龍俊桃 杜碧 歐健

（四川成都 610041）

進入21世紀(jì)，國際上債務(wù)風(fēng)險事件頻發(fā)。2009年，歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)。2013年，美國底特律市政府向地方法院申請破產(chǎn)。與此同時，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，風(fēng)險與日俱增。2013年，《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公開后，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題引起了中央和學(xué)界的廣泛關(guān)注。中央把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)①2013年中央經(jīng)濟工作會議明確。。2014年，新《預(yù)算法》賦予地方政府合法舉債的權(quán)利，同年9月，中央通過“修明渠、堵暗道”的方式規(guī)范地方政府發(fā)債行為②《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》。。2015年，我國啟動債務(wù)置換，以化解地方政府存量債務(wù)集中到期風(fēng)險。2016年，中央明確規(guī)定：地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央實行不救助原則③國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》明確規(guī)定。。但同年，審計署發(fā)布的報告指出，除了公開發(fā)行的債務(wù)外，地方政府債務(wù)正以PPP項目、政府購買服務(wù)、政府承諾等多種隱蔽渠道積累。2017年，全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。研究分析新常態(tài)下地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及其存在的風(fēng)險，完善現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理政策，成為當(dāng)下保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要課題。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險內(nèi)涵及國外地方政府債務(wù)風(fēng)險管理經(jīng)驗

地方政府債務(wù)是指以地方財政收入作為償還來源，最終由地方政府直接或間接承擔(dān)全部或部分清償責(zé)任的債務(wù)，主要包括地方政府新增債券、存量債務(wù)、或有債務(wù)及隱性債務(wù)④參見《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號文），存量債務(wù)主要指審計確定的需要地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，包括2014年以前年度發(fā)行的債券和其他形式的政府債務(wù)。。本文著重研究以地方政府新發(fā)行的債券和存量債務(wù)為代表的顯性債務(wù)和以平臺公司債務(wù)、政府協(xié)議投資為代表的隱性債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險是指因地方政府債務(wù)自身的缺陷或不確定性所誘發(fā)的一系列問題及這些問題對經(jīng)濟、政治、社會的沖擊和影響。地方政府債務(wù)風(fēng)險可分為信用風(fēng)險、流動風(fēng)險、市場風(fēng)險、政策風(fēng)險和道德風(fēng)險。本文主要研究地方政府債務(wù)核心風(fēng)險——信用風(fēng)險，即地方政府承擔(dān)償債責(zé)任但無能力按期還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。

世界主要國家的地方債務(wù)風(fēng)險管理歷史最早可追溯到18世紀(jì)70年代的日本，以“舉借地方政府債務(wù)必須通過議會決定”開啟了地方債務(wù)管理的歷程。19世紀(jì)中后期、20世紀(jì)初期，美國、巴西、波蘭等國相繼爆發(fā)了債務(wù)危機，每一次債務(wù)危機爆發(fā)后，各國都相應(yīng)地制定了債務(wù)管理措施，逐步形成了各具特色且較為成熟的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗。從國外經(jīng)驗來看，完善的法律和制度是地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，基于債務(wù)風(fēng)險分級的事前防范、事中監(jiān)管和事后追責(zé)的全流程管理機制是實現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險管理全覆蓋的關(guān)鍵，信息披露等配套措施是提高地方政府債務(wù)風(fēng)險管理水平的保障。

在法律硬約束方面，日本政府的做法值得我們借鑒。日本中央政府每年編制債務(wù)規(guī)劃，主要包括發(fā)行規(guī)模、用途和發(fā)債方式等。地方政府根據(jù)規(guī)劃擬定具體舉債計劃報中央政府審批。1999年之后，舉債方式逐漸市場化。設(shè)立獨立審計機構(gòu)對債務(wù)進行全面審計，審計報告直接上報中央政府，同時針對審計發(fā)現(xiàn)的問題向管理部門提出改進措施或建議。

基于債務(wù)風(fēng)險分級的全流程管理機制及配套措施方面，美國、哥倫比亞和巴西的做法都值得我們借鑒。美國《憲法》規(guī)定，地方政府擁有完全的自主發(fā)債權(quán)。各州政府通過立法明確地方政府對債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，建立破產(chǎn)和責(zé)任追究制度。通過債務(wù)限額、預(yù)算平衡和收支管理等規(guī)定，加強預(yù)算管理，控制債務(wù)規(guī)模。通過信息披露、信用評級和私人債券保險，實現(xiàn)債務(wù)運行市場化，信息披露有法可依，信用評級至少由穆迪或標(biāo)準(zhǔn)普爾公司評定。市政債券保險由政府付費，保險公司專人負責(zé)風(fēng)險管理。建立風(fēng)險預(yù)警模型，對債務(wù)風(fēng)險進行識別、分析和預(yù)警。如俄亥俄州建立了“地方財政監(jiān)控計劃”，由州審計局負責(zé)對地方財政進行監(jiān)控和預(yù)警，如果發(fā)生危機，組建“財政計劃與監(jiān)督委員會”進行危機處理。哥倫比亞建立了一套釋放債務(wù)預(yù)警信號的紅綠燈監(jiān)管體系，將地方政府債務(wù)與其財政狀況聯(lián)系起來，用利息支出率和債務(wù)率兩個指標(biāo)來確定地方政府是否處于紅燈區(qū)域，進入紅燈區(qū)域的政府禁止借貸而綠燈區(qū)的則允許借貸。巴西政府1998年的“財政穩(wěn)定計劃”和2000年的《財政責(zé)任法》均規(guī)定，地方政府舉債行為必須由參議院審議。地方政府舉債規(guī)模不得超過資本性支出預(yù)算，州、市政府的債務(wù)率分別低于200%和120%，擔(dān)保債務(wù)比重不得超過22%，新增債務(wù)率必須低于18%。地方政府每年償債率不得低于13%，地方政府債務(wù)余額占銀行凈資產(chǎn)的比重不得超過45%。通過一系列指標(biāo)值區(qū)別管理各州、市，構(gòu)建初步分級管理體系；地方政府換屆前八個月禁止舉借新債；禁止商業(yè)銀行違規(guī)貸款和關(guān)聯(lián)貸款；通過債務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)，提高債務(wù)透明度；違法責(zé)任人將受到罰款、開除公職、禁止從事公職活動直至追究刑事責(zé)任等處罰。

二、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險——以西部某省為例

（一）國內(nèi)地方政府債務(wù)的發(fā)生、發(fā)展

本文將我國地方政府債務(wù)發(fā)展劃分為四個歷史階段：第一階段（1950～1968年），誕生了我國首支地方政府債券；第二階段（1979～2007年），隨著《預(yù)算法》頒布、分稅制改革，以城投債為代表的地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生；第三階段（2008～2013年），以城投債的爆發(fā)式增長和地方政府融資多元化為特點；第四階段（2014年至今），新《預(yù)算法》確立了地方政府發(fā)債主體地位，中央規(guī)定僅通過發(fā)行債券舉借債務(wù)并啟動債務(wù)置換（見表1）。

表1 地方政府債務(wù)發(fā)展歷史沿革表

2009～2014年，地方政府債券發(fā)行保持小幅增長。自2015年起，隨著地方政府債券自發(fā)自還、債務(wù)置換和清理規(guī)范平臺債務(wù)，債券發(fā)行規(guī)模大幅增長。2016年，地方政府共發(fā)行債券1159次，發(fā)行總額60458.40億元，其中，以中期（3～5年）債券為主，占發(fā)行總額的31.8%；未到期地方政府存量債券總額106251.80億元，待償期限同樣以中期為主，占比30.6%（見圖1）。受期限結(jié)構(gòu)影響，自2012年起，到期兌付額、利息支出額呈V型增長（見圖2）。

圖1 2009～2016年地方政府債券發(fā)行情況

圖2 2009～2016年地方政府債券兌付情況

（二）西部某省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險

某省作為西部省份，綜合財力水平和地方發(fā)展需求的矛盾較為突出，資金缺口大，地方政府債務(wù)余額長期處于全國各省平均水平以上，對分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險具有代表意義。

1.債務(wù)規(guī)模大且增速快，或有債務(wù)占比高。2008～2011年，4萬億新增投資資金的70.5%主要來自地方政府預(yù)算、中央政府代發(fā)地方政府債券以及政策性貸款等，各地為實現(xiàn)這一財政目標(biāo)大量舉債，債務(wù)激增⑤《地方債的發(fā)展現(xiàn)狀問題及對策研究》張寧，胡婉婷，趙蓉（2016年）。。2012年以來，該省實施了建設(shè)西部交通樞紐、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、培育區(qū)域經(jīng)濟增長極等多項戰(zhàn)略任務(wù)，各級政府籌集和投入了大量資金，導(dǎo)致債務(wù)總規(guī)模居高不下。截至2016年，該省債務(wù)余額⑥債務(wù)余額指地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。7812.00億元，占全國的5.1%，或有負債占比32.5%，兩類債務(wù)較2012年分別增長41.2%和52.4%，相較而言，同期GDP僅增長36.9%（見表2）。

表2 西部某省地方政府債務(wù)余額表（單位：億元）

2.債券發(fā)行量激增，置換債和城投債并存。2009年，財政部首次代理發(fā)行西部某省政府債券僅90.00億元，至2016年，該省自主發(fā)行地方政府債券2890.62億元。其中，2015年和2016年分別發(fā)行置換債券1467.00億元和2306.52億元，占發(fā)行總量的八成⑦數(shù)據(jù)來源：Wind咨訊。。發(fā)行地方政府債券是2015年以后地方政府債務(wù)融資的唯一合法渠道⑧新《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府舉借債務(wù)應(yīng)通過發(fā)行政府債券的方式”（2015年）。，對于地方政府存量債務(wù)按規(guī)定可以發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換⑨《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，即43號文，置換債券資金主要用于償還2013年審計確定的政府負有償還責(zé)任的2015年至2017年到期的債務(wù)本金。，實現(xiàn)地方政府用低利、長期債務(wù)置換高利、短期債務(wù)，降低債務(wù)到期違約風(fēng)險的目標(biāo)。但就目前形勢看，部分地方政府負有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的債權(quán)人，如城投債持有人，在債券未到期且收益率高的情況下置換意愿低。置換政策計劃于2017年完全結(jié)束，而城投債到期高峰主要集中于2019～2021年，相關(guān)風(fēng)險或在2018年以后才逐步暴露。

3.一般債券發(fā)行比例提升，償債來源結(jié)構(gòu)調(diào)整尚需時日。2012年，西部某省土地出讓價款收入1363.80億元。同期，該省承諾以此收入償還的債務(wù)余額為2125.65億元，占政府負有償還責(zé)任債務(wù)的38.4%⑩數(shù)據(jù)來源：Wind咨訊。，由于經(jīng)濟、政策原因，近幾年土地市場波動大，土地出讓價款收入作為償債資金來源并不穩(wěn)定。而一般債券以地方一般公共預(yù)算收入作擔(dān)保，穩(wěn)定性更高。2015年，地方政府自主發(fā)債后，新增一般債券發(fā)行占比近三分之二，反映了地方政府對償債資金來源的權(quán)衡調(diào)整，但相較于累計債務(wù)余額，徹底改善結(jié)構(gòu)尚需時日。

4.短期債務(wù)占比高，償還壓力較大。以西部某省某市為例，地方政府2017～2019年進入債務(wù)到期高峰，截至2016年底，需政府性資金償還的債務(wù)中，短期債務(wù)（1～3年期）占55.2%。2016年，該省分別發(fā)行5年期和7年期地方政府債券865.13億元和882.88億元，占總發(fā)行量近三分之二??數(shù)據(jù)來源：Wind咨訊。?《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，仍有4個省有違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等行為。，某市轉(zhuǎn)貸債券也以此期限為主，可見地方政府試圖通過新增中長期債券，自然調(diào)整期限結(jié)構(gòu)，緩解未來短期償債壓力。

5.縣級債務(wù)占比重，自主還款能力弱。相對東部地區(qū)，西部某省縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，經(jīng)濟總量偏小，縣域產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)為主，財政收入較少，還款來源有限，自主還款能力弱，但經(jīng)濟發(fā)展和改善民生資金需求大，債務(wù)結(jié)構(gòu)中縣級債務(wù)占比高、增速快，債務(wù)風(fēng)險下沉明顯。截至2016年，該省省本級政府債務(wù)余額463.00億元，同比下降9.9%，縣級政府債務(wù)余額4914.00億元，占全省債務(wù)的62.9%（見圖3），同比增長6.1%。以該省某市為例，2009～2016年，市級新增債券金額年均增長3.8%，縣級年均增長21.0%，還本付息額市級年均增長76.7%，縣級年均增長130%（見圖4）。

圖3 截至2016年西部某省各級政府負有償還責(zé)任債務(wù)占比

圖4 2009～2016年某市市、縣級政府新增債券和還本付息情況

6.隱性債務(wù)規(guī)模大、增速快，情況復(fù)雜，風(fēng)險較大。2015年后，地方政府債券成為地方政府舉債唯一合法途徑，分析和杜絕隱性債務(wù)就成了重中之重。隱性債務(wù)是地方政府通過變相舉債工具舉借的、未納入預(yù)算管理的表外債務(wù)。隱性債務(wù)按照舉債主體分：一是以平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位為主體，需地方政府以財政性資金償還或提供擔(dān)保的債務(wù)；二是以地方政府為主體，以PPP項目、政府購買服務(wù)或協(xié)議投資為形式的相關(guān)償還或擔(dān)保債務(wù)。2015年后，平臺公司新增債務(wù)雖不再納入地方政府債務(wù)范圍，但在債券流通市場，城投債依然被投資者視為地方政府債務(wù)而受到追捧，地方政府違規(guī)擔(dān)保也屢有發(fā)生??數(shù)據(jù)來源：Wind咨訊。?《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，仍有4個省有違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等行為。。

PPP項目數(shù)和投資額快速增長，“明股實債”難以杜絕。為鼓勵和引導(dǎo)社會投資，西部某省大力推廣PPP模式，PPP項目供需兩旺。截至2017年4月，該省運作PPP項目890個，投資額9892.37億元，較2016年年初分別增長21.3%和28倍??數(shù)據(jù)來源：Wind咨訊。?《2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有的地區(qū)仍違規(guī)或變相舉債。抽查發(fā)現(xiàn)，至2015年底，仍有4個省有違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等行為。。若發(fā)生市場需求變化導(dǎo)致項目實際需求不及預(yù)期，或運營收益無法收回投資等，政府的擔(dān)?；虺兄Z將形成政府債務(wù)。

融資方式多元化，增大風(fēng)險傳導(dǎo)隱患。受平臺公司清理整頓影響，平臺借債速度放緩，規(guī)模下降，地方政府融資渠道拓寬，融資方式多元化成為地方政府隱性債務(wù)新特點。目前，地方政府隱性債務(wù)融資方式主要包括六大類：銀行貸款、債券類融資工具、非銀行金融機構(gòu)融資、供應(yīng)商應(yīng)付款、從企業(yè)和個人借款及其他（見表3）。如果管理手段無法及時跟進，就難以實現(xiàn)風(fēng)險管控全覆蓋。

表3 平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位融資方式

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險成因分析

本文主要探討作為地方政府債務(wù)風(fēng)險核心風(fēng)險的信用風(fēng)險，信用風(fēng)險的產(chǎn)生本質(zhì)上是地方政府舉債沖動與還款能力不匹配，而監(jiān)督管理的不完善和金融系統(tǒng)的錯綜復(fù)雜加劇了此類風(fēng)險。

（一）地方政府客觀上具有舉借大量債務(wù)的沖動

一是地方經(jīng)濟建設(shè)需求。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，投資仍然是拉動地方經(jīng)濟增長的主要動力，“十二五”以來，投資對我國經(jīng)濟增長的年均貢獻率均超過了50%。對地方政府而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項目投資成為主要投資方式，大量的資金需求導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴大。2016年，西部某省全年突出抓好631個全省重點項目和100個省級重點推進項目，新開工項目完成投資1.3萬億元，對投資增長貢獻率達85%。

二是GDP考核導(dǎo)向刺激。以GDP增長率為主的干部考核機制刺激地方政府舉債沖動，地方政府趨向于擴大支出規(guī)模，做大GDP。地方官員任免期限與債務(wù)期限不匹配，政績直接影響升遷，而債務(wù)未來風(fēng)險較難衡量。同時，任免變動頻繁也導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性，部分投資項目缺乏長期規(guī)劃，通過項目收益償還債務(wù)的相關(guān)計劃因項目無法產(chǎn)生足夠收益而難以實現(xiàn)，政府投資被套牢時有發(fā)生，加劇債務(wù)風(fēng)險。

三是財權(quán)事權(quán)不匹配造成資金缺口。分稅制改革后，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，中央政府上收了財權(quán)，收入占比較大，雖近幾年占比呈現(xiàn)逐年下降趨勢，但仍保持在40%以上。然而，地方政府承擔(dān)著主要的地方經(jīng)濟發(fā)展和社會保障職能，同時為中央支出項目提供配套資金，地方財政支出比重明顯偏高，且保持逐年增長態(tài)勢，如2016年地方收支占比分別為54.5%和85.4%，資金缺口促使地方政府不斷提高融資規(guī)模 。

四是中央財政資源公共性。地方政府對作為地方經(jīng)濟建設(shè)補貼的中央財政轉(zhuǎn)移支付較為依賴。中央財政資源具有競爭性而不具排他性，這種性質(zhì)會導(dǎo)致資源過度消耗。地方政府都想搶在其他地方政府之前向中央政府獲取更多的財政資源和債務(wù)額度來發(fā)展自身經(jīng)濟，在一定程度上刺激地方政府舉債。

（二）一些地方政府面臨償還債務(wù)的壓力

一是經(jīng)濟面臨下行壓力，財政收支失衡加劇。在全球經(jīng)濟低迷的大背景下，近幾年，除災(zāi)后重建影響短暫跳增外，GDP、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值等經(jīng)濟指標(biāo)增速逐年下降，西部某省經(jīng)濟增長逐年放緩。在經(jīng)濟建設(shè)和民生工程影響下，財政收支矛盾進一步加劇，財政收支缺口逐年擴大。2016年，該省公共財政收入3389.43億元，同比增長1.0%；公共財政支出8011.90億元，同比增長6.9%，高于地方公共財政收入增速5.9個百分點。

二是償債收入大幅下降。稅收、土地出讓價款收入以及國有企業(yè)經(jīng)營收入增長放緩。分稅制改革導(dǎo)致的地方收支矛盾由來已久，近幾年，宏觀稅負偏高，制約經(jīng)濟發(fā)展，減稅壓力加大，“營改增”、減稅降費、小微企業(yè)稅收減免等政策的實施勢在必行，但確也一定程度減緩地方稅收增長，2016年，西部某省稅收同比增速較2013年下降16.1個百分點。房地產(chǎn)調(diào)控政策密集出臺，引發(fā)市場波動，降杠桿、去庫存動作頻繁，開發(fā)商新增投資的能力和意愿下降，土地出讓價款收入大幅減少，2016年較2013年下降27.8%。由于經(jīng)濟增長放緩和國企改制，公平參與市場競爭，該省國有企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率總體下降，經(jīng)營收入增長放緩。

（三）部份地方政府債務(wù)管理粗放

一是監(jiān)督制衡機制缺乏。不斷縮減的財政空間和居高不下的債務(wù)水平使得監(jiān)管政府違規(guī)舉債成為當(dāng)務(wù)之急。未建立行之有效的地方政府債務(wù)監(jiān)督制衡機制，債務(wù)信息不透明，造成違規(guī)舉借或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、舉債后未及時安排支出、非支出需要舉債等情況屢禁不止，加劇了債務(wù)風(fēng)險。

二是統(tǒng)計口徑存在差異。目前，財政和審計是負責(zé)地方政府債務(wù)測算的主要部門，在地方政府債務(wù)統(tǒng)計口徑上，財政部門的測算側(cè)重地方財政預(yù)算口徑，“自下而上”匯報得出，而審計部門是“自上而下”逐級審核。統(tǒng)計口徑差異使得債務(wù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)多重標(biāo)準(zhǔn)，難以真實準(zhǔn)確掌握債務(wù)數(shù)據(jù)，據(jù)此制定的監(jiān)督管理措施既不利于部門間發(fā)揮管理合力也難以貼近實際情況。

三是未建立科學(xué)、完善的債務(wù)風(fēng)險分級管理體系。目前，各地地方債務(wù)管理較粗放，各省市均未建立起科學(xué)合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險量化、分級管理體系，由于全國各省、市地方經(jīng)濟發(fā)展情況不一，地方政府債務(wù)風(fēng)險不盡相同，在全國統(tǒng)一的債務(wù)管理框架下，如果各省市不能結(jié)合自身實際對債務(wù)風(fēng)險進行準(zhǔn)確量化、分級，那么就難以形成具有針對性、可操作性的債務(wù)管理手段，管理措施難以落到實處，債務(wù)管理就會流于形式，無法達到全面有效和動態(tài)管理地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。結(jié)合國外分級思想和指標(biāo)建設(shè)，對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行量化、分級并實現(xiàn)分級、分類管理是實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理科學(xué)化、降低債務(wù)風(fēng)險的重要手段。

（四）商業(yè)銀行端風(fēng)險控制不足

一是商業(yè)銀行有降低審核標(biāo)準(zhǔn)的動機。銀行貸款是地方政府債務(wù)的主要來源，地方政府債務(wù)作為強信用資產(chǎn)得到商業(yè)銀行青睞，可有效提高存貸款指標(biāo)，做大做強銀行自身資產(chǎn)負債表，同時，商業(yè)銀行作為市場主體與地方政府間除發(fā)生市場交易行為外還存在行政管理、社會責(zé)任等諸多關(guān)聯(lián)，通過借貸關(guān)系，政府財政專戶存款和其他利益會向商業(yè)銀行傾斜，商業(yè)銀行出于以上考慮有可能主觀降低對地方政府債務(wù)的審核。

二是信息不對稱導(dǎo)致商業(yè)銀行客觀上無法管理債務(wù)資信。對于政府信用狀況，商業(yè)銀行了解甚少，貸前容易出現(xiàn)審核不足，資金投放后，由財政部門統(tǒng)一支配，商業(yè)銀行也較難進行后續(xù)監(jiān)測。

三是監(jiān)管不到位容易導(dǎo)致風(fēng)險蔓延。各省級地方政府債務(wù)主要由商業(yè)銀行承接，最終匯集到各銀行總行，對銀行總機構(gòu)地方政府債務(wù)統(tǒng)一的監(jiān)督管理尚缺失，債務(wù)規(guī)模不受特殊控制，銀行通過資產(chǎn)證券化、理財產(chǎn)品等方式將債務(wù)風(fēng)險層層轉(zhuǎn)嫁，一旦發(fā)生地方政府信用危機，通過金融系統(tǒng)傳導(dǎo)可能演變?yōu)閰^(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險管理對策建議

（一）統(tǒng)一債務(wù)統(tǒng)計口徑，建立科學(xué)、完善的政府資產(chǎn)負債表，完善信息共享機制

一是完善地方政府會計準(zhǔn)則體系，健全政府會計核算體系，明確債務(wù)核算制度、范圍、方法和操作規(guī)范。

二是完善報表編制、會簽、監(jiān)督、審查機制，實現(xiàn)債務(wù)統(tǒng)計口徑的統(tǒng)一。

三是建立部門信息共享機制，加強政府綜合財務(wù)報告會計分析和應(yīng)用。通過共享報表數(shù)據(jù)，使各部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強會計數(shù)據(jù)整理和分析，拓展分析的廣度和深度，提高識別和管理債務(wù)風(fēng)險的能力。四是健全政府財務(wù)報告體系，全面反映地方政府財務(wù)狀況、運行情況和財政可持續(xù)性，防范債務(wù)風(fēng)險。

（二）完善事前風(fēng)險防控機制，建立風(fēng)險分級監(jiān)測、處置機制

通過對地方政府債務(wù)信用風(fēng)險實現(xiàn)量化和分級，并對未來債務(wù)信用風(fēng)險區(qū)間進行預(yù)測，結(jié)合國內(nèi)外研究成果，地方政府債務(wù)違約概率如果控制在0.4%以內(nèi)，短期內(nèi)償債能力很強，發(fā)生債務(wù)違約是小概率事件，幾乎沒有違約風(fēng)險，我們將0.4%定義為理想違約概率值，利用KMV模型結(jié)果，建立如下風(fēng)險分級表（見表4）。

表4 地方政府債務(wù)違約風(fēng)險分級表

在風(fēng)險分級的基礎(chǔ)上，建立債務(wù)風(fēng)險撥備制度??本文所指的債務(wù)風(fēng)險撥備是參照商業(yè)銀行貸款撥備計提的思路，對地方政府債務(wù)中可能構(gòu)成的風(fēng)險和損失作出準(zhǔn)備，在風(fēng)險發(fā)生時用于彌補損失，同時可以反映地方政府債務(wù)的風(fēng)險狀況和風(fēng)險成本。不同于債務(wù)償還準(zhǔn)備金，債務(wù)風(fēng)險撥備不需要單獨設(shè)立賬戶管理，需在政府資產(chǎn)負債表中從財政收入項目單列反映。計提公式為：債務(wù)風(fēng)險撥備=（合理債務(wù)規(guī)模—地方債當(dāng)年到期額）×約定比例（約定比例依據(jù)債務(wù)的風(fēng)險狀況而定，債務(wù)無風(fēng)險時，比例為0；低風(fēng)險時，比例為50%；中風(fēng)險時，比例為80%；高風(fēng)險時，比例為100%）。，將撥備計提情況納入政府資產(chǎn)負債表統(tǒng)計范圍，實現(xiàn)資產(chǎn)負債表對債務(wù)風(fēng)險的反映功能。加強對地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測，視風(fēng)險評估等級采取相應(yīng)的處置措施：

1.當(dāng)處于無風(fēng)險時，按季跟蹤監(jiān)測地方政府違約概率；并向本級政府匯報風(fēng)險評估狀況。

2.當(dāng)處于低風(fēng)險時，按50%的比例計提債務(wù)風(fēng)險撥備；按月跟蹤監(jiān)測地方政府違約概率；及時向本級政府匯報風(fēng)險狀況；利用對還款能力有影響的經(jīng)濟指標(biāo)，關(guān)注指標(biāo)的變化趨勢；做好存量債務(wù)償還規(guī)劃；加強對債務(wù)融資建設(shè)項目的管理。

3.當(dāng)處于中風(fēng)險時，按80%的比例計提債務(wù)風(fēng)險撥備；按月跟蹤監(jiān)測地方政府違約概率；及時向本級及上級政府匯報風(fēng)險狀況；審慎辦理新增債務(wù)的審核；提高債務(wù)管理效率和資金使用效率，增加經(jīng)營項目的償債收益。

4.當(dāng)處于高風(fēng)險時，按100%的比例計提債務(wù)風(fēng)險撥備；按旬跟蹤監(jiān)測地方政府違約概率；及時向本級及上級政府匯報風(fēng)險狀況；暫停新增債務(wù)的發(fā)行，進行債務(wù)重組和債務(wù)置換，提高還款能力，減少政府非必要財政支出、縮減政府運行經(jīng)費，變現(xiàn)國有資產(chǎn)。

（三）完善現(xiàn)有的風(fēng)險管理框架

一是加強頂層設(shè)計，加快立法進程，強化地方政府債務(wù)的法律硬約束。法律是所有管理形式中約束性最強的，科學(xué)完善的法律制度有利于地方政府債務(wù)的高效管理。通過立法實現(xiàn)對地方政府債務(wù)管理的權(quán)利、責(zé)任劃分和舉債、用債、還債的全流程控制，使地方政府債務(wù)管理有法可依，有效降低因地方政府違規(guī)舉債形成的債務(wù)風(fēng)險。

二是加快財稅體制改革，改善地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀。在當(dāng)前減稅降費的大背景下，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需要，動態(tài)調(diào)整中央與地方稅收分配比例、中央對地方轉(zhuǎn)移支付比例，對經(jīng)濟實力弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的欠發(fā)達地區(qū)，適當(dāng)調(diào)高地方稅收分配比例，反之，則調(diào)低地方稅收分配比例。

三是建立國庫單一賬戶，實現(xiàn)財政資金統(tǒng)收統(tǒng)支，減少資金在庫外沉淀，統(tǒng)籌管理國庫資金與債務(wù)融資。

（四）建立信息分級披露制度，定期公布政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，提高債務(wù)透明度

一是對債務(wù)信息實施分級披露，將新債發(fā)行、大額債務(wù)到期、債務(wù)置換、償還舊債、債務(wù)資金使用情況、債務(wù)資金項目進展等通過政務(wù)信息公示平臺向全社會公布，建立公眾監(jiān)督機制；將債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)定期向人大、審計等部門公布，建立部門監(jiān)督機制，便于各部門結(jié)合自身職責(zé)，提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并反饋風(fēng)險信息，提高風(fēng)險識別能力。

二是對信息披露的真實性、及時性、準(zhǔn)確性、完整性建立責(zé)任追究機制，對非主觀原因造成的信息披露不及時、披露信息差錯要納入政府績效考核，對因主觀原因故意瞞報、虛報造成的信息披露不真實、不完整要追究責(zé)任。

（五）加強對或有債務(wù)的監(jiān)督管理，防范隱性債務(wù)風(fēng)險

一是全面清查或有債務(wù)規(guī)模和具體情況，明確各方償債責(zé)任，做好政府性資金償還計劃。

二是嚴(yán)格預(yù)算管理和執(zhí)行，預(yù)算未安排事項不得隨意支出，堅持地方政府舉債必須有法可依，在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行一般債券和專項債券。

三是對易形成政府或有債務(wù)的，要以資產(chǎn)負債表附注的形式進行編制，全面反映地方政府債務(wù)狀況。

四是平臺公司做好商業(yè)化轉(zhuǎn)型，作為真正市場主體，依靠自身和項目信用融資；政府購買服務(wù)范圍嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)且適合市場化方式提供的服務(wù)事項，嚴(yán)格監(jiān)管違規(guī)違法變相債務(wù)融資。

五是嚴(yán)格責(zé)任追究，對違規(guī)擔(dān)保和違規(guī)舉債行為嚴(yán)肅處理，由平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等主體違規(guī)舉借的債務(wù)自行償還。

（六）加強對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理

一是建立商業(yè)銀行地方政府債務(wù)備案管理制度，商業(yè)銀行總分行要按季將政府債券購買、到期債券收回、平臺公司貸款發(fā)放、歸還等情況向金融監(jiān)管部門進行備案，便于金融監(jiān)管部門掌握地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，及時對商業(yè)銀行進行風(fēng)險提示，防止債務(wù)風(fēng)險擴散到金融系統(tǒng)，維護金融穩(wěn)定。

二是加強對商業(yè)銀行債務(wù)風(fēng)險管理的監(jiān)督，要求商業(yè)銀行在債券購買前要審慎評估地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，在債券持有期間要關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險動態(tài)變化情況，加強對地方政府債務(wù)的后續(xù)監(jiān)督。

三是加強債券發(fā)行過程中商業(yè)銀行行為的監(jiān)督，杜絕違反公平競爭、進行利益輸送、直接或間接謀取不正當(dāng)利益以及其他破壞市場秩序造成債務(wù)風(fēng)險的行為發(fā)生，一旦查出，要嚴(yán)肅追究金融機構(gòu)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

四是加強債務(wù)規(guī)模管理，合理設(shè)定地方政府債務(wù)余額占商業(yè)銀行資產(chǎn)總額的比重上限，防止財政風(fēng)險演變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險。

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