◎吳新葉 （湖北工程學(xué)院法政學(xué)院，湖北孝感 432000）

在世界范圍內(nèi)，所有國(guó)家都存在程度不同的政策執(zhí)行阻滯問題。在強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡的歐美國(guó)家，政策執(zhí)行難是一種常態(tài)：美國(guó)的醫(yī)療改革政策在執(zhí)行時(shí)就阻力重重，特朗普上臺(tái)后甚至即行廢止；德國(guó)的難民收容政策遭到地方州政府和黨內(nèi)同僚的共同抵制與反對(duì)。亞洲也不例外：緬甸的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目淪為“半拉子工程”并不是個(gè)案，泰國(guó)的民生政策成為民粹主義反對(duì)派走上街頭的借口，印度尼西亞也經(jīng)常遭遇形形色色的政策抵制。顯然，政策執(zhí)行難同國(guó)家的政治制度并無必然相關(guān)性。

以此推斷，中國(guó)政策執(zhí)行難同政治制度亦無直接關(guān)系。中國(guó)的政策執(zhí)行困頓長(zhǎng)期存在，并有所演變。比如，在20世紀(jì)90年代改革開放大張旗鼓展開之時(shí)，時(shí)任中共中央總書記的江澤民就對(duì)政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象提出批評(píng)：“有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象?！保?］如果對(duì)照毛澤東《論十大關(guān)系》關(guān)于縱向的央地關(guān)系論述，則能夠發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不力問題已經(jīng)延展到橫向的“部門”領(lǐng)域①毛澤東在《論十大關(guān)系》中批評(píng)的政策執(zhí)行難主要是縱向領(lǐng)域：“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦……各部不好向省委、省人民委員會(huì)下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令……希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要同地方好好商量，商量好再下命令。”參見《建國(guó)以來毛澤東文稿》（第六冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第91-92頁。。也就是說，政策執(zhí)行難已經(jīng)有了蔓延趨勢(shì)。黨的十八大報(bào)告向全黨發(fā)出號(hào)召令：“決不允許‘上有政策、下有對(duì)策’，決不允許有令不行、有禁不止?！边@說明政策執(zhí)行難問題并沒有因?yàn)辄h中央的高度重視而得到徹底解決。在黨的十九大確立的新時(shí)代戰(zhàn)略部署中，“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”尤其突出“執(zhí)行”的地位，并將其定性為關(guān)乎黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵?？梢钥隙ǖ氖牵S著“政府向市場(chǎng)放權(quán)、國(guó)家向社會(huì)放權(quán)、中央向地方放權(quán)”改革的不斷深入，政策執(zhí)行遇阻現(xiàn)象將依舊存在，挑戰(zhàn)仍然不可避免。

一、文獻(xiàn)回顧

如果說政策執(zhí)行同政治制度并無必然聯(lián)系，那么，哪些因素的相關(guān)性比較顯著？這些因素又是以怎樣的機(jī)制存在，是如何阻滯政策執(zhí)行的？相應(yīng)的，哪些因素又能夠促進(jìn)政策執(zhí)行？其機(jī)制特征又有怎樣的體現(xiàn)？對(duì)于這些問題，學(xué)術(shù)界給出的答案并不一致，以下介紹四種比較有代表性的觀點(diǎn)。

（一）體制制約說

這是主流觀點(diǎn)之一。例如，政策科學(xué)角度的“政策本位觀”認(rèn)為，執(zhí)行問題要從源頭找答案，應(yīng)該以政策科學(xué)化、民主化、法治化來克服這一弊端［2-3］；比較視角研究得出的結(jié)論是悲觀的，認(rèn)為民主制和聯(lián)邦制所遇到的政策抵制更大，制度偏好與執(zhí)行效率的“二難”無可避免［4］；技術(shù)學(xué)派則從政策流程優(yōu)化、政策工藝改進(jìn)、交通與地理，甚至在高科技的應(yīng)用等方面尋找答案［5］。需要指出的是，這些體制建構(gòu)派學(xué)者的立場(chǎng)并不相同，其學(xué)術(shù)關(guān)懷也不一致，因而各種建設(shè)性思路存在差異，甚至不乏彼此沖突的立場(chǎng)或觀點(diǎn)。比如，賀東航和孔繁斌認(rèn)為，我國(guó)的縱向和橫向體制特征決定政策執(zhí)行阻滯在所難免，其中結(jié)構(gòu)性機(jī)理是修復(fù)政策執(zhí)行問題的關(guān)鍵［6］。蔡永順（CAI Y）的立場(chǎng)則有所不同，他以干部群體的行為方式為視角發(fā)現(xiàn)，在無須擔(dān)責(zé)的人事制度（irresponsible state）下，地方干部無論是做出決策還是執(zhí)行政策，都會(huì)將自己的政治利益納入其中，即使是造成政治資源的浪費(fèi)，也無損于職務(wù)晉升［7］。這是將執(zhí)行主體同制度勾連的具象分析，認(rèn)為政策主體的行為在遭遇人事制度時(shí)會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，不認(rèn)為自上而下的體制創(chuàng)新能夠改變自下而上的政策主體的執(zhí)行行為。這種體制決定論存在太多難以自洽的邏輯悖論，尤其是其宏大敘事幾乎可以成為所有問題的“筐”，而不獨(dú)是政策執(zhí)行問題。

（二）類型學(xué)分析

此類學(xué)者試圖對(duì)政策進(jìn)行分類，研究哪些因素導(dǎo)致偏離政策目標(biāo)執(zhí)行行為的發(fā)生。朱德米的政策分類與執(zhí)行方式的比較研究發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不同是主因，因而主張差異化的政策執(zhí)行設(shè)計(jì)：戰(zhàn)略規(guī)劃類政策需要復(fù)雜型執(zhí)行結(jié)構(gòu)，重大改革類決策需要中間型執(zhí)行結(jié)構(gòu)，重大項(xiàng)目和工程類決策、應(yīng)急決策等需要簡(jiǎn)單型執(zhí)行結(jié)構(gòu)［8］。比較而言，丁煌的研究是將政策執(zhí)行主體的利益追求納入考量：“政策執(zhí)行主體的行為從根本上受利益驅(qū)動(dòng)，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性決定政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的現(xiàn)實(shí)可能性?！保?］丁煌的方案是基于利益分析展開的，同執(zhí)行主體的職業(yè)倫理與人事制度無關(guān)。這種類型學(xué)研究提高分析的針對(duì)性，而單一變量的考察無疑難以發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行難的全貌，尤其是以相對(duì)靜止的立場(chǎng)來測(cè)度處于變化中的政策執(zhí)行過程，難免有認(rèn)知與判斷失誤之虞：科學(xué)的分類需要首先給政策對(duì)象做出界定，如果說政策對(duì)象與執(zhí)行主體具有確定性的話，那么政策執(zhí)行過程則充滿不確定性，尤其是在有限理性同政策屬性交叉的條件約束下，不當(dāng)?shù)姆诸惪赡軙?huì)加大難度，并可能會(huì)導(dǎo)致政策結(jié)果南轅北轍。總體上，這類研究的思路是將執(zhí)行政策主體視為常量，而不是能動(dòng)的變量。

（三）激勵(lì)說

這是一種側(cè)重于社會(huì)心理學(xué)的研究方法，從滿足人的需要角度來分析政策執(zhí)行的行為及其結(jié)果。學(xué)術(shù)界總結(jié)的激勵(lì)方式涉及物質(zhì)利益激勵(lì)、職位崗位激勵(lì)、精神褒獎(jiǎng)等。由于學(xué)者們的學(xué)科基礎(chǔ)不同，學(xué)術(shù)偏好不盡一致，比如，制度主義學(xué)者以跨學(xué)科的視角研究多維激勵(lì)的因變量結(jié)構(gòu)，認(rèn)為不同的激勵(lì)方式同制度背景密切相關(guān)，強(qiáng)調(diào)多因素的因應(yīng)激勵(lì)［10］。楊宏山以保障房政策為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)中央政府的保障房政策同激勵(lì)程度密切相關(guān)，對(duì)于執(zhí)行政策的官員而言，獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升等所產(chǎn)生的政策執(zhí)行結(jié)果是不同的［11］。通過對(duì)政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的比較，陳玲等人發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的執(zhí)行績(jī)效同激勵(lì)手段具有相關(guān)性，其中經(jīng)濟(jì)激勵(lì)表現(xiàn)得更為顯著［12］。概括起來，激勵(lì)說的研究者已經(jīng)開始注意政策執(zhí)行主體的動(dòng)力來源，但對(duì)于主體能動(dòng)性的發(fā)掘仍然沒有走出“他者”的窠臼。

（四）職業(yè)倫理研究

在研究政策執(zhí)行的現(xiàn)有文獻(xiàn)中，關(guān)于職業(yè)倫理的直接研究并不多，基本是雜陳于其他文獻(xiàn)之中，比如，晉升激勵(lì)與職業(yè)道德［13］、責(zé)任與“一票否決制”［14］、社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)與代理治理下的“變通”假設(shè)等［15］，都是間接涉及執(zhí)行主體的職業(yè)訴求及其影響。在英文文獻(xiàn)中，有研究者從職業(yè)授予與職業(yè)認(rèn)同角度探討政策執(zhí)行中的具體微觀問題，其中以研究社會(huì)政策與社會(huì)工作的成果比例最大，所涉及的學(xué)術(shù)旨趣延展到價(jià)值取向與政策執(zhí)行效率等不同層面［16］。與此類似的研究是社會(huì)心理學(xué)角度的成果，從職業(yè)認(rèn)同與行為偏好研究政策執(zhí)行結(jié)果。在北歐國(guó)家，由于福利政策受到自由主義的沖擊，政治家和政策執(zhí)行人員（administrator）中存在的抵制、沮喪等情緒，影響職業(yè)認(rèn)同和福利政策改革的推進(jìn)［17］。此類研究數(shù)量眾多，不再一一枚舉，其研究的方法論具有針對(duì)性的借鑒意義。學(xué)術(shù)界既有研究的觀點(diǎn)和立場(chǎng)能夠在一定程度上解釋政策執(zhí)行難問題，但如果從執(zhí)行主體相關(guān)的制度層面分析，則能夠發(fā)現(xiàn)既有研究并不體系，多鑲嵌于浩瀚的研究文獻(xiàn)中，零星的研究無法提供令人信服的答案。

二、政策主體與執(zhí)行偏好：本文的分析框架

本文的研究旨趣在于揭示政策執(zhí)行中的“人”及其相關(guān)影響因素。有別于以上學(xué)者的視角，本文試圖糾正現(xiàn)有研究中將執(zhí)行主體視為“常量”的方法論偏差。本文以人事制度作為關(guān)鍵變量。這是基于“領(lǐng)導(dǎo)制度組織人事制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”這一體認(rèn)［18］348。筆者認(rèn)為，人事制度對(duì)于政策執(zhí)行主體的規(guī)范作用最為直接，體現(xiàn)在行為偏好與選擇、主體的行為邊界和制度包容等方面。

（一）人事制度的功能發(fā)揮取決于主體行為與權(quán)力關(guān)系

在治理結(jié)構(gòu)中，唯有制度授予的權(quán)力才是政策主體開展行動(dòng)的規(guī)范依據(jù)。在結(jié)構(gòu)—功能主義框架下，政策執(zhí)行難的產(chǎn)生是一個(gè)雙重交織的過程，比如，某些特定（人事）結(jié)構(gòu)一旦出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象，便可能激活負(fù)功能（dysfunction），從而導(dǎo)致政策執(zhí)行發(fā)生異化［19］。因此，積極的人事制度能夠激活其正功能，同時(shí)也能夠抑制負(fù)功能的消極影響。畢竟，不同權(quán)力同關(guān)鍵“變量之間的關(guān)系，以及它們對(duì)政策過程產(chǎn)生影響和作用的程度，是由政治體制中的權(quán)力關(guān)系所決定的，這種權(quán)力關(guān)系決定不同的變量以什么樣的渠道和參與程度來影響政策選擇、政策制定和政策實(shí)施”［20］。顯然，人事制度扮演這一角色。

（二）人事制度能夠?qū)φ邎?zhí)行主體的行為邊界做出規(guī)范，同時(shí)也能夠?qū)ζ渎殬I(yè)發(fā)展提供某種預(yù)期

一方面，在人事制度框架中，自由裁量權(quán)賦予政策主體特定的彈性空間。對(duì)于處理各種交錯(cuò)的政策功能問題，這無疑是非常必要的，但自由裁量權(quán)同時(shí)也賦予執(zhí)行主體對(duì)政策自行調(diào)整的權(quán)利，可以在作為和不作為之間自由取舍。在實(shí)踐中，很多政策失敗（policy failure）源于自由裁量權(quán)及其行使的不當(dāng)，所以制度對(duì)權(quán)力邊界的約束有助于減少政策失敗的可能性或發(fā)生的幾率［21］。另一方面，人事制度能夠?yàn)檎邎?zhí)行主體的職業(yè)規(guī)劃提供某種預(yù)期，從而對(duì)主體的執(zhí)行行為產(chǎn)生導(dǎo)向作用。從世界經(jīng)驗(yàn)看，任期制、績(jī)效評(píng)估與福利待遇等影響職業(yè)預(yù)期的因素，也會(huì)在公務(wù)員執(zhí)行政策上產(chǎn)生影響［22］。好的制度能夠?qū)⑦@種變數(shù)轉(zhuǎn)換為實(shí)踐中的正能量，而壞制度則難免會(huì)出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的可能。

（三）制度接納狀況關(guān)乎政策執(zhí)行主體的職業(yè)預(yù)期

制度接納至少具備兩種可能性：一方面，執(zhí)行主體同政策體系之間的聯(lián)系紐帶并不是斷裂的，所以制度性的非排他機(jī)制能夠給執(zhí)行主體以更加清晰的職業(yè)預(yù)期；另一方面，制度對(duì)不同執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)能夠一視同仁地接納，無論是領(lǐng)導(dǎo)身份還是普通員工，制度不拒絕符合條件的任何主體。畢竟，政策執(zhí)行主體同決策者一樣具有特定的價(jià)值偏好［23］。一旦制度左右價(jià)值觀，則執(zhí)行結(jié)果可想而知。在這個(gè)意義上，制度的接納能力關(guān)乎政策執(zhí)行的效果。

基此，本文的立場(chǎng)已經(jīng)顯現(xiàn)：在政策主體的角度，“執(zhí)行者”是影響政策結(jié)果的主觀因素，其能動(dòng)性在政策執(zhí)行過程中能夠產(chǎn)生不同的政策績(jī)效結(jié)果。其中，人事制度是核心變量，職業(yè)預(yù)期次之。因此，一旦人事制度同執(zhí)行主體的職業(yè)預(yù)期產(chǎn)生鏈接，后者也就成為影響政策執(zhí)行的重要變量。所謂的職業(yè)預(yù)期是指一種心理機(jī)制，為人們?cè)诼殬I(yè)發(fā)展過程中所形成的一種自我心理評(píng)估，以及對(duì)職業(yè)發(fā)展可能趨勢(shì)的判斷。作為一種相對(duì)穩(wěn)定的心理狀態(tài)，職業(yè)預(yù)期對(duì)政策執(zhí)行的反應(yīng)有一定規(guī)律性。本文假設(shè)：在職業(yè)操守與職業(yè)愿景的衡量中，政策執(zhí)行主體會(huì)在心理上產(chǎn)生一種傾向性的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，當(dāng)這種預(yù)期同人事制度發(fā)生關(guān)聯(lián)時(shí)，政策執(zhí)行的結(jié)果將發(fā)生改變?；诼殬I(yè)預(yù)期的這種“相對(duì)穩(wěn)定性”的考量和判斷，筆者不認(rèn)為職業(yè)預(yù)期是影響政策執(zhí)行的核心變量，在政治議程和行政管理過程中居于次重要地位，因此將其視為中間變量。本文研究的分析進(jìn)路是：研究當(dāng)前我國(guó)的人事制度樣式，發(fā)現(xiàn)人事制度作為核心變量的基本結(jié)構(gòu)；分析人事制度作為影響政策執(zhí)行的基本機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行難的表現(xiàn)形式進(jìn)行定性；比較職業(yè)認(rèn)同對(duì)于政策主體的能動(dòng)性表現(xiàn)及其影響；本文還將考察人事制度同職業(yè)預(yù)期之間彼此“嵌入”的方式與結(jié)果，以此判斷政策執(zhí)行的績(jī)效狀況。

三、雙軌制人事的形成與功能呈現(xiàn)

（一）雙軌制人事的形成

在當(dāng)代中國(guó)，人事制度表現(xiàn)為鮮明的“雙軌制”特征，大體上有三大類：一是權(quán)力行使上的雙軌制，即黨政兩個(gè)系統(tǒng)的人事制度，尤其適用于“領(lǐng)導(dǎo)”崗位的人事安排。在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下，同級(jí)機(jī)關(guān)中黨委書記的地位要高于行政首長(zhǎng)，與此對(duì)應(yīng)的是黨委對(duì)各級(jí)人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的人事處置權(quán)，在必要時(shí)黨委可以跨部門、跨行政區(qū)調(diào)動(dòng)人事。二是權(quán)力結(jié)構(gòu)上的雙軌制，即“條塊”兩個(gè)系統(tǒng)的人事制度。在縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)中，以縣級(jí)為分界線，向上為地級(jí)市和省級(jí)機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任命制，而縣以下人事則根據(jù)需要決定是否實(shí)行任命制。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和縣級(jí)職能部門領(lǐng)導(dǎo)不一定實(shí)行任命制。在橫向職能部門中，則形成次級(jí)雙軌制子系統(tǒng)，根據(jù)“職責(zé)同構(gòu)”原則設(shè)定上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，同時(shí)接受本級(jí)黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)。葉敏的研究稱其為“正式政治”，認(rèn)為是體制彈性與活力源頭，但同時(shí)也承認(rèn)在實(shí)踐中存在壓力這一雙重性［24］。三是雙軌制體現(xiàn)在權(quán)力授予方式上，分為任命制和非任命制兩種。在我國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)正職和副職實(shí)行任命制，由上級(jí)黨政部門通過嚴(yán)格的組織人事制度程序，歷經(jīng)培養(yǎng)后備、單位走訪、組織考察等程序；非任命制則由考任制、聘任制和“公推直選”等方式產(chǎn)生?？傮w上判斷，無論哪一個(gè)層次的雙軌人事制度，對(duì)于政策執(zhí)行主體都具有可操作的靈活性空間。

雙軌制人事的形成始于戰(zhàn)爭(zhēng)年代，職業(yè)忠誠(chéng)度和政策執(zhí)行效率相對(duì)較高。這種任命制具有很強(qiáng)的軍事化色彩，系在北方根據(jù)地干部制度基礎(chǔ)上推廣而成。這個(gè)權(quán)宜性的人事制度安排表現(xiàn)出很高的政策執(zhí)行率，軍事化管理減少政策執(zhí)行的摩擦系數(shù)。從實(shí)踐上看，中華人民共和國(guó)成立后重大政策的執(zhí)行效果能夠驗(yàn)證政策執(zhí)行高效的判斷，如第一個(gè)五年計(jì)劃就“大幅度地超額完成”［25］，政策執(zhí)行力可見一斑。值得注意的是，這批干部一直未實(shí)行退休制度，他們?cè)陬I(lǐng)導(dǎo)和管理崗位上堅(jiān)持?jǐn)?shù)十年，即便經(jīng)歷“文革”的洗禮，但在復(fù)出后仍然是中國(guó)政治的中堅(jiān)力量，形成政策執(zhí)行的干部特色，即高度職業(yè)使命感與高效執(zhí)行效率的統(tǒng)一。

人事雙軌制是伴隨干部人事制度改革而盛行起來的，集中體現(xiàn)在“黨政系統(tǒng)”的干部制度中，并最終形成非任命制同任命制并行的格局。早在改革開放之初，鄧小平就在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，提出廢除干部職務(wù)終身制要“從改革制度著手”“要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定”［18］331。干部人事制度改革使大批中華人民共和國(guó)成立后培養(yǎng)的干部從領(lǐng)導(dǎo)崗位上逐步退出，到1992年各級(jí)“顧問委員會(huì)”終結(jié)后，“四化”干部開始全面走上政治舞臺(tái)。他們大多受過良好的現(xiàn)代教育，但鮮有前輩那樣的軍事教育背景和經(jīng)歷，職業(yè)認(rèn)同有別于先輩。這種差異在改革開放以后嘗試實(shí)行的“黨政分開”改革探索中得到強(qiáng)化，客觀上也鞏固了黨政部門人事雙軌制格局。這一時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于各自崗位形成相對(duì)獨(dú)立的職業(yè)認(rèn)同，對(duì)上級(jí)權(quán)威也有了自己的判斷。比較而言，改革開放以來實(shí)行的人事制度具有現(xiàn)代科層制的特征，干部主體以“四化”標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過特定的篩選機(jī)制，大多接受過中、高等教育，職業(yè)精神和專業(yè)化程度更高，在政策執(zhí)行上產(chǎn)生不一樣的結(jié)果。

（二）雙軌制人事下的政策執(zhí)行

1.“下管一級(jí)”：兩種截然不同的政策執(zhí)行結(jié)果

這是“黨管干部”制度樣式，形成于黨的十二大以后新老干部體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期。1984年，中共中央書記處與中共中央組織部發(fā)文規(guī)定：各級(jí)黨委原則上只管下一級(jí)黨、政、群等機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，其他人事管理權(quán)實(shí)行下放。在現(xiàn)代政黨政治制度下，執(zhí)政黨的優(yōu)勢(shì)之一就是能夠廣泛吸收社會(huì)精英，并扮演“政府的職業(yè)介紹所”角色，向政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)輸送黨員精英［26］。在我國(guó)，黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)具有特殊性，黨組織向政治系統(tǒng)輸送干部精英目的是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因而干部人事管理作為一項(xiàng)政治任務(wù)，涉及黨務(wù)管理、政治教育、方向把控、技能培訓(xùn)、制度約束等。

在實(shí)踐中，“下管一級(jí)”對(duì)于政策執(zhí)行產(chǎn)生截然不同的兩種結(jié)果：一方面，增加上級(jí)直管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，由于下管一級(jí)改變下屬負(fù)責(zé)的方向，這種層級(jí)節(jié)制體制決定下級(jí)或部屬執(zhí)行政策的態(tài)度，較好地提高執(zhí)行效率；另一方面，由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)只能對(duì)下一級(jí)“主要干部”實(shí)行任命制，因此負(fù)責(zé)實(shí)施政策的普通職員可能產(chǎn)生游離，“組織上層的決策意圖在實(shí)施過程中被具體執(zhí)行者注入不同的解釋、使用不同的執(zhí)行方式，因此被曲解、轉(zhuǎn)嫁，其結(jié)果常常與決策的初衷大相徑庭，甚至適得其反”［27］。無論如何，放權(quán)反映一種趨勢(shì)。在學(xué)理上，這是“自上而下”政策執(zhí)行模式，即以層級(jí)節(jié)制的方式促進(jìn)政策執(zhí)行。

2.“軍令狀”：超越崗位職責(zé)的契約式執(zhí)行方式

這是借用軍事術(shù)語的表達(dá)，通俗說法為“領(lǐng)任務(wù)”，是“條塊”雙軌制下常見的契約式執(zhí)行方式。在實(shí)踐中，“軍令狀”模式的政策執(zhí)行過程如下：下級(jí)政府在接到“條”系統(tǒng)的上級(jí)政策命令后首先要學(xué)習(xí)、研判和政策解讀，由“塊”的各職能部門負(fù)責(zé)對(duì)接政策涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)行工作部署和分配。在這個(gè)過程中，職能部門主管領(lǐng)導(dǎo)或下一級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)需要對(duì)政策執(zhí)行做出表態(tài)和承諾。冉冉以地方政府執(zhí)行環(huán)保政策為例的研究發(fā)現(xiàn)，以硬指標(biāo)和軍令狀為紐帶的政策執(zhí)行方式是一種黨紀(jì)懲戒，對(duì)于約束領(lǐng)導(dǎo)干部是有效的，但在環(huán)保政策執(zhí)行上不具有可持續(xù)性［28］。盡管如此，這個(gè)“軍令狀”卻是未來政策執(zhí)行檢查和評(píng)比的依據(jù)，對(duì)于干部晉升能夠起到激勵(lì)作用。與此同時(shí)，鑒于下級(jí)部門所承擔(dān)的任務(wù)不同，其部門領(lǐng)導(dǎo)干部在領(lǐng)取“軍令狀”時(shí)所獲得的資源和可支配的權(quán)力存在差異，這恰恰成為政策執(zhí)行中相互掣肘的隱患。

3.“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)行：規(guī)模效應(yīng)

這是“條塊”雙軌制下的政策執(zhí)行模式，具有命令—服從的特征。同“政治運(yùn)動(dòng)”的性質(zhì)不同，運(yùn)動(dòng)式政策執(zhí)行多適用于一些“時(shí)間緊、任務(wù)重”的政策對(duì)象，在操作上具有組織化程度高、參與涉及面廣、規(guī)范性不足和高度不確定性（uncertainty）等特征。具體做法是“條、塊”齊上陣，甚至是全員參與。在積極的方面看，該模式下的政策執(zhí)行具有很強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力，有似于所謂“集中力量辦幾件事”的優(yōu)勢(shì)［29］?！斑\(yùn)動(dòng)式”執(zhí)行因規(guī)模優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的宣傳效應(yīng)，在各級(jí)政府中都是受歡迎的方案。從中央推行的某些重大的宏觀政策來看，也多偏好“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)行方式：既動(dòng)員國(guó)家政權(quán)組織的參與，又開展強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)宣傳，幾乎所有的組織網(wǎng)絡(luò)都能夠被動(dòng)員起來。而在消極方面看，由于我國(guó)普遍缺乏法治傳統(tǒng)和法治習(xí)慣，“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)行方式因其忽視主觀意愿而動(dòng)員參與，有時(shí)所起到的效果會(huì)超出政策規(guī)劃的預(yù)期。在這個(gè)意義上，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行規(guī)模越是強(qiáng)大，越是能夠間接反映“條塊”部門的結(jié)構(gòu)性反差程度。

4.“工作組”模式：協(xié)調(diào)大于主管

在組織性質(zhì)上看，這是打破“條塊”分割的執(zhí)行方式?！肮ぷ鹘M”是一種臨時(shí)機(jī)構(gòu)，具有多部門、機(jī)動(dòng)性、自上而下等特征，主要用于重大政策或攻堅(jiān)性政策的執(zhí)行?！肮ぷ鹘M”往往由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，并抽調(diào)職能部門、下級(jí)政府等相關(guān)人員組成，用以協(xié)調(diào)和溝通的方式來執(zhí)行政策。有研究以國(guó)內(nèi)中部某縣的“征地拆遷指揮部”為例，通過征召旅游局干部加入該征地拆遷小組這一事件，來解釋該工作組的人事配置、組織架構(gòu)、運(yùn)作方式與過程，總結(jié)此類政策執(zhí)行的規(guī)律。在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，該模式體現(xiàn)較高的政策“回應(yīng)性”特征，且因工作組“組長(zhǎng)”的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位而提升溝通協(xié)調(diào)能力［30］。

一般情況下，由黨口系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)（如書記正職）兼任組長(zhǎng)時(shí)，政策執(zhí)行的效率會(huì)更加顯著。陳振明和呂志奎在廈門市翔安區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該區(qū)共有被征地農(nóng)民和海域退養(yǎng)漁民21.3萬人需要安置，社會(huì)穩(wěn)定隱患突出。為了解決此重大問題，該區(qū)采取跨部門協(xié)商聯(lián)動(dòng)方式，成立“保障和改善民生領(lǐng)導(dǎo)小組”，由區(qū)委書記親自任組長(zhǎng)，區(qū)及職能部門領(lǐng)導(dǎo)和街道干部等為小組成員，由黨政決策層“進(jìn)行調(diào)控和督查，形成政策制定和政策執(zhí)行合力”，因而安置進(jìn)展順利［31］。在組織體制的角度看，“工作組”模式涉及屬于不同“條塊”部門間的關(guān)系，主管的直屬領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)調(diào)關(guān)系上更加顯著。這是因?yàn)檎邎?zhí)行多涉及職責(zé)擔(dān)當(dāng)問題，在對(duì)“老大難”和具有利益風(fēng)險(xiǎn)的問題處置上，不同“條塊”的擔(dān)責(zé)意識(shí)和能力是有差異的，其中的博弈難免會(huì)抑制合作。顯然，“工作組”模式理論上能夠協(xié)調(diào)這些矛盾。

5.“目標(biāo)責(zé)任制”：壓力型體制下的政策執(zhí)行

多應(yīng)用于“任命制”與“非任命制”雙軌并行下的政策執(zhí)行領(lǐng)域。這是目標(biāo)管理（MBO）的具體化，是借鑒企業(yè)目標(biāo)管理方法而建立起來的政策執(zhí)行模式。其特征是將政策分解，層層落實(shí)，分工到人，體現(xiàn)強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，使上、下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部被政策目標(biāo)綁定而成為利益相關(guān)者。一般情況下，任何政策落實(shí)到基層，背后都有一整套巨大的責(zé)任網(wǎng)，自上而下地將領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者、上級(jí)機(jī)構(gòu)和下級(jí)機(jī)關(guān)聯(lián)系起來。在實(shí)踐中，“一票否決”是責(zé)任制中最嚴(yán)厲的懲罰措施，所有無法完成任務(wù)指標(biāo)的下一級(jí)干部，無論執(zhí)行過程是多么努力，也無論遇到怎樣的天災(zāi)人禍或不可抗力，都無法獲得任何先進(jìn)稱號(hào)或獎(jiǎng)勵(lì)，不但會(huì)失去個(gè)人晉升機(jī)會(huì)，而且甚至可能連帶受累整個(gè)單位。有研究將這種“一手烏紗帽、一手高指標(biāo)”的責(zé)任制總結(jié)為壓力型體制，而“從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力”［32］。在有些情況下，上一級(jí)政府甚至以“講政治”為原則對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行約束。尤其值得一提的是，中國(guó)在推行目標(biāo)責(zé)任制的過程中，摻雜現(xiàn)代合同制度的“契約”精神和古代軍令狀的“舍我”情結(jié)，當(dāng)政策目標(biāo)一步步分解到基層的時(shí)候，并不排除超出基層領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行能力的可能性。西方學(xué)術(shù)界以“庇護(hù)體制”來解釋決策與執(zhí)行之間的雙邊關(guān)系，應(yīng)用于壓力型體制也具有一定說服力。這是因?yàn)樯霞?jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)掌握目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的鑒定權(quán)，政策執(zhí)行效果由他們說了算，客觀上固化了壓力型體制。近年來，學(xué)術(shù)界呼吁實(shí)行“第三方評(píng)估”，但對(duì)政策執(zhí)行的效果尚未得到證實(shí)。

四、職業(yè)預(yù)期與雙軌人事制度的交互：四種差異化的政策執(zhí)行

（一）兩種不同的交互方式

“嵌入”（embeddedness）與“反嵌”（anti-embeddedness）是一對(duì)解釋概念，用以描述前因變量和常量因素之間的關(guān)系。人力資源管理使用“嵌入”一詞突出其“牢固地附著或樹立”之意，用來剖析某些因素嵌入特定組織而產(chǎn)生的依附/依賴效應(yīng)，從而進(jìn)一步解釋行為主體對(duì)組織的忠誠(chéng)度。本文借用的語境與此相似，“嵌入”是政策執(zhí)行主體同組織內(nèi)外所有相關(guān)情境因素之間所形成的一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)，其中的某些因素會(huì)使政策主體產(chǎn)生依賴效果，并牢固地“嵌入”政策執(zhí)行過程中。這種依賴效應(yīng)決定政策主體無論如何都會(huì)忠實(shí)地執(zhí)行政策，而不會(huì)出現(xiàn)相反的行為?！胺辞丁眲t是一種離心狀態(tài)，系指相關(guān)影響因素產(chǎn)生耗散效應(yīng)（dissipation effects），并反向嵌入政策執(zhí)行過程中，產(chǎn)生偏離政策目標(biāo)的執(zhí)行后果。

對(duì)應(yīng)于政策執(zhí)行，大體有三種可能：一是雙軌人事制度作為核心變量的“積極”吸附效應(yīng)，這是一種“嵌入”狀態(tài)，對(duì)于政策執(zhí)行具有促進(jìn)效應(yīng)，哪怕是“壞”的政策也會(huì)得以執(zhí)行；二是雙軌人事制度作為核心變量的“消極”耗散效應(yīng)，這是一種“反嵌”狀態(tài)，不利于政策執(zhí)行，哪怕是“好”的政策也會(huì)遭遇消極抵制；三是職業(yè)預(yù)期作為中間變量的作用，嵌入與反嵌入的兩種狀態(tài)都存在。這些嵌入和反嵌既有規(guī)律性，也有偶然性，為政策執(zhí)行帶來變數(shù)和不確定性，因此政策主體間的不同行動(dòng)策略，如合作、對(duì)立、妥協(xié)、交易、結(jié)盟（庇護(hù)是其中的一種方式）等，都直接關(guān)系政策執(zhí)行的績(jī)效。

（二）四種不同的政策執(zhí)行結(jié)果

雙軌制人事與職業(yè)預(yù)期的“嵌入”與“反嵌”大體可以分成這樣四種方式，見表1：A.抵觸性執(zhí)行（雙軌制人事的消極性同低度職業(yè)預(yù)期）；B.選擇性執(zhí)行（雙軌制人事的消極性同高度職業(yè)預(yù)期）；C.反應(yīng)性執(zhí)行（雙軌制人事的積極性同低度職業(yè)預(yù)期）；D.按部就班執(zhí)行（雙軌制人事的積極性同高度職業(yè)預(yù)期）。政策主體在執(zhí)行政策過程的不同方式，通過人事制度與職業(yè)預(yù)期之間的嵌入或反嵌入耦合而成。

表1 “嵌入”與“反嵌”下的政策執(zhí)行矩陣

A.抵觸性執(zhí)行

“有令不行、有禁不止”就是這種情形。當(dāng)雙軌制人事出現(xiàn)沖突，并且執(zhí)行主體對(duì)于自己的職業(yè)預(yù)期較低時(shí)，就會(huì)形成抵觸性執(zhí)行的情境與結(jié)果，表現(xiàn)出顯性的“反嵌入”特征。也就是說，作為執(zhí)行的主體無論出于何種人事制度的約束條件下，只要有低度的職業(yè)預(yù)期在起作用，干部執(zhí)行政策的積極性都處于極端糟糕狀態(tài)：干部們無論采取何種態(tài)度參與政策執(zhí)行，都不會(huì)影響考核結(jié)果和職業(yè)前景。在此情況下，制度運(yùn)作的交易成本高，政策執(zhí)行過程在溝通協(xié)調(diào)、資源再分配、權(quán)責(zé)確定等環(huán)節(jié)上耗散顯著。如果政策涉及不同部門，如跨行政區(qū)域、“條塊”體系甚或是上下級(jí)關(guān)系等，抵觸性執(zhí)行的特征體現(xiàn)得更加明顯：表面上，依然會(huì)大張旗鼓地開展各種形式化活動(dòng)，如動(dòng)員會(huì)、政策宣講會(huì)、合作備忘錄等；實(shí)質(zhì)上，政策執(zhí)行沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，消極怠工就是典型。這種政策執(zhí)行多是非理性行為，以政策績(jī)效的角度衡量，屬于政策執(zhí)行失靈范疇，或者是介于政策成功與失敗之間的灰色地帶：政策目標(biāo)的彈性很大，同政策規(guī)劃存在沖突，因而并無實(shí)質(zhì)性突破［33］。抵觸性執(zhí)行有時(shí)甚至伴隨談判或協(xié)商、承諾、暗示等方式表達(dá)出來，政策過程的耗散效應(yīng)最為突出。

B.選擇性執(zhí)行

國(guó)內(nèi)有學(xué)者對(duì)地方發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制研究發(fā)現(xiàn)，在GDP錦標(biāo)賽的晉升激勵(lì)機(jī)制下，地方官員對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平的政策執(zhí)行表現(xiàn)出選擇性執(zhí)行的傾向：一旦社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)不盡符合，地方政府對(duì)上級(jí)政策的回應(yīng)積極性便開始降低。如果聯(lián)系到“下管一級(jí)”的干部人事制度，便不難進(jìn)一步確認(rèn)這種政策執(zhí)行失靈結(jié)果。此時(shí)，干部的人事制度處于“反嵌”狀態(tài)，而職業(yè)預(yù)期則呈現(xiàn)“嵌入”的狀態(tài)。職業(yè)預(yù)期作為中間變量，總體上受制于處于“反嵌”狀態(tài)的人事制度，因而“選擇性執(zhí)行”的動(dòng)機(jī)和結(jié)果可能是失控的，但也不排除取得意想不到政策績(jī)效的可能性。一般認(rèn)為，政策主體會(huì)選擇有利于自己職業(yè)發(fā)展的政策路徑，這種主觀“嵌入”會(huì)強(qiáng)化政策執(zhí)行的吸附效應(yīng)。

選擇性政策執(zhí)行的不確定性風(fēng)險(xiǎn)很大。以“嵌入”和“反嵌”模型的解釋就是，雙軌人事制度對(duì)干部的約束和激勵(lì)處于不力狀態(tài)，但職業(yè)預(yù)期較為明朗。例如，“條塊”雙軌制下的職能部門，盡管有縱向系統(tǒng)的管理約束，但人事權(quán)和財(cái)政權(quán)等都要受制于橫向系統(tǒng)的制約，政策執(zhí)行者的行為同職業(yè)預(yù)期發(fā)生“反嵌”效應(yīng)。選擇性執(zhí)行也可能產(chǎn)生于其他人事制度所規(guī)定的職業(yè)預(yù)期因素。比如，含糊的破格提拔制度，為政策主體的職業(yè)前景提供某種預(yù)期，因此能夠解釋為什么在政策執(zhí)行中執(zhí)行主體的行為常常會(huì)游離于法律邊緣，并能夠“創(chuàng)造性”地完成政策任務(wù)。當(dāng)然，高度的職業(yè)預(yù)期也不排除基于權(quán)力尋租的心理，這是選擇性執(zhí)行的極端表現(xiàn)。

C.反應(yīng)性執(zhí)行

“反應(yīng)”的本意是指有機(jī)體因?yàn)橛龅酱碳ざ鸬幕顒?dòng)。在政策過程中，反應(yīng)性執(zhí)行是指政策主體在受到外部刺激時(shí)在職責(zé)履行上的表現(xiàn)。在本文的解釋框架下，可以視為雙軌人事制度在激勵(lì)機(jī)制上產(chǎn)生顯著的吸附（“嵌入”）作用，但同低度的職業(yè)預(yù)期（“反嵌”）發(fā)生沖突。大體有兩種情況：一是政策難度大，同職業(yè)預(yù)期不匹配，需降低政策目標(biāo)才可能（反應(yīng)性地）執(zhí)行；二是政策難度小，無法實(shí)現(xiàn)職業(yè)預(yù)期所追求的目標(biāo)，需要修改政策目標(biāo)才愿意執(zhí)行。在學(xué)理上，對(duì)政策的修改是管理控制功能的一部分，適用于政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí)的糾偏環(huán)節(jié)。規(guī)范的政策控制論認(rèn)為，無論是基于執(zhí)行行為問題引起的偏差，還是因政策本身問題所引起的偏差，控制性糾偏的主導(dǎo)權(quán)都掌握在政策制定者（決策者）手里，執(zhí)行者僅需要將偏差信息反饋到?jīng)Q策者那里而不可做出任何修改。學(xué)術(shù)界使用“目標(biāo)替代”（goal displacement）術(shù)語以解釋在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行主體自行修改政策目標(biāo)的現(xiàn)象與行為，將其定性為僭越?jīng)Q策者權(quán)責(zé)的行為［34］。

比較分析，反應(yīng)性政策執(zhí)行方式屬于被動(dòng)的因應(yīng)（reactiveness）而不是主動(dòng)的回應(yīng)（responsiveness），因而在實(shí)踐中常常出現(xiàn)兩種極端：一是象征性執(zhí)行，二是突破性執(zhí)行。如果假定政策目標(biāo)的設(shè)定是科學(xué)的，那么任何降低或放大政策目標(biāo)的執(zhí)行行為都會(huì)帶來“反嵌”的耗散效應(yīng)。以“應(yīng)付上面”的象征性執(zhí)行為例，懷有低度職業(yè)預(yù)期的地方官員總是抱著“不求有功但求無過”的心理，消極地應(yīng)對(duì)上級(jí)政策命令，他們對(duì)不能完成政策任務(wù)有著充分的心理準(zhǔn)備，對(duì)采取降低政策目標(biāo)的后果也了然在胸。多年前，中央下發(fā)的“限房令”難以得到地方的積極回應(yīng)就是一個(gè)很好的例證。同理，在低度職業(yè)預(yù)期下，突破性執(zhí)行所帶來的風(fēng)險(xiǎn)更大。

D.按部就班執(zhí)行

理論上，這是科層制下政策執(zhí)行的應(yīng)然結(jié)果：人盡其職、行為規(guī)范、職責(zé)對(duì)應(yīng)。表現(xiàn)在政策執(zhí)行上，就是雙軌制人事的積極性同高度的職業(yè)預(yù)期相吻合，二者同時(shí)處于“嵌入”狀態(tài)，彼此的依賴效應(yīng)同時(shí)強(qiáng)化政策執(zhí)行過程及其結(jié)果，各種激勵(lì)和制約機(jī)制都正常地發(fā)揮作用。相應(yīng)的，政策執(zhí)行結(jié)果反過來也會(huì)固化雙軌制人事的制度設(shè)計(jì)，并使執(zhí)行主體的職業(yè)預(yù)期實(shí)現(xiàn)同步。

但是，科層制的固有弊端與生俱來，因而按部就班的政策執(zhí)行難免存在效率不高、文牘主義和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件無力等弊端。再加上政策執(zhí)行的環(huán)境條件、資源狀況、主體的稟賦差異等因素制約，按部就班的政策執(zhí)行只是小概率的結(jié)果。如果考慮其他不可控因素的存在，按部就班政策執(zhí)行的存在空間更小。

五、結(jié)論與建議

（一）阻滯是政策執(zhí)行中的一種常態(tài)，是政策過程扭曲的表現(xiàn)之一

在政策執(zhí)行主體角度分析，影響政策績(jī)效的根本因素在于人及其主觀能動(dòng)性。正如習(xí)近平所指出的那樣：“在抓落實(shí)過程中，不同的政績(jī)觀會(huì)有不同的抓法、不同的結(jié)果?！保?5］在中國(guó)，雙軌人事制度和執(zhí)行主體的職業(yè)預(yù)期是重要變量。在黨政、條塊、（非）任命制等多重雙軌制的人事體制下，我國(guó)的政策執(zhí)行表現(xiàn)出多元模式并存的特征，有些政策執(zhí)行模式甚至同時(shí)存在多樣態(tài)的格局，在客觀上增加政策執(zhí)行的不確定性。

（二）相比較于單一的制度設(shè)計(jì)，雙軌人事制度的優(yōu)勢(shì)仍然存在

盡管增加政策執(zhí)行的不確定性，但在轉(zhuǎn)軌時(shí)期需要繼續(xù)保留，并需要不斷補(bǔ)充新的制度模式。制度的生命力在于其開放性，完善的人事制度體系有助于政策執(zhí)行。對(duì)于中國(guó)這樣超大型國(guó)家的治理，現(xiàn)有三個(gè)層次的雙軌人事制尚不足以滿足需求，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性需要更大的制度空間。因此，主張以一元制度來規(guī)范不同政策領(lǐng)域和不同執(zhí)行主體的想法和做法，在理論上是片面的，在實(shí)踐上是有害的，無法應(yīng)對(duì)干部制度所面臨的挑戰(zhàn)。很多地方探索的人事制度創(chuàng)新具有開拓性，比如，借鑒市場(chǎng)機(jī)制試行的“人事代理”同編制化的人事制度并行而形成新雙軌制、借鑒公務(wù)員制度試行的“參公人事管理”同規(guī)范的公務(wù)員制度也形成另一種雙軌制，等等?，F(xiàn)在，有些人事制度創(chuàng)新已經(jīng)演變成為正式制度，在為擇業(yè)者提供更多選擇的同時(shí)，也開放政策執(zhí)行的制度空間。

（三）作為一種相對(duì)穩(wěn)定的心理狀態(tài)，職業(yè)預(yù)期同主觀能動(dòng)性具有極強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系

相比較于人事制度而言，職業(yè)預(yù)期能夠起到的作用處于從屬地位，但諸如執(zhí)行主體的思維方式、注意程度、情緒狀態(tài)、意志力等個(gè)性面貌，則能夠決定政策執(zhí)行者（干部）的選擇偏好和行為取舍。同時(shí)，職業(yè)預(yù)期一旦被激活，就會(huì)對(duì)團(tuán)隊(duì)、政策對(duì)象、職業(yè)認(rèn)同等產(chǎn)生影響，較高的職業(yè)預(yù)期能夠提升政策主體的依賴程度，有利于政策主體自覺地、有計(jì)劃地、創(chuàng)造性地完成政策任務(wù)。在政策執(zhí)行中，關(guān)鍵問題是如何克服低度職業(yè)預(yù)期的消極后果，因?yàn)樗鼤?huì)同現(xiàn)行的雙軌人事制度形成一個(gè)次級(jí)循環(huán)系統(tǒng)，并彼此強(qiáng)化，使人的主觀能動(dòng)性在應(yīng)用于政策執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生更大的不確定性。

（四）“嵌入”是政策執(zhí)行諸因素運(yùn)轉(zhuǎn)中形成的一種良性狀態(tài)，能夠產(chǎn)生某種依附效應(yīng)，有助于政策執(zhí)行；相反，“反嵌”則容易形成耗散效應(yīng)，是政策執(zhí)行需要克服的一種消極狀態(tài)

在中國(guó)，雙軌人事制度同職業(yè)預(yù)期的“嵌入”和“反嵌”同時(shí)存在，并已經(jīng)產(chǎn)生不同的執(zhí)行效果。建設(shè)性的對(duì)策至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是圍繞“嵌入”的依賴效應(yīng)而繼續(xù)發(fā)掘潛力；二是圍繞“反嵌”的耗散效應(yīng)展開積極應(yīng)對(duì)。

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