惠金融已提升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和金融發(fā)展戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)、倡導(dǎo)和推行，因此人們往往都愿意自稱自己在踐行普惠金融，然而事實(shí)并非如此，比較多的情況是把傳統(tǒng)金融或特惠金融的做法都混同于普惠金融了。現(xiàn)在需要認(rèn)識(shí)什么是真正的普惠金融，并且在金融扶貧工作中如何能真正踐行普惠金融。

實(shí)際上，目前我國(guó)的金融扶貧實(shí)踐主要是依賴特惠金融?，F(xiàn)在對(duì)建檔立卡貧困戶的金融扶貧貸款基本上全部采用3-5年的扶貧貼息（或無(wú)息）擔(dān)保（政府財(cái)政全額擔(dān)保）小額貸款的模式（也稱為“530”貸款，即5萬(wàn)元3年期0利率貸款）。其實(shí)質(zhì)是靠政府大量的財(cái)政投入，不管是中央政府的財(cái)政貼息，還是地方政府的財(cái)政貼息與資金擔(dān)保、壞賬準(zhǔn)備或者風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金都鼓勵(lì)銀行發(fā)放扶貧貸款。當(dāng)然還有其他一些與此相似的依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼的模式，例如企業(yè)+農(nóng)戶、企業(yè)+合作社+農(nóng)戶、政府平臺(tái)+農(nóng)戶，等等。這樣的做法不少人稱其為普惠金融，其實(shí)這是特惠金融的做法。

這樣做，是否具有可持續(xù)性？我們應(yīng)不應(yīng)、能不能持續(xù)這樣做？筆者認(rèn)為，第一，它本身就不是可持續(xù)的，因?yàn)樗蕾囐Y金補(bǔ)貼。第二，不應(yīng)該也不可能永久用這種方式來(lái)做金融扶貧。第三，現(xiàn)在及今后一段時(shí)間是必須這樣的。為什么？因?yàn)槲覀?020年要解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，這跟我們的政治和制度優(yōu)勢(shì)是聯(lián)系在一起的，正是因?yàn)槲覀冇羞@個(gè)政治的承諾和這個(gè)施政的目標(biāo)，所以從這個(gè)意義上講是可以的，也是必須的手段。也就是說(shuō)這是我國(guó)的特惠金融或稱為政策性金融政策，在國(guó)際上，也稱其為福利型模式。但應(yīng)認(rèn)識(shí)到這不是普惠金融，因?yàn)槠栈萁鹑谟袀€(gè)基本前提或特征，就是它不能長(zhǎng)期依賴外部資金的支持來(lái)做金融，它需要市場(chǎng)化的運(yùn)作原則。所以在這個(gè)問(wèn)題上，筆者認(rèn)為，對(duì)普惠金融，現(xiàn)在人們的認(rèn)識(shí)還有很大的分歧和不同的意見(jiàn)或誤解，對(duì)什么是普惠金融的普及教育仍需要繼續(xù)加強(qiáng)。普惠金融是指服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、依托信用支持、不靠政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)化運(yùn)作、自主經(jīng)營(yíng)、注重長(zhǎng)期投資、保本微利、財(cái)務(wù)上能可持續(xù)性的金融模式，它是介于補(bǔ)貼式和商業(yè)性資金支持之間的一種金融形態(tài)。

在2020年前決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在金融扶貧上實(shí)施特惠金融是必要的，但同時(shí)要清醒地認(rèn)識(shí)到特惠金融本身有其固有的弊端。主要表現(xiàn)在長(zhǎng)期依賴外部資金的投入，政府財(cái)政資金壓力大，不堪重負(fù)，不可持續(xù)；資金使用效率低；扭曲正常的金融市場(chǎng)秩序；易誘發(fā)各種道德風(fēng)險(xiǎn)；易產(chǎn)生服務(wù)目標(biāo)偏移和滲漏；易助長(zhǎng)窮人的“等靠要”思想，富人搶占窮人權(quán)益；易助長(zhǎng)尋租腐敗行為；等等。普惠金融的弱點(diǎn)，從金融供給方看，成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大、往往吃力不討好；從需求方看，利率高；從政府方看，對(duì)窮人要盡量?jī)?yōu)惠才好。筆者認(rèn)為，實(shí)際上搞金融，也應(yīng)有正確的義利觀，應(yīng)該針對(duì)不同的對(duì)象，取得公平和效率之間的某種平衡。

那么如何更深入、較全面地理解普惠金融呢？以上已做了簡(jiǎn)要說(shuō)明，在此，再作進(jìn)一步的闡述。按筆者的理解，普惠金融的實(shí)質(zhì)是扶持傳統(tǒng)金融不愿意或難于服務(wù)的弱勢(shì)群體且能實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展的金融體系。

筆者理解普惠金融至少應(yīng)有三個(gè)要義、應(yīng)分三個(gè)層次和需要應(yīng)對(duì)三個(gè)挑戰(zhàn)。

三個(gè)要義。即一是普惠金融體系應(yīng)為包容性的，合理、公平、正義地普遍惠及一切需要金融服務(wù)的地區(qū)和社會(huì)群體，尤其是為容易被傳統(tǒng)金融體系所忽視的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)、貧困群體提供各種所需的、便捷的、具有合理價(jià)格的有效金融服務(wù)。二是擁有健全治理結(jié)構(gòu)、管理水平、具備財(cái)務(wù)和組織上可持續(xù)發(fā)展能力的金融供給方。三是擁有多元化（包括一系列私營(yíng)、非營(yíng)利性及公共金融）金融服務(wù)的提供者。[1]（P13）

三個(gè)層次，是指微觀層次、中觀層次和宏觀層次。微觀層次就是為弱勢(shì)群體服務(wù)的零售金融機(jī)構(gòu)、金融供給方，是直接針對(duì)最終客戶主體的機(jī)構(gòu)。中觀層次是指為微觀機(jī)構(gòu)服務(wù)的中介組織機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如支付系統(tǒng)、征信系統(tǒng)、咨詢、培訓(xùn)、審計(jì)、評(píng)估、評(píng)級(jí)、網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會(huì)、批發(fā)機(jī)構(gòu)等為微觀層次的零售金融供給方服務(wù)的，都屬于中觀層次的服務(wù)體系。宏觀層次主要指政府和監(jiān)管當(dāng)局的政策法規(guī)。

完整的普惠性金融體系框架認(rèn)同的是只有將包括弱勢(shì)群體和窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機(jī)地融入微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面的金融體系，才能使過(guò)去被排斥于傳統(tǒng)金融服務(wù)之外的大規(guī)模客戶群體獲益。

三個(gè)挑戰(zhàn)。普惠性金融體系仍面臨三個(gè)主要的挑戰(zhàn)，即一是為大規(guī)模弱勢(shì)群體的金融需求擴(kuò)展高質(zhì)量的金融服務(wù)（規(guī)模）；二是不斷地拓深更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的弱勢(shì)客戶群體（深度）；三是降低客戶群體和金融服務(wù)提供者雙方的成本（成本效益比）。[2]（P171）

在討論普惠金融問(wèn)題時(shí)，有兩種傾向值得研究和注意防止。一是長(zhǎng)期依賴補(bǔ)貼。二是過(guò)分商業(yè)化，追求利潤(rùn)最大化。這兩種傾向都不是普惠金融。例如扶貧金融等于普惠金融嗎？筆者認(rèn)為不等于。我國(guó)現(xiàn)在的金融扶貧，更多是用特惠金融的手段，而不是普惠金融的手段，主要表現(xiàn)為銀行只能長(zhǎng)期依賴補(bǔ)貼、外部資金支持才能做扶貧，在銀行商業(yè)可持續(xù)這個(gè)問(wèn)題上還差得很遠(yuǎn)。[3]

筆者在此再?gòu)?qiáng)調(diào)一下，完整地理解普惠金融需要清楚它是一個(gè)完整的普惠性金融體系，它有多方面的要求和特征，最基本和本質(zhì)性的要求和特征：一是它的金融服務(wù)對(duì)象是小微企業(yè)、城市弱勢(shì)群體、農(nóng)民、貧困人群、老年人、殘疾人；二是金融服務(wù)供給方自身能保本微利和可持續(xù)發(fā)展。[4]正像中國(guó)人民銀行潘功勝副行長(zhǎng)所說(shuō)的那樣，微型金融、普惠金融，要在政府政策支持的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，走保本微利的可持續(xù)發(fā)展之路。他還說(shuō)，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的商業(yè)組織，需要在追逐商業(yè)利益和社會(huì)責(zé)任之間達(dá)到平衡，形成一種平衡，商業(yè)銀行的內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)體系和內(nèi)部授權(quán)體系要體現(xiàn)這樣一種平衡。[5]2016年，時(shí)任央行副行長(zhǎng)易綱也強(qiáng)調(diào)，面向未來(lái)，發(fā)展普惠金融首先是商業(yè)可持續(xù)性問(wèn)題。普惠金融不是慈善金融、救濟(jì)金融，也有異于政策性金融，不能過(guò)度依賴財(cái)政補(bǔ)貼和行政命令，而是要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的力量，尋求商業(yè)可持續(xù)的模式。[6]

因此，我們要發(fā)展的應(yīng)該是政府政策支持下金融機(jī)構(gòu)自身能夠做到保本微利可持續(xù)發(fā)展。政府的金融扶貧中財(cái)政的支持在起步階段可能是應(yīng)該的，但不應(yīng)長(zhǎng)期持續(xù)，也不應(yīng)主要用于貼息或用于擔(dān)保，也不是用于壞賬準(zhǔn)備，財(cái)政手段不要混同于金融手段，金融就要用金融的辦法，是要還本付息的。而金融扶貧的辦法既不是金融供給方利潤(rùn)的最大化，又不是永久地依靠外部政策性的補(bǔ)貼，這兩個(gè)現(xiàn)象和做法都是有缺陷的，從普惠金融角度看是錯(cuò)誤的。從普惠金融角度看這兩個(gè)做法，它們都不是普惠金融。所以這個(gè)觀點(diǎn)一定要搞明白了，才有共同的語(yǔ)言討論問(wèn)題。

就金融扶貧而言，特惠金融和普惠金融的共同目標(biāo)都是為了扶貧脫貧，是有交集的，是可以互補(bǔ)的，但是在某種程度上是矛盾的，兩者是對(duì)立統(tǒng)一的。特惠金融目前是必需的、必要的、有效的，但是效率低和不可持續(xù)性及其他一些問(wèn)題是突出的，這是最致命的弱點(diǎn)。

央行研究局2016年農(nóng)村金融報(bào)告提出了一個(gè)意見(jiàn)，政府補(bǔ)貼政策應(yīng)該從現(xiàn)在的“對(duì)機(jī)構(gòu)”改為“對(duì)業(yè)務(wù)”。譬如說(shuō)，不管是對(duì)發(fā)放單筆貸款低于100萬(wàn)元的小企業(yè)還是10萬(wàn)元的微型企業(yè)，給予補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、增值稅免稅或者是準(zhǔn)備金降準(zhǔn)、再貸款獎(jiǎng)勵(lì)等，應(yīng)該是和各種金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)功能相關(guān)。從政府的職能角度，就是財(cái)稅政策不要只補(bǔ)貼傳統(tǒng)銀行，而應(yīng)該是誰(shuí)幫助了窮人而且政府允許它做金融服務(wù)的，這些機(jī)構(gòu)，例如小貸公司可以、村鎮(zhèn)銀行可以，或者是合規(guī)的有放貸資質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)金融也可以，但是你必須是合規(guī)的，就可以賦予相同的財(cái)稅政策。只要真正做金融扶貧脫貧的工作，而且在這個(gè)政策范圍內(nèi)，不要只補(bǔ)貼農(nóng)行、農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行，應(yīng)該對(duì)大家一視同仁，即應(yīng)該是補(bǔ)功能，不是補(bǔ)機(jī)構(gòu)，這也叫作普惠、公平、正義。

二、對(duì)政府政策更好地

支持金融扶貧工作的幾點(diǎn)思考

第一，要轉(zhuǎn)變理念和政策實(shí)踐。就是要公平正義，要從選擇性地對(duì)機(jī)構(gòu)的政策支持轉(zhuǎn)向功能性、普惠性政策的支持，這是應(yīng)該要做的一件事情。當(dāng)然扶貧的方式，不管是產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、合作社或者是新型經(jīng)營(yíng)主體+貧困農(nóng)戶或者直接到戶，多種方式、多元化都可以。而且，應(yīng)多用普惠金融，而非用特惠金融的方法推動(dòng)金融扶貧工作的有效率可持續(xù)地開(kāi)展。

第二，政策支持表現(xiàn)在搞好信用體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。信用體系建設(shè)不是央行一家的事或者銀監(jiān)會(huì)的事，也不是純粹金融機(jī)構(gòu)一家的事，應(yīng)該是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和政府加上社會(huì)機(jī)構(gòu)方方面面共同協(xié)力來(lái)做的事。能夠?qū)崿F(xiàn)把信息大數(shù)據(jù)在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的基礎(chǔ)上，保護(hù)客戶隱私的前提下通過(guò)共享的機(jī)制，把整個(gè)信用體系建起來(lái)，而且是動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)的，現(xiàn)在實(shí)際上很多是靜止、非動(dòng)態(tài)的。例如，某個(gè)機(jī)構(gòu)今年建了，好像明年、后年、大后年都可以用，實(shí)際并非如此，信息是在不斷地變動(dòng)中，需要不斷地更新才有實(shí)際作用，而這是要花力氣的，所以普惠金融不好做也在這兒，不是說(shuō)一次性地采集信息就能解決問(wèn)題的。

另外，金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還包括支付、金融教育和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等，在此就不一一贅述。

第三，以后在扶貧貸款上盡量少搞一些貼息免息、少擔(dān)保、少風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。不是絕對(duì)不可以做，但是要真正地精準(zhǔn)到貧困戶，而且還不能大面積、全面、長(zhǎng)期地做。在目前階段筆者認(rèn)為可行，可能到2020年以后政府也愿意拿出一部分錢(qián)來(lái)，延續(xù)原來(lái)的政策，但絕對(duì)不可能長(zhǎng)期這樣。而保險(xiǎn)是農(nóng)村金融或者金融幫助窮人的一個(gè)非常大的短板，可以財(cái)政拿點(diǎn)錢(qián)幫助搞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，效果比補(bǔ)貼貸款好。

第四，政府財(cái)政還可以做“勞動(dòng)收入獎(jiǎng)勵(lì)制度”?，F(xiàn)在西南財(cái)經(jīng)大學(xué)有一個(gè)報(bào)告，其中提到國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，包括四川自己的經(jīng)驗(yàn)，就是說(shuō)實(shí)行“勞動(dòng)收入獎(jiǎng)勵(lì)制度”。眾所周知，貧困是很多原因、多種因素造成的，一味的救濟(jì)可能造成一些貧困群體的等、靠、要。因此，扶貧要與扶智和扶志結(jié)合，現(xiàn)在貧困群體很多問(wèn)題是“智”和“志”不足，要鼓勵(lì)貧困群體勞動(dòng)，變“輸血”為“造血”，對(duì)有勞動(dòng)能力的、不思進(jìn)取的、滿足現(xiàn)狀的、等待政府救濟(jì)的“等、靠、要”那些人怎么辦？就是要用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)他們?nèi)趧?dòng)。勞動(dòng)了，給他們以獎(jiǎng)勵(lì)，兩者結(jié)合起來(lái)，這就是勞動(dòng)收入獎(jiǎng)勵(lì)制度。有這方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)也已經(jīng)在試行，而且據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的說(shuō)法，效果不錯(cuò)。

筆者不主張拿太多的錢(qián)去補(bǔ)貼金融機(jī)構(gòu)，這容易讓金融機(jī)構(gòu)和貧困群體產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，金融供給方認(rèn)為反正是政府給我貼息、給我擔(dān)保抵押了，窮人還不還沒(méi)關(guān)系，反正最后政府兜底?！鞍似摺狈鲐毠?jiān)計(jì)劃期間，幾百個(gè)億的扶貧貼息貸款，大部分是壞賬。需求方好多人認(rèn)為反正是政府的錢(qián)、銀行的錢(qián)就可以不還，而且下面流傳的很廣的說(shuō)法，誰(shuí)還錢(qián)誰(shuí)是傻子，誰(shuí)不還誰(shuí)是英雄。這種思想不教育不改變是不行的。而且，如果農(nóng)民一分錢(qián)利息不需要付，本身就容易給人造成一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，這是財(cái)政給他們的補(bǔ)助款。

不讓借款人還利息，筆者認(rèn)為不是好辦法，應(yīng)該將政策改為貧困戶貸款需要還適當(dāng)?shù)睦ⅰ：侠淼倪€本付息，也是普惠金融的做法和要求。一是覆蓋金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，可以達(dá)到保本微利，二是對(duì)窮人來(lái)說(shuō)他要養(yǎng)成一個(gè)守信的觀念。

第五，政府政策的支持還應(yīng)該表現(xiàn)在金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補(bǔ)充增加金融機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)類(lèi)型。雖然我國(guó)機(jī)構(gòu)類(lèi)型形式已多樣化，包括金融服務(wù)市場(chǎng)的形態(tài)、產(chǎn)品的多樣化，但是筆者認(rèn)為至少缺兩種機(jī)構(gòu)。

一是我國(guó)缺少中國(guó)自己的窮人銀行，缺少在中西部貧困地區(qū)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的窮人銀行。世界著名的孟加拉鄉(xiāng)村銀行（格萊珉銀行，Grameen Bank），它不是純民營(yíng)的銀行，它起源于1976年尤努斯教授團(tuán)隊(duì)開(kāi)展的民間試驗(yàn)的扶貧小額信貸項(xiàng)目，1983年政府特許它成立窮人銀行，而且初期是以政府股份為主成立的扶貧銀行，實(shí)行免稅政策，叫格萊珉銀行。在發(fā)展過(guò)程中培育窮人的金融意識(shí)，政府的股份已從最初為主降到現(xiàn)在只占25%，其他的都是窮人（貧困婦女為主）逐步發(fā)展起來(lái)的股份，包括尤努斯在內(nèi)的員工團(tuán)隊(duì)沒(méi)有任何股份，只是銀行雇員，他們培養(yǎng)窮人入股經(jīng)營(yíng)銀行的能力。格萊珉銀行是銀行業(yè)中典型的“社會(huì)企業(yè)”。這就是政府良好政策的一種表現(xiàn)，也是政府財(cái)政資金投入的一種良性支持或者金融資金支持的一種辦法。政府前期投入的資金可以逐步退出來(lái)，還可以去做別的事，讓窮人的能力提高起來(lái)達(dá)到自我可持續(xù)發(fā)展。窮人銀行我們中國(guó)至今沒(méi)有誕生，我們認(rèn)為不妥，我們是社會(huì)主義國(guó)家，講公平正義，幫助窮人共同富裕，我們應(yīng)該并完全可以做好窮人銀行，這需要政府下決心。

二是缺可持續(xù)的公益性小額信貸組織（或稱為金融領(lǐng)域的社會(huì)企業(yè)）。政府應(yīng)鼓勵(lì)可持續(xù)的公益性小額信貸組織的發(fā)展。例如，中國(guó)扶貧基金會(huì)下屬的中和農(nóng)信這樣的公益性小貸機(jī)構(gòu)，它已發(fā)展到250多個(gè)縣，貸款余額60多億元，有效客戶40多萬(wàn)戶，就是公益性可持續(xù)的。它做到了保本微利和可持續(xù)，它的資本回報(bào)率才百分之一點(diǎn)幾，它也不需政府長(zhǎng)期補(bǔ)貼，貸款不良率在1%上下，它從市場(chǎng)融資，但是至今沒(méi)有適宜的法律身份。如果政策能給它扶貧再貸款，它還可以給窮人的貸款利率再降低，使窮人受益更大，它自身也能保證保本微利。中和農(nóng)信這樣的機(jī)構(gòu)如果不做成窮人銀行，就做現(xiàn)在這樣的公益性小貸，也挺好的，它還在不斷發(fā)展壯大。今天，因?yàn)橹醒胗嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)肯定了它，它才能這么做下去，但是仍然沒(méi)有法律地位，沒(méi)有任何的金融牌照，這不是長(zhǎng)久之計(jì)?，F(xiàn)在類(lèi)似的機(jī)構(gòu)還有若干，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)二三百家，只是規(guī)模沒(méi)有這么大。例如寧夏鹽池邦信惠民小貸現(xiàn)在大概是三四個(gè)億貸款余額，重慶開(kāi)縣民豐互助會(huì)也是三四個(gè)億的貸款余額，鹽池的經(jīng)驗(yàn)是寧夏回族自治區(qū)政府認(rèn)同的，開(kāi)縣的經(jīng)驗(yàn)是重慶市委市政府發(fā)文的，但是這些有益經(jīng)驗(yàn)也難以借鑒推廣到全國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。重慶市政府鼓勵(lì)在本市貧困縣推動(dòng)，現(xiàn)在也在復(fù)制借鑒一兩個(gè)試點(diǎn)，這些經(jīng)驗(yàn)為什么不可以在那些公益小貸做得不錯(cuò)的地方和廣大的貧困農(nóng)村地區(qū)借鑒推廣呢？例如，陜西有三個(gè)較好的公益型小貸組織，分別在西鄉(xiāng)、蒲城、淳化縣，這三個(gè)都是婦聯(lián)的原主任負(fù)責(zé)運(yùn)作，服務(wù)對(duì)象全是低收入婦女，機(jī)構(gòu)資金艱難地依靠自籌，沒(méi)有或很少拿到政府的財(cái)政支持，但是照樣在任勞任怨地扶貧，而且扶貧對(duì)象是貧困婦女，發(fā)放單筆幾千到一萬(wàn)元人民幣的貸款，貧困婦女在農(nóng)信社拿不到錢(qián)、在銀行拿不到錢(qián)，就只能在它那里能拿到貸款，這樣窮人慢慢地發(fā)展起來(lái)，這些組織放的貸款余額現(xiàn)在大概是兩三千萬(wàn)元，也做到了保本微利。像這類(lèi)真正勤勤懇懇地干、默默無(wú)聞地幫助了很多的低收入貧困婦女的金融機(jī)構(gòu)，都已經(jīng)存在了十幾年了，一直沒(méi)有合法地位，而且現(xiàn)在融資很困難、需求也極大。這是很不合理很不公平的。至今在宏觀政策上沒(méi)有鼓勵(lì)這類(lèi)組織的發(fā)展，筆者認(rèn)為這是需要改善的。

第六，從金融供給側(cè)改革調(diào)整金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的角度，我國(guó)還缺少幫助非銀行金融機(jī)構(gòu)融資需求的批發(fā)基金機(jī)構(gòu)。對(duì)于只能放貸不能吸儲(chǔ)的小額信貸機(jī)構(gòu)，孟加拉國(guó)有千百個(gè)，政府專(zhuān)門(mén)批準(zhǔn)成立了一個(gè)叫作PKSF的批發(fā)基金為符合可持續(xù)發(fā)展條件的小貸機(jī)構(gòu)融資服務(wù)。政府帶頭投入種子資金，鼓勵(lì)本國(guó)和世界的各種資金的投入，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，保證放得出收得回，PKSF從2000年建立起來(lái)到現(xiàn)在保持自負(fù)盈虧，自身保本微利，給那些合規(guī)的有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男≠J組織批發(fā)貸款，小貸組織再給窮人貸款，窮人也獲了利，這樣形成多贏的局面，體現(xiàn)了政府政策的支持，這是正確的財(cái)稅政策支持。

實(shí)際上有批發(fā)基金這類(lèi)機(jī)構(gòu)的，在世界有十幾個(gè)國(guó)家，當(dāng)然孟加拉國(guó)是最典型的專(zhuān)門(mén)針對(duì)扶貧的機(jī)構(gòu)服務(wù)，別的國(guó)家主要是針對(duì)小微企業(yè)、針對(duì)傳統(tǒng)銀行不放貸的零售小貸機(jī)構(gòu)，用批發(fā)基金的辦法，體現(xiàn)了政府政策的支持。我們至今還沒(méi)有這樣的批發(fā)基金，筆者認(rèn)為我國(guó)完全可以也應(yīng)該設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)。

第七，政府宏觀政策支持上，金融供給側(cè)改革金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，可以多發(fā)展規(guī)范的合作金融。在我國(guó)，合作金融也是短板。商業(yè)金融追求高利潤(rùn)的要求（資本逐利的本質(zhì)）與金融扶貧的社會(huì)性、保本微利非營(yíng)利性的矛盾，這是制度性的矛盾，兩者很難平衡，因?yàn)槭莾蓚€(gè)不同的利益主體，鼓勵(lì)發(fā)展合作金融，其實(shí)是出路之一。

合作金融在貧困地區(qū)應(yīng)該也可以大有作為，例如，四川巴中的同志說(shuō)巴中太窮了，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)不愿意去。筆者認(rèn)為，在這些地區(qū)解決問(wèn)題的思路之一是應(yīng)該大力發(fā)展合作金融，就是讓農(nóng)民組織起來(lái)，就像習(xí)近平同志當(dāng)年在浙江工作時(shí)推動(dòng)搞的“三位一體”的合作社，現(xiàn)在浙江正在大力推動(dòng)。所謂“三位一體”，就是供銷(xiāo)、生產(chǎn)、信用“三位一體”的合作社，搞資金互助，可以融到“三位一體”的合作社去開(kāi)展。其實(shí)這項(xiàng)工作做好了，廣義上可以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，鞏固我們黨在基層的執(zhí)政地位。從狹義的角度來(lái)說(shuō)就是金融服務(wù)，農(nóng)民自己解決自己的融資需求。因?yàn)樗旧砉┣蠓綖橐惑w，實(shí)行自有、自管、自享，風(fēng)險(xiǎn)也自擔(dān)，沒(méi)有供求雙方不同利益主體間的沖突。只要把這個(gè)基層合作社的工作做好，就可以在合作社內(nèi)部做資金互助，如內(nèi)部資金不足，即使當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)少一點(diǎn)，只要達(dá)到獲得外部資金的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就可以進(jìn)行外部融資，可以做到自己可持續(xù)發(fā)展。

另外，可持續(xù)脫貧應(yīng)體現(xiàn)在貧困群體自身有意愿有能力脫貧。對(duì)貧困戶而言，現(xiàn)在做的扶貧脫貧工作很多是“幫我脫貧”，更應(yīng)下大氣力做的是使貧困群體變成“我要脫貧”。如果能做到這一點(diǎn)，就實(shí)現(xiàn)了脫貧工作的可持續(xù)，那時(shí)候有能力的貧困群體就不需要依靠外部去幫忙，他會(huì)主動(dòng)、積極地想辦法搞創(chuàng)收、搞產(chǎn)業(yè)、謀發(fā)展。

談合作還應(yīng)倡導(dǎo)貧困村資金互助社的發(fā)展，這也是貧困地區(qū)的一種基層合作金融。貧困村資金互助工作，例如甘肅、寧夏和陜西，從省區(qū)的層面上比較，做得是比較好的。在甘肅省，對(duì)貧困村，除了中央財(cái)政給了20萬(wàn)元設(shè)立資金互助社（這是一個(gè)很好的財(cái)政與金融相結(jié)合扶貧的手段），省里又給它貼了30萬(wàn)元，給它補(bǔ)到50萬(wàn)元，別的非貧困村，每個(gè)村給20萬(wàn)元、30萬(wàn)元不等，用這種辦法鼓勵(lì)村級(jí)資金互助社的發(fā)展。但是省內(nèi)各地發(fā)展?fàn)顩r不平衡，尤其是特惠金融開(kāi)展以后，貧困村資金互助社大部分就停滯了。因?yàn)楝F(xiàn)在特惠金融是免利息的，而資金互助社至少要有跟農(nóng)信社差不多的利息，就不好做了。實(shí)際上資金互助社是培育農(nóng)民的合作金融、合作互助的意識(shí)和能力的一種好的辦法，應(yīng)該鼓勵(lì)、提倡發(fā)展。[7]（P15）

政府政策的支持表現(xiàn)在特惠金融和普惠金融兩個(gè)都要用，兩個(gè)也是互相補(bǔ)充的，尤其在今天特惠金融很重要。但是現(xiàn)在要著力探索的是，在特惠金融現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上怎么來(lái)踐行真正的普惠金融，為當(dāng)前和2020年以后的金融扶貧和農(nóng)村金融的發(fā)展，現(xiàn)在就要?jiǎng)邮盅芯刻剿髹`行，這是我們的任務(wù)所在，這是我們長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮所在。要多發(fā)展合作性金融，發(fā)展社會(huì)企業(yè)類(lèi)金融，例如，像中和農(nóng)信，寧夏鹽池邦信惠民、開(kāi)縣民豐互助會(huì)、陜西西鄉(xiāng)縣婦女協(xié)會(huì)等這樣的機(jī)構(gòu)要多發(fā)展。

我國(guó)政府做了很多金融扶貧工作，成績(jī)是很大的，但對(duì)存在的問(wèn)題一定要正視，還有很多要改變改善的地方。政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該像習(xí)近平同志那樣有擔(dān)當(dāng)、有責(zé)任感、有作為，真正地公平正義地為幫助弱勢(shì)地區(qū)、貧困農(nóng)戶，真正地為讓群眾奔向共同富裕的目標(biāo)，在工作中努力發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。中央提出的目標(biāo)要求是到2050年實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕和中華民族的偉大復(fù)興，為此，我們現(xiàn)在就要真心實(shí)意、踏踏實(shí)實(shí)地工作，真正想辦法去做這些補(bǔ)短板的事。

第八，金融扶貧要重視互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的最新發(fā)展動(dòng)向，同時(shí)在扶貧這個(gè)領(lǐng)域我們要關(guān)注“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題。數(shù)字普惠金融是好事，但是做不好會(huì)加深數(shù)字鴻溝，央行也已提醒這個(gè)問(wèn)題了，易綱在2016年杭州G20會(huì)議上就提出，我們是倡導(dǎo)數(shù)字普惠金融的，但是我們要注意防范數(shù)字鴻溝的負(fù)面作用，要關(guān)注“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展提升了金融服務(wù)的覆蓋面，但也會(huì)拉大缺乏數(shù)字技術(shù)知識(shí)與技能的弱勢(shì)群體與主流社會(huì)的差距。就是說(shuō)要加大在貧困地區(qū)推動(dòng)數(shù)字金融的力度，要縮小地區(qū)差異。[6]

筆者認(rèn)為，現(xiàn)在還看不清“數(shù)字鴻溝”的發(fā)展趨勢(shì)。一方面是中央和地方在加大投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信用體系建設(shè)等，包括寬帶建設(shè)等，但是另一方面，大量的貧困戶、一些貧困村仍然沒(méi)有通光纖、通寬帶，有些地方基站也不能覆蓋，尤其是不能到戶。在北京、上?；蛘邧|部沿海地區(qū)，甚至是東部農(nóng)村，智能手機(jī)已經(jīng)很普及了，在西部貧困地區(qū)除了在外面打工的和村干部或者富裕戶，有智能手機(jī)，真正用智能手機(jī)的貧困戶少，尤其是歲數(shù)大的少。而且，真正用數(shù)字金融的，例如使用移動(dòng)支付的農(nóng)戶，根據(jù)西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的調(diào)研統(tǒng)計(jì)，在中西部地區(qū)只有11%的人口，與我國(guó)東部地區(qū)差距極大，這就是數(shù)字鴻溝。我們的任務(wù)和責(zé)任是一定要逐步縮小“數(shù)字鴻溝”，完成這一任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署藍(lán)皮書(shū)，“建設(shè)普惠金融體系”，2006.

[2] 杜曉山.發(fā)展農(nóng)村普惠金融的思路與對(duì)策[M]//張承惠， 鄭醒塵，等.中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展報(bào)告2014.北京：中國(guó)發(fā) 展出版社，2014.

[3] 杜曉山.普惠金融理論與實(shí)踐的困惑與探索[N].金融 時(shí)報(bào)，2015-08-24.

[4] 國(guó)務(wù)院.推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）國(guó)發(fā) 〔2015〕74號(hào).2015-12-31.

[5] 潘功勝.推動(dòng)中國(guó)普惠金融發(fā)展[EB/OL].http：//www. china.com.cn/cppcc/2015-03/17/content_35075350.htm.

[6] 易綱.將向G20杭州峰會(huì)提交3份普惠金融文件[EB/OL]. http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1520107.

[7] 杜曉山，林萬(wàn)龍，孫同全.貧困村互助資金模式的比較 研究[M].國(guó)務(wù)院扶貧辦外資中心課題報(bào)告，2009.