摘要：本文結(jié)合樅陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的實際情況，分別從土地流轉(zhuǎn)身份上的限制、土地流轉(zhuǎn)條件上的限制、土地價值實現(xiàn)上的限制、農(nóng)村土地市場的限制、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制等五個方面，分析了樅陽縣由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的利弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構(gòu)，在市場經(jīng)濟條件下土地流轉(zhuǎn)存在的問題。

隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速的態(tài)勢。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在改革開放四十年之際，樅陽縣的工業(yè)、農(nóng)業(yè)上升到一個新的臺階，社會經(jīng)濟又好又快的發(fā)展，因此土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效地促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的弊端及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構(gòu)，在市場經(jīng)濟條件下土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足。

第一，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。

目前我縣農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部?！巴恋爻邪桨敢约巴恋匕l(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，應(yīng)當經(jīng)本集體村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。”可見，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。

本人認為，市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村土地的利用不能再局限于追求“一味的公平”目標，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以效率為中心。如樅陽海螺公司因發(fā)展需要，征用護國居委會村集體土地，不僅解決了村里富余勞動力、村民社會保險、醫(yī)療保險等問題，還是縣域經(jīng)濟的中流砥柱。目前我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來越大，這與共同富裕的目標相悖。同時，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余、缺調(diào)節(jié)，這不僅將對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響，也會使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個個孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，與我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

第二，土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。

從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個前提條件是：其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意。既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體。當前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因為對農(nóng)戶自主決策的限制，使有些集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”農(nóng)戶承包地，在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。再者，如果說經(jīng)濟體制下這種限制情有可原的話，那隨著經(jīng)濟體制改革的深入，加之農(nóng)村土地稀缺性問題的突顯，這種靜態(tài)的財產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當前樅陽縣農(nóng)村的普遍現(xiàn)象是外出人口增多，那么這一部分人原來所承包的土地將無法由他們自己親自經(jīng)營，如果不轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營的話，勢必造成土地資源的浪費。而如果這些土地一律由農(nóng)村集體組織來重新統(tǒng)一安排的話，成本非常大。加之現(xiàn)行法律又在農(nóng)戶之間的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)上設(shè)置了多重障礙，所以必須加以完善。

第三，土地價值實現(xiàn)上的限制。

隨著社會的發(fā)展，財產(chǎn)權(quán)已有原來注重于對標的物的現(xiàn)實支配的具體權(quán)利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r或獲取融資的價值權(quán)，農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當具有相應(yīng)的融資功能，這一點在有關(guān)學(xué)者提出的農(nóng)地他物權(quán)體系中已有包括。但我國《擔保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準設(shè)立抵押權(quán)，農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標的實現(xiàn)。建議修改《擔保法》中對于農(nóng)村土地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的規(guī)定：指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有價值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認同，權(quán)利人享有處分權(quán)，則之為抵押純屬自然。當然鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)畢竟與國家的農(nóng)業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，在符合法律規(guī)定和不改變土地的農(nóng)用目的的情況下，以土地使用權(quán)抵押貸款融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

第四，農(nóng)村土地市場的限制。

建立符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)機制。首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。其次，培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)村土地市場化的關(guān)鍵。第三、建立調(diào)節(jié)機制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性，實現(xiàn)有序管理。

第五，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的限制。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的著力點應(yīng)放在“動人”上。只有人口轉(zhuǎn)移了，“動地”才順理成章，水到渠成。所以要大力發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移，要加快“小城鎮(zhèn)”建設(shè)，拉大城市框架，提供就業(yè)崗位，讓農(nóng)民有崗位就業(yè)，為農(nóng)民穩(wěn)定轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更多的機遇。

目前，我縣大多數(shù)農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立健全多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

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作者簡介：汪敏（1967.07-），女，安徽樅陽人，安徽省樅陽縣地礦事務(wù)服務(wù)中心工作，工程師，研究方向：土地調(diào)查和研究。