◎?qū)O柏瑛 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

一、研究緣起與研究回顧

我國公務(wù)員制度建立以來，立法便規(guī)定了職位分類管理制度（以下簡稱“分類制度”）的基本原則，但與其他公務(wù)員制度改革事項(xiàng)相比，分類制度的改革實(shí)施推進(jìn)十分緩慢。它伴隨公務(wù)員制度的創(chuàng)建而來，承擔(dān)促進(jìn)科學(xué)、理性、規(guī)范的政府人事制度建設(shè)的使命，但二十余年來，有關(guān)分類制度的頂層設(shè)計(jì)未有突破，制度設(shè)計(jì)細(xì)則遲遲沒有出臺，全國只有小范圍試點(diǎn)，且試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也尚未得到推廣。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)人才評價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），擬將分類制度應(yīng)用于組織人才評價(jià)和激勵標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，分類制度建設(shè)再度成為政府人事改革乃至國家人才發(fā)展戰(zhàn)略的研究焦點(diǎn)。

20世紀(jì)80年代，在我國確立建立現(xiàn)代公務(wù)員制度之初，中央就將設(shè)立職位分類制度作為公務(wù)員制度核心內(nèi)容。在建構(gòu)公務(wù)員制度改革的問題時(shí)，便將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家干部人事制度存在的“大一統(tǒng)”管理視為頭號弊端，指出“國家干部”概念籠統(tǒng)寬泛、范圍不清、屬性不明，由此誘發(fā)了政府人事管理的種種問題［1-3］。因而，職位分類系統(tǒng)的建立被看作政府人事制度改革需要最先突破的共識問題。為此，國家人事部成立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“職位分類司”，并出版專門指導(dǎo)操作用書《公務(wù)員職位分類教程》［4］，設(shè)定國家統(tǒng)計(jì)局、國家稅務(wù)局、國家環(huán)保局、國家建材局、國家海關(guān)總署、國家審計(jì)署等國務(wù)院六部門和哈爾濱、深圳兩地政府為試點(diǎn)單位，配合政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革議程，開始試點(diǎn)建構(gòu)職位分類制度。1993年10月1日實(shí)行的《國家公務(wù)員暫行條例》和2006年1月1日實(shí)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》，都設(shè)有專章對職位分類基本制度做出原則性法律規(guī)定。

多年來，在我國現(xiàn)實(shí)公務(wù)員制度實(shí)踐中，相比較公務(wù)員的其他模塊的管理制度，如績效考核與評估、干部教育培訓(xùn)、人員招募甄選等政策推進(jìn)和擴(kuò)散而言，分類管理政策及其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散卻極為緩慢，未見實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。國家層面遲遲沒有出臺有關(guān)分類管理制度的操作化法律規(guī)定，深圳、上海等一些地方政府試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)沒有得到有效提取和推廣，國務(wù)院所屬試點(diǎn)單位的政策實(shí)驗(yàn)幾乎沒有了聲息。與此同時(shí)，由吉林等地方“原創(chuàng)”的“聘任制”（俗稱公務(wù)員“雇員制”），旨在打破鐵板一塊公務(wù)員職業(yè)管理模式，推動不同類型人員“彈性化”機(jī)制，在不少地方政府進(jìn)行小規(guī)模的試驗(yàn)，以期帶來政府人事管理核心任用和流轉(zhuǎn)制度變化的新氣象［5］。這些試點(diǎn)亟須將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提升為可復(fù)制、可推進(jìn)的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，形成法定的公務(wù)員分類制度框架。

2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行，職級與待遇掛鉤制度，加快專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員和聘任人員管理制度?！保?］這意味著，在構(gòu)建國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)下，公務(wù)員分類管理改革成為深化改革一項(xiàng)重要任務(wù)，面對我國數(shù)量為719萬的公務(wù)員隊(duì)伍［7］，黨和政府以推進(jìn)公務(wù)員分類管理的制度化建設(shè)并實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。2016年，在《中華人民共和國公務(wù)員法》實(shí)施十周年之際，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，這兩個細(xì)則的出臺將我國公務(wù)員分類管理帶入實(shí)施操作階段，我國公務(wù)員分類管理制度改革步入快行道。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再出新規(guī)——《意見》，要求以分類管理為基礎(chǔ)實(shí)施基于職位屬性和特征的人才評價(jià)與職業(yè)發(fā)展制度［8］。盡管《意見》所指的改革范圍并不局限于公務(wù)員系統(tǒng)，還針對政府、研究機(jī)構(gòu)、高校、醫(yī)院等專業(yè)技術(shù)和創(chuàng)新型人才，但明確表達(dá)了以職位為中心的分類管理推進(jìn)人才職業(yè)化發(fā)展的目標(biāo)驅(qū)動，可以認(rèn)為是對分類制度操作化制度設(shè)計(jì)。這正是我們關(guān)注的研究問題，即域外引入的分類制度工具如何能夠嵌入中國語境下公共組織的人事管理運(yùn)行。

公務(wù)員分類制度研究是公共行政領(lǐng)域一個持久的話題，綿延于公共行政學(xué)科的發(fā)展。在早期行政理論中，為塑造理想的官僚制組織，分類制度成為完備政府組織人事管理之利器。作為政府微觀制度結(jié)構(gòu)，分類管理在功能上適應(yīng)了大型科層組織兩個基本需要：一是“行政國家”的擴(kuò)張，使得公務(wù)員不但在數(shù)量上大幅增長，而且在結(jié)構(gòu)上日益呈現(xiàn)復(fù)雜性和專業(yè)性，要求政府提高多樣性人員管理的質(zhì)量［9］，即以分類管理制度為基礎(chǔ)，增進(jìn)人事管理的效力；二是科層組織需要設(shè)計(jì)、建構(gòu)職業(yè)上升和職位流動的合理通道，作為制度化、體現(xiàn)組織正義（Organizational Justice）的激勵工具，克服“玻璃天花板”（Glass Ceiling）現(xiàn)象，促進(jìn)公職人員的職業(yè)生涯發(fā)展［10-11］。分類管理即是搭建公職系統(tǒng)縱向與橫向“官秩”規(guī)則，負(fù)責(zé)完成公務(wù)員進(jìn)入、上升、轉(zhuǎn)任、待遇、退出規(guī)章的過程。

近年來，伴隨全球政府治理變革浪潮，尤其在“新公共管理運(yùn)動中”，分類制度被賦予新的功能，超越了傳統(tǒng)人事行政的邊界，成為實(shí)現(xiàn)政府整體改革的組織變革方案，使得研究者在全球政府改革及比較的視角中看待分類制度的功能。概括而言，國內(nèi)分類制度研究主要有四個路徑：

第一，審視分類管理制度對構(gòu)建政府“彈性化”治理的作用?！靶鹿补芾磉\(yùn)動”推動的“政府再造”，致力于以市場機(jī)制和企業(yè)家精神改造科層體制的成本高昂、回應(yīng)不力、僵化低效等組織弊端，以提高治理的合法性和績效［12］。在尋求國家—市場—社會外部關(guān)系調(diào)整及其分權(quán)策略的同時(shí)，政府也啟動一系列內(nèi)部管理制度的改革，分類制度及其配套的雇傭、薪酬改革政策成為政府組織突破過度穩(wěn)定，走向“彈性化”、回應(yīng)性、“強(qiáng)激勵”和“能力導(dǎo)向”治理模式的重要策略工具。20世紀(jì)八九十年代公務(wù)員分類管理制度改革目標(biāo)出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，即從以追求制度化的精細(xì)、規(guī)范管理走向服務(wù)于對外部環(huán)境的適應(yīng)與回應(yīng)［12］。依循“新公共管理”的管理主義思維，公務(wù)員制度改革融入企業(yè)人事管理經(jīng)驗(yàn)，這就是，在倡導(dǎo)“彈性化”價(jià)值主基調(diào)的背景下，以分類管理為基礎(chǔ)，公共部門推進(jìn)多樣化的人力資源管理模式，為更新傳統(tǒng)的組織管理結(jié)構(gòu)提供專業(yè)、精細(xì)的制度框架［13-15］。

第二，推介美國職位分類制度改革經(jīng)驗(yàn)與啟示。就理性化、規(guī)范度和精細(xì)化而言，美國職位分類制度堪稱分類管理系統(tǒng)的典范，也是二戰(zhàn)后不少民族國家建立現(xiàn)代公務(wù)員制度效仿的對象。研究試圖呈現(xiàn)自芝加哥“市政運(yùn)動”以降，美國從城市到聯(lián)邦政府創(chuàng)立和演進(jìn)的職位分類制度，介紹其分類框架以及相關(guān)獨(dú)特的公務(wù)員類型（如SES系統(tǒng)），探求分類制度背后的原則，指出職位管理對于明確界定職位性質(zhì)，客觀評估職位責(zé)任，建立組織同工同酬的績效與薪酬系統(tǒng)，具有基礎(chǔ)性意義，推動了組織管理的專業(yè)化與組織正義［16-17］。

第三，探討我國公務(wù)員“聘任制”雇傭模式的機(jī)制及其應(yīng)用空間。如前所述，無論是理論研究還是管理實(shí)踐，我國公務(wù)員分類管理制度的推進(jìn)均比較緩慢。然而，面向多樣化的公共部門人力資源管理的創(chuàng)新機(jī)制及其微觀層面探索的研究卻一直存在，研究主要聚焦于現(xiàn)行公務(wù)員分類管理法律框架下的“聘任”制度，探討我國地方政府試點(diǎn)的“聘任”公務(wù)員制度能否有效改變單一委任制帶來的“鯰魚效應(yīng)”等沉疴［18-19］。研究認(rèn)為，我國公務(wù)員實(shí)施“聘任制”是在一體與多樣、穩(wěn)定與活力、政治與管理的多元價(jià)值平衡的目標(biāo)訴求下進(jìn)行的，是辟出一條更適應(yīng)專業(yè)技術(shù)和輔助等類型的人員任用及流動的職業(yè)發(fā)展道路，以改變政事不分的“粗放管理”方式以及非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列公務(wù)員晉升管道狹窄，增進(jìn)公職系統(tǒng)的多樣化管理通道，增加組織彈性、激勵與活力。以上海、深圳等地案例為基礎(chǔ)，研究討論了公務(wù)員“聘任”制度設(shè)計(jì)的方案，包括適用范圍、職官關(guān)系、晉升路徑、資格條件、職業(yè)保障等。同時(shí)提出，由于缺乏細(xì)化的公務(wù)員分類管理法律制度規(guī)范和闡釋，“聘任制”實(shí)施常常遭遇合法性、規(guī)制范圍和方式以及配套制度銜接等困境難題，這也“倒逼”我國政府加快分類管理的改革。

第四，總結(jié)深圳、上海等地方政府公務(wù)員分類管理試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，論證公務(wù)員分類管理立法的依據(jù)和目標(biāo)取向。研究從試點(diǎn)地方政府公務(wù)員分類管理法規(guī)及其運(yùn)行狀況入手，尤其是對深圳市2003年啟動的公安系統(tǒng)公務(wù)員分類管理改革推行狀況進(jìn)行追蹤，從中剖析制度的構(gòu)成、特征、運(yùn)行機(jī)制以及存在的問題。其中，對試點(diǎn)單位分類制度框架細(xì)致的描述和特征總結(jié)，從中提取、歸納實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對我國公務(wù)員分類管理制度法律構(gòu)建予以思考和總結(jié)，為后續(xù)推動制度的擴(kuò)散、執(zhí)行提供經(jīng)驗(yàn)的參考［20-24］。然而，這些研究基本上局限于對“事件”本身的敘述，并沒有對職位分類管理制度推動緩慢、難以落地的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行深入分析。也就是說，需要認(rèn)識如何才能將一項(xiàng)來自海外理性管理制度融入不同文化的組織系統(tǒng)，并使其有效推動和實(shí)施，即明確影響、制約分類管理改革推進(jìn)的關(guān)鍵要素。

二、中國語境下公務(wù)員分類管理制度設(shè)計(jì)及其邏輯

從表面上看，分類制度在各個國家公職管理系統(tǒng)普遍采用，被看作嵌套在公務(wù)員管理，乃至政府組織管理中的一項(xiàng)可操作、可復(fù)制的普適性管理技術(shù)和工具。然而，從更深層的機(jī)制看，分類制度的規(guī)則設(shè)置及其分類結(jié)構(gòu)受到一個國家治理文化傳統(tǒng)以及政府模式的深刻影響，在很大程度上支配著分類制度的實(shí)際運(yùn)作以及改革調(diào)整的推進(jìn)。這意味著，為何不同國家會在以等級制為基礎(chǔ)產(chǎn)生的“品位分類”制度和以現(xiàn)代理性分析為基礎(chǔ)構(gòu)建的“職位分類”制度的光譜序列之間，選擇不同的政策目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)，或采用“品位”和“職位”混合的“職官并立”模式；同時(shí)，為何不同國家分類管理制度在不同發(fā)展階段政策調(diào)整和實(shí)施的功能也存在差異。換句話說，從發(fā)源于西方、基于理性分析的、公務(wù)員“職位分類”系統(tǒng)，在移植到其他國家公務(wù)員體系的過程中，將如何修正并嵌入原有制度中，以適應(yīng)其管理文化機(jī)制，這也是理解我國政府分類制度可行性實(shí)現(xiàn)路徑的關(guān)鍵。

2017年《中華人民共和國公務(wù)員法》修訂版承繼了2005年法律頒布的有關(guān)公務(wù)員分類管理的規(guī)定?！豆珓?wù)員法》第三章第十四至二十條明確指出，我國公務(wù)員實(shí)施職位分類管理，按照工作性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，公務(wù)員隊(duì)伍劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，據(jù)此設(shè)立公職職務(wù)序列和級別序列，形成職務(wù)和級別相互對應(yīng)的職業(yè)進(jìn)路，職務(wù)序列又分為領(lǐng)導(dǎo)職位和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)［25］。這些分類要素確立了我國公務(wù)員橫向類型和縱向職等的基本分類制度框架，順應(yīng)了現(xiàn)代公務(wù)員制度發(fā)展的潮流與要求。作為公務(wù)員分類管理制度的頂層設(shè)計(jì)框架，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的兩個涉及專業(yè)技術(shù)類和執(zhí)法類的分類管理規(guī)定，進(jìn)一步確立、細(xì)化公務(wù)員分類管理制度的一系列規(guī)則，為分類管理政策實(shí)施提供了法定依據(jù)和目標(biāo)要求。

第一，界定專業(yè)技術(shù)類和執(zhí)法類公務(wù)員的屬性、特征及其構(gòu)成。文件指出，專業(yè)技術(shù)類人員是指專門從事專業(yè)技術(shù)工作，為機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供技術(shù)支持和保障的公務(wù)員，其工作職責(zé)性質(zhì)具有強(qiáng)技術(shù)性和低替代性；執(zhí)法類人員為依照國家法律、法規(guī)對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員，其工作職責(zé)具有執(zhí)行性和強(qiáng)制性，以基層公務(wù)員為主要群體。

第二，分別規(guī)定專業(yè)技術(shù)類和執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)、職級序列及其相互對應(yīng)關(guān)系，構(gòu)筑分類管理下的縱向職業(yè)晉升、發(fā)展通道。按照專業(yè)技術(shù)和執(zhí)法類公務(wù)員工作性質(zhì)、上升流轉(zhuǎn)資格和現(xiàn)有人員構(gòu)成狀況等因素，分別規(guī)劃設(shè)定了各類公務(wù)員的職務(wù)、職級上升通道，也呈現(xiàn)了職與級相互對應(yīng)關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)。圖1描述了綜合管理（非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列）、專業(yè)技術(shù)和行政執(zhí)法等三類公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道對比。其中，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員設(shè)置了11個職務(wù)名稱，即一二級總監(jiān)、一級到四級高級主管、一級到四級主管和專業(yè)技術(shù)員等職務(wù)，區(qū)分為高級、中級和初級任職資格，職務(wù)序列與八至二十六的級別序列交叉對應(yīng)，職業(yè)進(jìn)路依據(jù)強(qiáng)調(diào)對技術(shù)資質(zhì)及其能級的評價(jià)，最高職務(wù)對應(yīng)等級為八級，最低為二十六級，級別對應(yīng)關(guān)聯(lián)幅度低于綜合管理類公務(wù)員，除了專業(yè)技術(shù)員以外，各個職務(wù)對應(yīng)級別幅度基本一致；行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)設(shè)置11個職務(wù)名稱，即為督辦、一級至四級高級主辦、一級到四級主辦和一二級行政執(zhí)法員，職務(wù)序列與十至二十七級的級別序列交叉對應(yīng)，職業(yè)進(jìn)路綜合考慮執(zhí)法過程的德能勤績廉狀況，突出其與執(zhí)法相關(guān)的法律知識、應(yīng)對突發(fā)事件和執(zhí)法技能等方面的考量與要求，其最高職務(wù)對應(yīng)等級為十級，最低為27級，最低的一二級行政執(zhí)法員跨級別幅度較大，督辦跨級別幅度略小，其他職務(wù)對應(yīng)級別幅度基本一致。相比綜合管理類公務(wù)員，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員職級設(shè)置相對“扁平”。求，設(shè)置一些職類人員差異化管理的措施。除了兩個職類公務(wù)員職務(wù)、級別設(shè)置及其升降安排、跨職類流動、轉(zhuǎn)任規(guī)范以外，文件還對兩個職類公務(wù)員的管理原則、職位設(shè)置的范圍、公務(wù)員甄選和職務(wù)、級別升降資格和程序、考核考績方法以及違法行為監(jiān)督等管理事務(wù)進(jìn)行規(guī)定。從法規(guī)中不難看到，針對不

圖1 我國公務(wù)員分類框架下三類公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道及其比較

第三，解釋專業(yè)技術(shù)、行政執(zhí)法類公務(wù)員職類之間橫向轉(zhuǎn)任、流動的條件和資格，建立了職類間橫向的流動規(guī)則。兩個行政法規(guī)對不同類別公務(wù)員的橫向跨類職位流動給予一定規(guī)范，即公務(wù)員在不同類別間轉(zhuǎn)任是有一定限制的，即需要具備相應(yīng)的專業(yè)和技能條件和資格。對于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員而言，其轉(zhuǎn)任一般是在其對應(yīng)的職位范圍內(nèi)進(jìn)行，如果確是工作需要，轉(zhuǎn)任到相關(guān)、相近職位。對于擬轉(zhuǎn)任到其他職類（如綜合管理或行政執(zhí)法類）的公務(wù)員，需要在專業(yè)技術(shù)職位工作滿五年，并按照干部管理權(quán)限，比照擬任職務(wù)層次和要求，對其任職經(jīng)歷、綜合能力等進(jìn)行綜合評價(jià)。而其他職類公務(wù)員轉(zhuǎn)任專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，需具備擬轉(zhuǎn)任職務(wù)的專業(yè)技術(shù)要求，經(jīng)過公開考試和專業(yè)技術(shù)任職資格的甄別。同樣，行政執(zhí)法類公務(wù)員轉(zhuǎn)任、流動的規(guī)定與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的要求相同。

第四，規(guī)定公務(wù)員管理過程中各環(huán)節(jié)的管理要同職類的公務(wù)員，采取了一定的具有彈性的、多樣化的制度措施。例如，與綜合管理類相比，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)序列名稱不同，最高和最低職務(wù)分別對應(yīng)的級別點(diǎn)和級別幅度也不同、部分專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員可以采用聘任制的雇用方式、績效考核的重點(diǎn)因素不同等等，這些都與職類的工作性質(zhì)、公務(wù)員基本構(gòu)成、職業(yè)上升的特征等考量密切相關(guān)。再如，行政執(zhí)法類一二級行政執(zhí)法員設(shè)置充分考慮了我國基層治理中執(zhí)法人員數(shù)量多、占比大的現(xiàn)狀，試圖通過分類基礎(chǔ)上的職位設(shè)置解決基層執(zhí)法公務(wù)員的上升空間和薪酬設(shè)計(jì)等激勵問題。

第五，規(guī)定專業(yè)技術(shù)、行政執(zhí)法類公務(wù)員的主管機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限。對于公務(wù)員分類管理政策實(shí)施以及相關(guān)法定條文解釋，制度設(shè)計(jì)遵循了上位《公務(wù)員法》的分級管理規(guī)定，執(zhí)行“統(tǒng)分合”原則，在不同層級的主管部門間劃分了管理權(quán)限。基本標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和中央層級職位設(shè)置方案的審批，由中央公務(wù)員主管部門執(zhí)行。這其中包括：兩類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍確定、中央和國家機(jī)關(guān)以及直屬機(jī)構(gòu)的兩類公務(wù)員職位設(shè)置方案、相應(yīng)的任職資格、工作年限、任免程序等法規(guī)制定，以及管理?xiàng)l例的解釋。省級公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)省級以下機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)兩類公務(wù)員職位設(shè)置方案，并由省級公務(wù)員主管部門審批后報(bào)中央公務(wù)員主管部門備案。具有兩類公務(wù)員管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依照管理職能、國家行政編制和中央主管部門確定的職位設(shè)置范圍等標(biāo)準(zhǔn)，制定本機(jī)關(guān)兩類公務(wù)員職位設(shè)置方案，確定相應(yīng)的職位結(jié)構(gòu)和職數(shù)，確定職位的具體工作職責(zé)和任職資格條件，并實(shí)施具體程序的管理。

推進(jìn)公務(wù)員分類管理改革，是一件頗為艱難而艱巨的工作，對于復(fù)雜性強(qiáng)、地方差異大的大國治理而言，難度更大。這是因?yàn)?，公?wù)員分類管理的理想狀態(tài)在本質(zhì)上要求政府按照“事功”原則建立反映工作任務(wù)和貢獻(xiàn)力差異的標(biāo)準(zhǔn)化職位信息及評價(jià)系統(tǒng)，兼有統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)與專業(yè)、差異、彈性等價(jià)值與目標(biāo)。建立分類管理系統(tǒng)不但依賴于大樣本工作分析形成的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)，而且需要組織及成員認(rèn)同以責(zé)任與“事功”評價(jià)為中心的文化觀念支撐。故此，公務(wù)員分類管理系統(tǒng)的建立與完善要經(jīng)歷較長時(shí)間，回應(yīng)公務(wù)員管理的階段性問題，在多個管理價(jià)值之間進(jìn)行調(diào)適和平衡。透過我國公務(wù)員分類管理制度的立法設(shè)計(jì)以及地方政府的實(shí)踐，可以看到分類管理政策制定和執(zhí)行努力回應(yīng)的管理問題及力求實(shí)現(xiàn)的復(fù)合目標(biāo)。

首先，以彈性化設(shè)計(jì)，增強(qiáng)公務(wù)員制度的激勵和容納能力，為公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員的職業(yè)成長拓展制度空間。與西方國家借助彈性化的雇傭模式增進(jìn)組織設(shè)計(jì)對外部環(huán)境變化的適應(yīng)性、回應(yīng)性目標(biāo)不同，我國公務(wù)員分類管理制度處于初建階段，其改革動力源自于對我國公務(wù)員制度運(yùn)行中存在的基本問題。其中一個直接且嚴(yán)峻的問題是，目前“大一統(tǒng)”的公務(wù)員管理框架無法有效地解決職業(yè)發(fā)展的進(jìn)路，“千軍萬馬走官路”的晉升通道，使得公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間變得格外狹窄，在719萬公務(wù)員中占比60%以上的基層公務(wù)員，職業(yè)成長通道更是存在阻塞。加之編制管理的職數(shù)限制，以及公務(wù)員職務(wù)、級別結(jié)構(gòu)薪酬制等制度因素影響，由公務(wù)員制度設(shè)計(jì)帶來的激勵強(qiáng)度較弱，制約著整個公務(wù)員隊(duì)伍縱向流動機(jī)會及其活力，抑制了組織管理的效能。通過分類管理，將多樣化的發(fā)展軌道嵌入管理制度，為承擔(dān)不同性質(zhì)工作的公務(wù)員開辟適才適用的成長道路。

其次，以多樣化設(shè)計(jì)，滿足不同類型人才發(fā)展規(guī)律的獨(dú)特性要求，促進(jìn)公務(wù)員的職業(yè)化制度建設(shè)。分類制度暗含著人力資本理論的一個基本假定，即基于組織內(nèi)的勞動分工，每個職位設(shè)置的工作性質(zhì)、工作環(huán)境和所需工作技能既存在某些共性，也存在差異，因而其潛在的產(chǎn)出和評價(jià)因子是獨(dú)特的。將相對具有共性的職位編組成為“職簇”，提取其共有的獨(dú)特特征，加以分類精細(xì)化設(shè)計(jì)，這樣能夠尊重人才成長規(guī)律，選擇適應(yīng)不同類型人才的獨(dú)特成長道路，這不但提高政府人力資源管理和使用的效率，而且以分類為基礎(chǔ)的公務(wù)員制度是以“能力”為本位的管理系統(tǒng)，它倡導(dǎo)以開發(fā)公務(wù)員職業(yè)化能力為導(dǎo)向。由此，分類與多樣化管理為不同職位特點(diǎn)的人員打造了適應(yīng)性、獨(dú)特性的制度環(huán)境。

最后，在堅(jiān)持黨管干部和德才兼?zhèn)湓瓌t下，提高公務(wù)員行政管理的專業(yè)化能力。與我國政治與行政管理體制相適應(yīng)，我國公務(wù)員制度實(shí)行黨管干部的獨(dú)特管理體制，政治與業(yè)務(wù)、品德與才能兼?zhèn)?，是我國公?wù)員的基本素質(zhì)要求，這構(gòu)成了反映我國政府人事管理特色的“復(fù)合官僚制”形態(tài)［26］，即不似西方國家公務(wù)員那樣，主要強(qiáng)調(diào)工具理性及其為達(dá)成績效應(yīng)用專業(yè)技術(shù)工具的能力［27］，而是對公務(wù)員存在“雙重”要求，即落實(shí)執(zhí)政黨宗旨的價(jià)值理性與實(shí)現(xiàn)政府管理效率的工具理性的兼容和統(tǒng)一，在公務(wù)員管理中則體現(xiàn)為紅與專、德與才的任職資格和考核標(biāo)準(zhǔn)。因而，在保證我國公務(wù)員統(tǒng)一的政治管理同時(shí)，面向科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)、現(xiàn)代管理的日趨專業(yè)化和競爭的加劇，必然要求提升公務(wù)員整體的知識和專業(yè)技術(shù)能力。分類制度的目的就是通過人事管理技術(shù)的更新，為專業(yè)化公職人才的成長搭建平臺。

值得一提的是，長期以來，公務(wù)員分類制度改革被廣泛地期望成為突破黨政機(jī)關(guān)“官本位”組織文化和觀念的利器，致力于突圍傳統(tǒng)以官級品位來定奪身份與地位的單一的人才品評和成長方式，賦予“工作屬性”“責(zé)任繁簡”“專業(yè)技術(shù)”“事功能力”等因素在公務(wù)員發(fā)展評價(jià)中的重要位置，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理從“身份取向”向“成就取向”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［27-28］。也就是說，在組織文化意義上，將分類管理作為逐步改變價(jià)值認(rèn)同的制度工具，即政府組織的人事管理應(yīng)建立在理性、科學(xué)、精細(xì)、規(guī)范的基礎(chǔ)上，公務(wù)員職業(yè)發(fā)展進(jìn)路不僅取決于其學(xué)歷、年資、經(jīng)歷，還要注重實(shí)際工作業(yè)績及其表現(xiàn)的能力，公務(wù)員的評價(jià)應(yīng)綜合考量工作職位本身所負(fù)有的任務(wù)性質(zhì)、環(huán)境、工具等綜合評價(jià)因素。唯有如此，才能塑造組織以“事功”與責(zé)任為中心、付出與回報(bào)相平衡、同工同酬的組織文化環(huán)境，保障公務(wù)員公平、合理地流動、發(fā)展。然而，正是分類管理制度設(shè)計(jì)中潛在的價(jià)值觀念，在融入我國政府組織管理的過程中遭遇到文化沖突和習(xí)慣約束。

三、我國公務(wù)員分類管理改革的推進(jìn)及創(chuàng)新

如前所述，我國公務(wù)員分類管理改革推進(jìn)遠(yuǎn)不如其他模塊人事管理事務(wù)順利，試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，使得這項(xiàng)人力資源管理的基礎(chǔ)性制度尚未落地實(shí)施。究其原因，存在一系列主客觀因素的局限，制約著公務(wù)員分類管理改革的展開。客觀原因主要源自于分類制度本身的復(fù)雜性和我國地方差異造成的復(fù)雜性。分類制度的形成是一項(xiàng)極其耗時(shí)、耗力、耗神的精細(xì)化工程，依賴于海量的基礎(chǔ)性工作和強(qiáng)有力的技術(shù)支持。建立職務(wù)、等級序列僅是分類制度的外形，制度背后則需要大量的工作職位抽取和分析，建立關(guān)于職位信息的數(shù)據(jù)庫，并對信息進(jìn)行有效的歸總、比對、分類。不僅如此，為了構(gòu)建公務(wù)員跨職類流動的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)職務(wù)和等級，并確保職類間工作責(zé)任和繁簡度對應(yīng)的相對公平性，還需要在不同類型的標(biāo)桿職位間進(jìn)行充分比較，提取工作描述的關(guān)鍵因子，并給出對應(yīng)歸等的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，沒有規(guī)范、細(xì)致、基礎(chǔ)的工作分析，建立分類制度框架幾乎難以想象。我國公務(wù)員隊(duì)伍龐大的數(shù)量、統(tǒng)一的管理體制以及各地方管理事務(wù)的差異，也給建立旨在職類間可比較、精細(xì)化且能夠指導(dǎo)全國的分類管理框架提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在主觀方面，給公務(wù)員分類制度推行帶來最大障礙的是觀念。對舊有“官本位”思維的慣性與心理依賴，對分類管理后可能新生復(fù)雜性的不確定性和擔(dān)憂，都造成對公務(wù)員分類管理改革的動力不足?！肮俦疚弧苯M織文化具有強(qiáng)烈的路徑依賴。在政府人事管理中，“官本位”文化不僅是以“官秩”為中心，對縱向官職等級及其身份地位的社會認(rèn)同，更為重要的是，它以單一的人事評價(jià)方式排斥其他工作要素對于人才成長的重要意義，弱化工作責(zé)任、工作幅度、工作繁簡復(fù)雜度和專業(yè)性的考量，這在很大程度上抑制了由人才獨(dú)特性和多樣性而形成的人才成長與發(fā)展機(jī)制。與此同時(shí)，在“官本位”大一統(tǒng)的管理體制慣性下，政府管理者抱有擔(dān)憂差異和多樣化的心態(tài)，習(xí)慣于粗放的、統(tǒng)一不做區(qū)分的管理方式，認(rèn)為如此可能簡化煩瑣的管理并規(guī)避由新制度導(dǎo)致的組織內(nèi)利益矛盾。這也包含管理者對分類管理改革帶來的潛在復(fù)雜性和管理風(fēng)險(xiǎn)的不確定，諸如，跨職類評鑒標(biāo)準(zhǔn)和流轉(zhuǎn)合法性依據(jù)、隨后薪酬制度套改出現(xiàn)的薪資差距及其公平性言說等等，當(dāng)然還包括分類管理大幅度增加了公務(wù)員管理的工作數(shù)量、質(zhì)量和責(zé)任，人事主管部門將承擔(dān)更大的壓力。

在宏觀層面，存在分類管理權(quán)限的分配問題。具體地說，就是分類管理權(quán)的集分關(guān)系與集分程度，這決定不同職類的職位資源配置標(biāo)準(zhǔn)、配置數(shù)量比例、配置方式和配置效率。一般情況是，直接經(jīng)辦管理事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)最了解組織職類配置的結(jié)構(gòu)和數(shù)量，但存在擴(kuò)大編制的沖動，于是，上級就需要規(guī)定相應(yīng)的崗位結(jié)構(gòu)和職數(shù)，這就存在一個“悖論”。中央和省級主管部門要控制分類標(biāo)準(zhǔn)和范圍，但如果“一刀切”限制或收緊某一類、某一層公務(wù)員的職數(shù)，勢必偏離執(zhí)行機(jī)關(guān)的實(shí)際需要，并導(dǎo)致人員晉升、流轉(zhuǎn)空間的狹小。其中，確立的標(biāo)準(zhǔn)和編制數(shù)額分配成為核心。在中觀層面，存在財(cái)政體制和薪酬體制問題。如果缺乏公務(wù)員分類管理基礎(chǔ)上配套的實(shí)質(zhì)性人力資源管理政策，除了職務(wù)、級別對位以外，沒有能夠反映工作崗位獨(dú)特性質(zhì)和貢獻(xiàn)力的薪酬制度，就會出現(xiàn)有“分類”而無對應(yīng)“分類管理”的“滑脫”現(xiàn)象，導(dǎo)致分類管理流于形式。在微觀層面，存在執(zhí)行機(jī)關(guān)改革動力與公務(wù)員對“差異化”理念接納程度問題。分類管理改革達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，最終取決于執(zhí)行機(jī)關(guān)對改革政策的貫徹和實(shí)施。如果執(zhí)行機(jī)關(guān)對分類改革的意愿和動力缺失，公務(wù)員在心理上適應(yīng)粗放管理，認(rèn)為分類管理改革對自己利益不利，那么，分類管理改革旨在推動的組織管理轉(zhuǎn)型會遭遇阻力，預(yù)期目標(biāo)將大打折扣。

我國公務(wù)員分類制度的建立和推行將是一個長期的、漸進(jìn)完善的過程，其間制度以及改革利益相關(guān)人行為與關(guān)系不斷調(diào)適不可避免。然而，作為改革起點(diǎn)，分類制度建構(gòu)尚需在拓展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，不斷加以完善，這是提供改革合法性、組織正義和改革動力的基礎(chǔ)。

第一，完善公務(wù)員分類管理實(shí)施的制度環(huán)境。分類管理不能被簡單視為是針對工作職責(zé)精細(xì)化的管理技術(shù)，必須看到，它同時(shí)也是政府人事管理制度轉(zhuǎn)型和觀念變革。這意味著，分類管理的成功運(yùn)用需要國家治理制度及其環(huán)境作為平臺支撐。筆者認(rèn)為，適度分權(quán)與放權(quán)，擴(kuò)展執(zhí)行層的管理權(quán)限以及人事管理和財(cái)政管理體制與分類管理改革相配套，這兩項(xiàng)制度具有基礎(chǔ)意義。前者涉及從中央到地方不同層級政府公務(wù)員主管部門的管理權(quán)限劃分和配置。鑒于各個地方存在的高度差異化，缺乏基本統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致地方各行其是，故此，中央主管部門擁有標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定權(quán)、法條解釋權(quán)、備案權(quán)和檢查監(jiān)督權(quán)，以及省級政府主管部門擁有統(tǒng)籌和審批權(quán)限，是適度分權(quán)的前提和底線。然而，分類管理改革的性質(zhì)恰恰是基于職位管理的職位分類，它所面對的是工作業(yè)務(wù)、職位和民眾需求皆存在差異和彈性的環(huán)境，故此，分類管理的操作，包括信息獲取、崗位設(shè)置數(shù)量與結(jié)構(gòu)安排、分類制度的多樣化、彈性化運(yùn)行，均需要一定的權(quán)力空間，例如，根據(jù)具體工作業(yè)務(wù)需要，設(shè)定橫向職類數(shù)量比例和職類低、中層職務(wù)、級別數(shù)量比例，提供跨職類流動的法定規(guī)則，提出使用彈性雇傭制度的建議等。后者則涉及分類管理制度真正運(yùn)行起來的條件。分類管理本身是建立政府人事管理系統(tǒng)的崗位類型框架，要讓其運(yùn)轉(zhuǎn)起來，需要將分類管理的思維嵌入整個人事管理的各個環(huán)節(jié)中，包括甄選、晉升、流動、考績、薪酬、培訓(xùn)、保險(xiǎn)等，尤其是反映職位實(shí)績的薪酬制度必須跟進(jìn)，與分類后的職類要求配套、銜接。因此，分類改革實(shí)際上是真正意義上人事制度改革的開始，人事制度、財(cái)政制度需護(hù)衛(wèi)其左右。

第二，細(xì)化并完善公務(wù)員分類管理的細(xì)則，使其具有操作化指導(dǎo)意義?？缏氼惵毼灰怨ぷ髀氊?zé)性質(zhì)和專業(yè)能力為導(dǎo)向，形成橫向職類間比較和縱向職業(yè)合理發(fā)展，其公平性的基礎(chǔ)源自于精細(xì)的工作分析過程和可比較因素的提取及其歸級評價(jià)。也就是說，在地方政府試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)以職位說明書規(guī)范為起點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類職位構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，用于評估具體職位和人員的屬性及其入軌時(shí)應(yīng)歸的職類和層級，這是分類管理改革從目標(biāo)走向操作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，普遍存在職類劃分標(biāo)準(zhǔn)寬泛、職位歸類范圍不清的問題。有些在基層執(zhí)法部門任職但不承擔(dān)一線執(zhí)法職責(zé)的“非事實(shí)執(zhí)法”的人員也被劃為執(zhí)法類，存在以部門性質(zhì)界定職位性質(zhì)的簡單、粗放式改革轉(zhuǎn)型。由此帶來的后果不但使分類管理精細(xì)化目標(biāo)扭曲，改革流于形式或形成新型“官本位”，而且造成組織人事管理的不公平。在職能轉(zhuǎn)變和行政機(jī)構(gòu)改革的框架下，實(shí)質(zhì)、穩(wěn)健地推進(jìn)職位分類過程的精細(xì)化和法定化，是分類管理改革能夠落地的“突破口”。

第三，建立并出臺配套分類管理的人事管理法案，推進(jìn)政府人事管理制度從“單一”向“多元”與差異化精細(xì)管理的轉(zhuǎn)型。配套分類管理改革，必須同步盡快建立符合各類人才成長的人事管理體制機(jī)制。如前所述，分類管理改革的目標(biāo)不在“分類”而在“分類管理”，也就是說，在于能夠遵從不同類型人才的成長規(guī)律及其核心的勝任能力（Competence），構(gòu)建公務(wù)員作為人力資源的職業(yè)發(fā)展環(huán)境和通道。分類管理背后有三個主題詞描述職位管理的理念，即多元、差異和彈性，意味著針對不同職類的公務(wù)員，應(yīng)尊重其所在序列的獨(dú)特的工作性質(zhì)、工作環(huán)境和工作能力要求，本著人本主義的精神，運(yùn)用適配的制度激勵，促進(jìn)公務(wù)員的職業(yè)成長。這就要求政府需要采用獨(dú)立的、有差異、突出職類工作特征的人事管理體制，適用于不同類別的公務(wù)員。為了穩(wěn)妥起見，配套人事管理制度改革宜循序漸進(jìn)。筆者認(rèn)為，在分類制度推進(jìn)過程中，必須加強(qiáng)工作分析的基礎(chǔ)作用。首先，規(guī)范工作分析基礎(chǔ)上的職位說明書，提取、歸納重要的職責(zé)因子，進(jìn)行職位評價(jià)；其次，建立不同職類公務(wù)員的薪酬系統(tǒng)，突出反映薪酬結(jié)構(gòu)中薪點(diǎn)、薪級、薪差等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和權(quán)重分配的法定依據(jù)，能夠顯示不同職類公務(wù)員工作特征和付出的貢獻(xiàn)；再次，逐步推進(jìn)彈性化的雇傭任用制度，明確彈性任用的范圍及效率；最后，將政府人事管理體制機(jī)制逐漸類型化歸位。

四、結(jié)語

有人將組織人事改革比喻為土木工程的啟動，需要審慎思慮，否則不可擅動。因?yàn)槿耸赂母飫荼赜山M織人事評價(jià)機(jī)制以及相關(guān)資源分配方式的改變，觸及組織“在場者”的根本利益，可能出現(xiàn)難以預(yù)料的組織內(nèi)利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。故而，我國政府對于人事制度改革非常謹(jǐn)慎，且采取先易后難的改革策略，直至人事改革遭遇瓶頸，必須在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上予以突破。對于我國政府人事改革進(jìn)程而言，這個節(jié)點(diǎn)就是分類制度，沒有分類制度的基礎(chǔ)，政府其他人事管理制度改革深入便受到合法性與合理性的質(zhì)疑。

表面上，分類管理是一項(xiàng)職位與人員適配性、提高組織人事使用效率的技術(shù)分析工具。然而，從分類管理制度產(chǎn)生與演進(jìn)過程釋放的功能看，它絕非技術(shù)那么簡單，實(shí)際上是對組織文化價(jià)值觀的建構(gòu)，以制度形式介入日常人事管理實(shí)踐。其背后以組織的現(xiàn)代化管理邏輯為支撐，這就是，對基于勞動分工的管理標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)精神、職業(yè)主義、能本主義、效能本位和組織正義等工具理性的張揚(yáng)與追求。因而，公務(wù)員分類管理制度體現(xiàn)了組織人事管理“去人格化”和反對“泛政治化”的價(jià)值導(dǎo)向，試圖通過具有客觀性、外顯性的崗位和人員測量指標(biāo)，如專業(yè)、技能、能力和貢獻(xiàn)等因素，來塑造政府因才適用、倡導(dǎo)能力、尊重事功和同工同酬的組織文化氛圍，人事管理的組織正義即反映在公務(wù)員專業(yè)、能力和業(yè)績評價(jià)面前的公平、公正。

以職位性質(zhì)為本而非身份取向的公務(wù)員職位分類系統(tǒng)發(fā)軔于以美國為典范的西方國家，致力為政府理想科層組織建造適配的、基于“法理”的人事管理規(guī)章制度。然而，這一制度在向我國轉(zhuǎn)移、植入的過程中，與我國崇尚“官本位”、人情關(guān)系、非精細(xì)化管理產(chǎn)生文化碰撞，存在政治管理與專業(yè)化要求、“事功本位”與“官等本位”、法定規(guī)則與領(lǐng)導(dǎo)意志、職務(wù)與級別、貢獻(xiàn)與年資等價(jià)值選擇與管理邏輯間的張力，涉及對組織秉持的公平正義觀念的理解。這使得政府人事管理制度轉(zhuǎn)型艱難，需要改革創(chuàng)新的勇氣與韌性。從現(xiàn)行立法看，我國政府努力在多元管理價(jià)值中取得平衡，并力主逐步向職位與業(yè)績導(dǎo)向的分類體系推進(jìn)。兩部分類管理法規(guī)有關(guān)職官并立、職級與待遇掛鉤等制度設(shè)計(jì)，凸顯政府適應(yīng)我國干部人事制度內(nèi)在的獨(dú)特性，調(diào)適人事評價(jià)指標(biāo)導(dǎo)向的、謀求漸進(jìn)完善的分類管理改革思路。而啟動分類管理制度實(shí)施本身，已經(jīng)表明中國公務(wù)員制度正朝著職業(yè)化、專業(yè)化、精細(xì)化、組織正義的現(xiàn)代管理目標(biāo)邁進(jìn)。更為可喜的是，將分類制度的觀念和思維納入政府人才評價(jià)和激勵中，無疑推動分類制度轉(zhuǎn)化為政府人力資源管理的戰(zhàn)略及其現(xiàn)實(shí)行動。

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