摘要：國(guó)有自然資源配置的依據(jù)是自然資源國(guó)家所有權(quán)。無(wú)論是“國(guó)家所有即全民所有”，還是自然資源國(guó)家所有權(quán)的公法屬性，都為公眾參與國(guó)有自然資源配置提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。公眾參與的目的在于防止政府的國(guó)有自然資源配置權(quán)“異化”，實(shí)現(xiàn)國(guó)有自然資源的公平、公正使用。以行政過(guò)程論為基礎(chǔ)，公眾參與權(quán)主要包括國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策參與權(quán)與使用許可聽(tīng)證權(quán)。但是，由于國(guó)有自然資源配置公眾參與權(quán)的特殊性、復(fù)雜性，以及法治建設(shè)的不足，公眾的該項(xiàng)參與權(quán)并未真正得以實(shí)現(xiàn)。為此，有必要從“明確事項(xiàng)范圍”、“完善參與程序”、“保障參與效力”、“健全參與權(quán)的司法救濟(jì)途徑”等方面進(jìn)行改革，為國(guó)有自然資源配置公眾參與權(quán)提供全面的法律保障。

關(guān)鍵詞：國(guó)有自然資源；國(guó)家所有權(quán)；資源配置；公眾參與權(quán)

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)有自然資源配置審批制度改革研究”（17BFX085）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)有自然資源使用權(quán)配置研究”（15AZD066）；中國(guó)博士后第59批面上資助項(xiàng)目（2016M592105）；江西省博士后科研項(xiàng)目資助項(xiàng)目（2017KY57）；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目（YB201605）；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院優(yōu)秀青年教師資助計(jì)劃項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）04-0124-08

與西方國(guó)家不同，我國(guó)實(shí)行自然資源“二元”所有權(quán)制度，即自然資源主要為國(guó)家與集體所有，并且以國(guó)家所有為主導(dǎo)。為合理發(fā)揮國(guó)有自然資源的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等效益，國(guó)家有義務(wù)對(duì)國(guó)有自然資源的使用予以配置。但由于我國(guó)自然資源不可為私人所有，因此國(guó)有自然資源的配置，實(shí)質(zhì)上是自然資源使用權(quán)的配置，即國(guó)家通過(guò)某種方式使私人獲得國(guó)有自然資源的使用權(quán)。① 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成的政府主導(dǎo)、以行政審批為手段的國(guó)有自然資源配置模式，逐漸暴露出很多社會(huì)問(wèn)題。其中，最為典型的是某些地方政府以追求經(jīng)濟(jì)效益為配置國(guó)有自然資源主要目的，造成破壞性開(kāi)發(fā)、自然資源使用不公等后果，這與設(shè)立自然資源國(guó)有所有權(quán)的初衷相違背。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，以“促進(jìn)公平正義”、“增進(jìn)人民福祉”作為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國(guó)有自然資源配置改革無(wú)疑是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，公眾參與則是不可缺少的一環(huán)，因?yàn)樗仁菄?guó)家治理的重要形式，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的結(jié)果?；诖耍疚膶?duì)國(guó)有自然資源配置中的公民參與予以分析，重點(diǎn)探討公眾參與自然資源配置的理論基礎(chǔ)、權(quán)利構(gòu)成及法律保障等問(wèn)題。

一、公眾參與自然資源配置的理論基礎(chǔ)

公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，具有深厚的憲法根基。但是與一般的社會(huì)公共事務(wù)相比，國(guó)有自然資源的配置事務(wù)有其特殊性，即政府配置自然資源的依據(jù)是自然資源國(guó)家所有權(quán)，這使得公眾參與自然資源配置更具正當(dāng)性。

1. 政府配置自然資源的依據(jù)是國(guó)家所有權(quán)

從資源配置的角度理解，資源管理的計(jì)劃體制的重要缺陷，就是排斥市場(chǎng)在優(yōu)化配置資源方面的基礎(chǔ)性作用。② 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立與逐步完善的背景下，傳統(tǒng)的審批管理體制也開(kāi)始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這種“政府+市場(chǎng)”的配置許可機(jī)制，已經(jīng)被《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）明確規(guī)定，該法第12條第2項(xiàng)規(guī)定，有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。同時(shí)，該法第53條規(guī)定自然資源配置許可原則上以招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式予以實(shí)施。

可以說(shuō)，國(guó)有自然資源的配置，實(shí)質(zhì)上就是自然資源使用權(quán)的許可，并且這種許可是與普通行政許可相區(qū)別的行政特許。然而，國(guó)有自然資源的配置依據(jù)到底為何，在理論界存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有自然資源配置的依據(jù)是管制權(quán)。資源配置的依據(jù)是管制性權(quán)力，目的在于克服自然資源作為公共財(cái)產(chǎn)所固有的外部性問(wèn)題、保障自然性資源權(quán)的需要，也是為了滿足有效利用自然資源的要求。其最終目的是“保證社會(huì)中每一個(gè)個(gè)體通過(guò)利用自然資源而實(shí)現(xiàn)個(gè)體發(fā)展之機(jī)會(huì)的均等享有”。③ 美國(guó)的Trelease教授則以水資源使用權(quán)配置為例，認(rèn)為“政府所有權(quán)”概念在分析政府與水資源使用者之間的關(guān)系時(shí)毫無(wú)必要，政府對(duì)水權(quán)配置的依據(jù)就是管制權(quán)。④ 另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，國(guó)有自然資源配置的依據(jù)是國(guó)家所有權(quán)。各級(jí)政府及其部門若想獲得對(duì)某自然資源開(kāi)發(fā)和利用行為的管理權(quán)力（其中主要是審批權(quán)），則首先需要獲得相應(yīng)的所有權(quán)。⑤ 權(quán)利人之所以可以對(duì)不擁有所有權(quán)的自然資源予以使用，原因在于國(guó)家對(duì)其所有的自然資源設(shè)定了用益物權(quán)，并以許可的形式進(jìn)行了賦權(quán)。⑥

本文認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，即國(guó)有自然資源配置的依據(jù)是國(guó)家所有權(quán)。主要理由有：其一，國(guó)有自然資源配置的結(jié)果是自然資源使用權(quán)人被賦予特定的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，法律允許該項(xiàng)權(quán)利可以再次轉(zhuǎn)讓。既然是“賦權(quán)”，前提是國(guó)家必須享有可賦之權(quán)利，并且也是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。這與一般許可行為因解除禁止使被許可人獲得某種不可轉(zhuǎn)讓的資格或自由，是截然不同的。其二，正是因?yàn)榕渲玫幕A(chǔ)是國(guó)家所有權(quán)，才能使自然資源有償使用具有正當(dāng)性。目前，我國(guó)正全面推行自然資源的有償使用制度，征收資源使用費(fèi)，而資源使用費(fèi)（國(guó)外稱之為權(quán)利金）是使用者向財(cái)產(chǎn)所有人支付的一種費(fèi)用，該種費(fèi)用無(wú)論資源條件好壞均需繳納，它反映的是國(guó)家依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)參與資源收益分配的一種方式。⑦ 其三，如果國(guó)有自然資源配置的基礎(chǔ)是管制權(quán)，那么就無(wú)法解決《行政許可法》第53條與57條之間的適法沖突。因?yàn)榈?7條規(guī)定，“有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定”。國(guó)有自然資源配置往往是有數(shù)量限制的許可，如果國(guó)有自然資源的配置許可與有數(shù)量限制的普通許可性質(zhì)上并無(wú)差別，則行政許可法實(shí)無(wú)必要安排兩種截然不同的許可實(shí)施方式。

2. 自然資源國(guó)家所有權(quán)的特殊性

國(guó)有自然資源配置依據(jù)為自然資源國(guó)家所有權(quán)，而《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第9條亦明確宣示國(guó)家所有即全民所有，這為公眾參與國(guó)有自然資源的配置提供了正當(dāng)性。

首先，“國(guó)家所有即全民所有”為公眾參與國(guó)有自然配置提供了依據(jù)。圍繞《憲法》第9條規(guī)定的“國(guó)家所有即全民所有”，學(xué)界主要形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家所有權(quán)不能被理解為全民所有權(quán)。這是因?yàn)椋阂环矫?，?guó)家概念不能等同于人民概念，因?yàn)槿嗣癫皇菄?guó)家機(jī)器的組成部分，即使是最民主的國(guó)家，人民都是處于國(guó)家治理對(duì)象的地位⑧；另一方面，全民卻始終是一個(gè)抽象的集合概念，它本身無(wú)法成為一個(gè)獨(dú)立于其成員的人格實(shí)體，因此全民無(wú)論在何種意義上都不可能成為法律權(quán)利的主體。⑨ 故而“國(guó)家所有即全民所有”并不是一種所有權(quán)的表達(dá)方式，而是一種所有制的表達(dá)方式，憲法上的這一規(guī)定是一種政治上的價(jià)值判斷，構(gòu)成的是一種“制度性保障”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“國(guó)家所有即全民所有”確立了國(guó)家與全民的雙重所有制度，“法律上（形式上）國(guó)家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有”，這種雙重所有權(quán)制度實(shí)際上是公共信托理論在自然資源管理領(lǐng)域的適用。⑩

無(wú)論是否把全民作為自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體，這兩種觀點(diǎn)都可以為公眾參與國(guó)有自然資源配置提供支撐。其一，認(rèn)為“全民所有”實(shí)為所有制而非所有權(quán)的表達(dá)之觀點(diǎn)，雖然否認(rèn)了全民作為國(guó)有所有權(quán)的主體地位，但是承認(rèn)作為制度性保障的“全民所有”要求國(guó)家所有權(quán)為“公民自由和自主發(fā)展提供物質(zhì)和組織保障”。這對(duì)國(guó)家立法、行政與司法都提出了相應(yīng)的義務(wù)，就作為行政機(jī)關(guān)的國(guó)有自然資源配置職能而言，切實(shí)使自然資源能為國(guó)民公平地享有與使用，構(gòu)成了制度性保障的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。{11} 欲使行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)這一職責(zé)，除了完善法律以及實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能外，通過(guò)公眾參與來(lái)約束國(guó)有自然資源配置中的裁量權(quán)，政府不僅不得侵害公眾使用國(guó)有自然資源的權(quán)利，還要公平、公正地配置國(guó)有自然資源，達(dá)成公眾之間，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益之間的平衡。其二，借鑒公共信托理論認(rèn)識(shí)國(guó)家所有權(quán)主體的觀點(diǎn)，更容易為公眾參與國(guó)有自然資源配置提供支撐性依據(jù)。根據(jù)公共信托理論代表性人物薩克斯教授的觀點(diǎn)，公共信托的理念支撐包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是歷史路徑的支持，即某些利益對(duì)每個(gè)公民都有內(nèi)在性的重要作用，保護(hù)公民對(duì)這些權(quán)利的行使是需要特別謹(jǐn)慎的，以免任何個(gè)人或組織獲得控制他們的權(quán)力。二是某些利益是如此的特別，它們是大自然的慷慨恩賜，以至于它們應(yīng)該供全體人民所用。三是公共自然資源有特別的使用規(guī)則，這種規(guī)則不同于私人物品的使用。{12} 顯而易見(jiàn)，公共信托資源與公眾利益息息相關(guān)，如果以公共信托理論來(lái)理解我國(guó)的國(guó)有自然資源所有權(quán)，公眾參與國(guó)有自然資源配置則應(yīng)為題中之意。

其次，自然資源國(guó)家所有權(quán)的公法屬性支持公眾參與。如何界定自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)，是近幾年來(lái)學(xué)界最為熱議的話題之一，并主要形成了“公法所有權(quán)說(shuō)”、“民法所有權(quán)說(shuō)”以及“雙重性質(zhì)說(shuō)”。

“公法所有權(quán)說(shuō)”認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)在主體、客體、內(nèi)容、行使、救濟(jì)與責(zé)任等方面都與物權(quán)存在本質(zhì)差異，其不是民法物權(quán)，實(shí)質(zhì)是國(guó)家積極干預(yù)資源利用的立法權(quán)及管理權(quán)。{13} “雙重性質(zhì)說(shuō)”則認(rèn)為，我國(guó)物權(quán)法對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)作為一種物權(quán)所有權(quán)進(jìn)行了一般性的規(guī)定，這意味著該所有權(quán)首先受物權(quán)法的調(diào)整，同時(shí)作為所有權(quán)主體的國(guó)家對(duì)自然資源利用進(jìn)行規(guī)制、管理或監(jiān)督，同樣是國(guó)家行使自然資源所有權(quán)的具體方式，因此體現(xiàn)出公法性權(quán)力。{14} 按照這兩種學(xué)說(shuō)，國(guó)有自然資源的配置，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家基于所有權(quán)人的身份對(duì)自然資源的利用予以規(guī)制或管理的行為。雖然與基于管制權(quán)而形成的一般社會(huì)事務(wù)管理相比，該行為逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制從而產(chǎn)生了“私法”色彩，尤其是配置實(shí)施過(guò)程中的招投標(biāo)程序，淡化了公權(quán)行政的特征而突顯了國(guó)家行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的合意。但是需要注意的是，市場(chǎng)化運(yùn)作極大地提升了自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但也誘發(fā)了地方政府過(guò)度逐利的動(dòng)機(jī)，如果完全以經(jīng)濟(jì)效益為目的，“國(guó)家憑借其政治上的優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的異化以及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自主性的受損，進(jìn)而形成新的市場(chǎng)壟斷”{15}。這也是“公法所有權(quán)說(shuō)”與“雙重性質(zhì)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)屬性的理論基礎(chǔ)之一。此外，引入市場(chǎng)機(jī)制之后，國(guó)有自然資源的配置行為在很大程度上類似于行政私法行為，但是從學(xué)理上講，行政私法行為并未脫離公法上的若干制約而享受完全的私法自治，更何況作為“全民所有”的公共財(cái)產(chǎn)，國(guó)有自然資源在多大范圍內(nèi)可以進(jìn)入私法領(lǐng)域以及政府處分國(guó)有自然資源的意志自由度，都應(yīng)該受到法律的規(guī)制。

“民法所有權(quán)說(shuō)”則認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)與個(gè)人所有權(quán)、集體所有權(quán)等其他所有權(quán)在權(quán)利屬性和權(quán)能構(gòu)造上是一致的，在法律地位上是平等的，并沒(méi)有突破大陸法系數(shù)百年以來(lái)形成的關(guān)于所有權(quán)的理論，也不存在憲法上的國(guó)家所有權(quán)與民法上的國(guó)家所有權(quán)在法律地位、權(quán)利外觀和權(quán)能構(gòu)造上的差異。{16} 應(yīng)該承認(rèn)，民法所有權(quán)說(shuō)為諸多學(xué)者尤其是民法學(xué)者所認(rèn)同，尤其是我國(guó)物權(quán)法對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)作了較為詳細(xì)的規(guī)定，使得這一學(xué)說(shuō)更具立法上的依據(jù)。如果自然資源國(guó)家所有權(quán)完全適用傳統(tǒng)民法所有權(quán)的相關(guān)理論，公眾參與國(guó)有自然資源的配置將受到很大的限制。這是因?yàn)?，依照民法理論，所有?quán)乃是于法律限制之范圍內(nèi)，對(duì)物的全面支配的權(quán)利。作為一種對(duì)世權(quán)，所有權(quán)人有權(quán)排除他人之干涉，同時(shí)，除非有法律上的明確規(guī)定，否則所有權(quán)人有對(duì)標(biāo)的物不受限制的處分權(quán)利。更為關(guān)鍵的是，盡管“國(guó)家所有權(quán)即全民所有”，但并不能將“全民所有”理解為全體人民在法律上的共有。依此邏輯，作為所有權(quán)主體的國(guó)家，完全可以排斥公眾參與到國(guó)有自然資源配置之中去。而事實(shí)上，不少秉持“民法所有權(quán)說(shuō)”的學(xué)者無(wú)法回避國(guó)有自然資源的公共性而完全將其納入私法領(lǐng)域，因此不得不承認(rèn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的公法屬性以及公眾參與國(guó)有自然資源配置的必要性，“作為自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體，國(guó)家不得僅為自己的利益行使自然資源所有權(quán)，而是受制于公共目的的約束，若沒(méi)有個(gè)體在對(duì)自然資源分配和管理的監(jiān)督機(jī)制，就很難避免國(guó)家機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的現(xiàn)象?！眥17}

故而，盡管自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)雖然呈現(xiàn)出“剪不斷、理還亂”的局面，但即便是民法所有權(quán)說(shuō)也必須承認(rèn)國(guó)有自然資源的公法屬性，從而使公眾參與國(guó)有自然資源配置具有無(wú)可置疑的正當(dāng)性。

二、公眾參與國(guó)有自然資源配置的權(quán)利構(gòu)成

公眾參與國(guó)有自然資源配置，其具體權(quán)利如何構(gòu)成，應(yīng)該從資源配置的整個(gè)過(guò)程作出分析，從而使該項(xiàng)權(quán)利能夠得到真正的實(shí)現(xiàn)。自然資源開(kāi)發(fā)利用決策是國(guó)家行使自然資源所有權(quán)管理權(quán)能的表現(xiàn)，其雖不是對(duì)自然資源使用權(quán)的直接配置，但是國(guó)有自然資源是否予以開(kāi)發(fā)利用，以及如何開(kāi)發(fā)利用，是國(guó)有自然資源有效配置的前提。所以，以行政過(guò)程論為基礎(chǔ)，公眾參與國(guó)有自然資源配置的權(quán)利構(gòu)成主要包括國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策參與權(quán)與國(guó)有自然資源使用許可聽(tīng)證權(quán)。

1. 國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策參與權(quán)

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了行政決策制度民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的建設(shè)目標(biāo)，2010年國(guó)務(wù)院再次發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。為此，各級(jí)地方政府加強(qiáng)了重大行政決策的制度建設(shè)。其中，自然資源的開(kāi)發(fā)利用成為不少地方政府重大行政決策的事項(xiàng)之一。這決定了公眾決策參與權(quán)尚需明確至少以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是“國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用”決策的界定。目前，各地方政府制定的重大行政決策規(guī)范性文件關(guān)于重大行政決策的事項(xiàng)規(guī)定并不完全一致。例如，有的明確“土地、水、森林、礦產(chǎn)等自然資源開(kāi)發(fā)利用”為重大行政決策事項(xiàng){18}；有的規(guī)定“重要的”、“重大的”或“對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的”自然資源開(kāi)發(fā)利用為重大行政決策事項(xiàng){19}；有的則規(guī)定“有關(guān)自然資源重大公共政策和措施的制定”或者“自然資源開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃”為重大行政決策事項(xiàng){20}。另外，也有些地方政府并未明確將國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用納入重大行政決策的事項(xiàng)范圍{21}。但是，不同表達(dá)對(duì)于公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)有著直接的影響。首先，是否屬于“重要”或“重大”，決定了公眾決策參與權(quán)之范圍；其次，是否屬于“規(guī)劃或措施”，決定了公眾參與的內(nèi)容——或者是區(qū)域性的規(guī)劃參與，或者是對(duì)某具體國(guó)有自然資源是否開(kāi)發(fā)的決策參與；再次，是否被明確為重大行政決策事項(xiàng)，決定了公眾參與國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的可能性。

二是國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策參與權(quán)的內(nèi)容。盡管當(dāng)前公眾參與國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的事例并不多見(jiàn)，但是我們認(rèn)為國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策參與權(quán)主要應(yīng)考慮：一方面，國(guó)有自然資源是否應(yīng)該被開(kāi)發(fā)利用。從理論上說(shuō)，任何自然資源都有其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，只是不同自然資源在其屬性方面有所側(cè)重，或者同一自然資源在不同地域亦可能承擔(dān)不同的功能。所以，對(duì)于國(guó)有自然資源是否可以被開(kāi)發(fā)利用以及如何利用，應(yīng)該在對(duì)國(guó)有自然資源進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上結(jié)合所在地區(qū)相關(guān)因素作綜合考量。另一方面，要合理考慮國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用中經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)公平之間的平衡，以保護(hù)公眾的自然資源使用權(quán)為目的。在實(shí)踐中，為追求經(jīng)濟(jì)效益，一些地方政府過(guò)度采用特許的方式配置國(guó)有自然資源使用權(quán)，導(dǎo)致公眾的自然資源自由使用權(quán)及習(xí)慣使用權(quán)被過(guò)度限制甚至被剝奪，形成了自然資源使用上的“社會(huì)達(dá)爾文主義”現(xiàn)象。有鑒于此，應(yīng)確立自由使用、習(xí)慣使用、一般許可使用優(yōu)于特許使用的標(biāo)準(zhǔn)，使政府在自然資源配置中保持一定的謙抑性{22}，而公眾可以通過(guò)參與國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策，產(chǎn)生對(duì)政府自然資源配置權(quán)的制約效果。

2. 國(guó)有自然資源使用許可聽(tīng)證權(quán)

國(guó)有自然資源配置意指國(guó)有自然資源使用權(quán)的分配，其表現(xiàn)形式即為國(guó)有自然資源使用權(quán)的許可?！缎姓S可法》第46、47條規(guī)定了行政許可應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的范圍：即“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”與“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的”的事項(xiàng)。根據(jù)《行政許可法》第51條的規(guī)定，作為該法一般性規(guī)定的聽(tīng)證程序，應(yīng)該適用于作為特別規(guī)定的自然資源使用許可程序。故而，自然資源使用許可聽(tīng)證也應(yīng)包括兩大類型：一是涉及公共利益的許可聽(tīng)證，該類聽(tīng)證就性質(zhì)而言應(yīng)屬于“公聽(tīng)會(huì)”，目的是為了保護(hù)自然資源使用許可所可能侵害的公共利益，調(diào)節(jié)的是許可利益與公共利益之間的關(guān)系；二是涉及第三人利益關(guān)系的聽(tīng)證，即自然資源使用許可對(duì)特定的第三人利益可能造成損害的聽(tīng)證，調(diào)節(jié)的是許可利益與私人利益之間的關(guān)系。

作為參與權(quán)的國(guó)有自然資源使用許可聽(tīng)證權(quán)，其所蘊(yùn)意的民主意義與法治意義自不待言。但令人遺憾的是，實(shí)踐中的自然資源的使用許可較少適用聽(tīng)證程序，自然資源單行立法中有關(guān)聽(tīng)證的規(guī)定主要適用于行政處罰程序，基于公共利益或利害關(guān)系的聽(tīng)證規(guī)定則較為少見(jiàn)，已有的規(guī)定主要散見(jiàn)于《國(guó)家海洋局關(guān)于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目審理工作的意見(jiàn)》、《水行政許可聽(tīng)證規(guī)定》、《海洋聽(tīng)證辦法》。然而，行政處罰中的聽(tīng)證權(quán)，其功能在于為被處罰人提供一個(gè)陳述、申辯的機(jī)會(huì)，使之得到最低限度的公平正義。該類聽(tīng)證權(quán)的功能設(shè)計(jì)更傾向于用來(lái)輔助相對(duì)人“對(duì)抗”行政處罰權(quán)，性質(zhì)上應(yīng)被納入行政救濟(jì)權(quán)而非參與權(quán)的范疇。聽(tīng)證是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要權(quán)利，是抑制政府將自然資源全民利益異化為政府利益，保證國(guó)有自然資源得以公平公正使用的重要手段，并能促使自然資源使用許可遵循自然資源國(guó)家所有即全民所有的重要價(jià)值取向。

三、公眾參與國(guó)有自然資源配置的法律保障

無(wú)論是國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策過(guò)程，還是使用許可過(guò)程，公眾參與可以起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使自然資源配置權(quán)以及保護(hù)自然資源使用權(quán)，并有效發(fā)揮自然資源綜合效益之功能。但是，從實(shí)踐效果看，公眾參與國(guó)有自然資源配置場(chǎng)合少、效果差，需要從法律制度層面為公眾參與提供更加全面的保障。

1. 明確參與事項(xiàng)范圍

第一，明確自然資源開(kāi)發(fā)利用決策中的參與事項(xiàng)范圍。自然資源開(kāi)發(fā)利用決策是否為重大行政決策事項(xiàng)，各地規(guī)范并不統(tǒng)一。當(dāng)然，有的地方將其明確為重大行政決策事項(xiàng)，并不意味著所有自然資源的開(kāi)發(fā)利用決策都會(huì)進(jìn)入政府的重大行政決策議事安排，相反，有的地方雖未將其明確為重大行政決策事項(xiàng)，但也不排除其必定可能被列入政府的重大行政決策議事安排。這是因?yàn)椋四承┳匀毁Y源，如土地、礦產(chǎn)等少數(shù)種類的自然資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃決策應(yīng)保證公民參與{23}，其他自然資源的開(kāi)發(fā)利用決策是否能成為重大行政決策，更多屬于政府的裁量范圍。其結(jié)果是，一些相對(duì)重要的自然資源，如土地、礦產(chǎn)、水資源等規(guī)劃，更可能被政府列為重大行政決策的事項(xiàng)，從而使公眾參與成為可能，而其他自然資源，如森林、頻譜資源、野生動(dòng)植物等自然資源的開(kāi)發(fā)利用決策，則很少被列入重大行政決策事項(xiàng)范圍，公眾參與基本無(wú)從談起。為保證國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的民主性，最可行的辦法是在立法中明確此類決策事項(xiàng)屬于重大行政決策事項(xiàng)，只要啟動(dòng)相關(guān)事項(xiàng)決策，就必須適用重大行政決策程序，政府及相關(guān)職能部門對(duì)此并不擁有裁量權(quán)。

第二，明確自然資源使用許可中的聽(tīng)證事項(xiàng)范圍。這主要關(guān)涉到《行政許可法》第46、47條中的“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”、“重大利益關(guān)系”的解釋?！缎姓S可法》第47條賦予了行政機(jī)關(guān)許可聽(tīng)證方面較大的裁量權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)該條規(guī)定，除了法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定需要舉行許可聽(tīng)證的事項(xiàng)之外，何謂“涉及公共利益”、是否屬于“重大行政許可事項(xiàng)”，以及是否“需要聽(tīng)證”，皆由行政機(jī)關(guān)裁量決定。在西方國(guó)家，自然資源私有化一度成為改革自然資源管理體制的重要主張，但是事實(shí)證明，自然資源私有化并不一定能夠促使資源的合理與持續(xù)利用，所以在私有化浪潮席卷全球的背景下，不少政府并沒(méi)有出售他們所擁有的森林、公園、水道、野生生物以及大氣在內(nèi)的巨大的自然資源。{24} 當(dāng)然，這并不意味著純粹的國(guó)有化能夠?qū)崿F(xiàn)自然資源的有效治理。只是我們需要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)憲法之所以確立以國(guó)家所有為主的自然資源所有權(quán)體制，除了為便于資源治理的原因外，更基于社會(huì)主義目的的考慮，是“為了重新分配財(cái)富以實(shí)現(xiàn)平等主義的目標(biāo)，讓每個(gè)公民都從這些國(guó)有財(cái)產(chǎn)中受益”。{25} 所以，我國(guó)的國(guó)有自然資源，無(wú)論其經(jīng)濟(jì)、生態(tài)社會(huì)屬性如何，都承載著公平與正義的社會(huì)屬性，性質(zhì)上都屬于社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。因此，國(guó)有自然資源的使用許可，雖然是將自然資源交由各民事主體去占有與利用，但本質(zhì)上是公共財(cái)產(chǎn)如何在成員之間進(jìn)行分配利用的問(wèn)題，具有強(qiáng)烈的政治色彩{26}，必然與公共利益相聯(lián)系?；谶@種認(rèn)識(shí)，相關(guān)立法應(yīng)明確國(guó)有自然資源使用許可皆屬于涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)應(yīng)限縮為零，并負(fù)有舉行聽(tīng)證的義務(wù)。

《行政處罰法》對(duì)可申請(qǐng)聽(tīng)證的事項(xiàng)作了相對(duì)較為清晰的規(guī)定，與之相比，《行政許可法》第47條中的“重大利益關(guān)系”含義的不明確，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的解釋余地。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，是否應(yīng)該舉行聽(tīng)證，以平衡維護(hù)權(quán)利與促進(jìn)效率之間的沖突應(yīng)符合三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即受影響的利益性質(zhì)、適用一般程序發(fā)生錯(cuò)誤決定的危險(xiǎn)以及規(guī)定聽(tīng)證予以程序保障可能產(chǎn)生的積極結(jié)果、聽(tīng)證程序的成本。{27} 由于我國(guó)《行政許可法》將“重大利益關(guān)系”的判斷權(quán)授予了行政機(jī)關(guān)而非法院，因此，美國(guó)舉行聽(tīng)證的三大標(biāo)準(zhǔn)可以作為行政機(jī)關(guān)的參考，但為了更加有效約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，在自然資源單行立法中對(duì)這一問(wèn)題作出相對(duì)明確的規(guī)定或許是更加明智的選擇。在國(guó)有自然資源使用許可中，重大利益關(guān)系至少表現(xiàn)為：因使用許可而使公眾自然資源的習(xí)慣使用權(quán)、自由使用權(quán)被限制或剝奪；因使用許可而影響資源所在地的周邊生態(tài)環(huán)境；因使用許可而影響資源所在地民眾的財(cái)產(chǎn)價(jià)值等。

2. 完善參與程序

“程序本身并不直接指向當(dāng)事人的實(shí)體利益，人們之所以關(guān)心程序……是因?yàn)槌绦虺休d著這些利益，因?yàn)槌绦蜃鳛閷?shí)現(xiàn)實(shí)體利益的手段或形式而牽涉到諸種實(shí)體利益”。{28} 所以，完善程序，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)具有重要意義。地方重大行政決策立法以及《行政許可法》針對(duì)公眾參與程序作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是其中缺憾亦不可忽視，尤其是國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策與使用聽(tīng)證中所需特別注意的問(wèn)題。

其一，國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的公眾建議啟動(dòng)程序。近年來(lái)，不少地方政府或職能部門往往會(huì)制定、發(fā)布年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，這是由重大行政決策的動(dòng)態(tài)性特征所決定的。易言之，并非所有被地方立法所確認(rèn)的重大決策事項(xiàng)都會(huì)被納入年度重大行政決策事項(xiàng)目錄之中。地方政府有關(guān)重大行政決策的規(guī)范性文件對(duì)如何確定重大行政決策事項(xiàng)皆有所規(guī)定，確立了提出主體、確定主體與程序。但是公眾能否成為重大行政決策的提出主體，各地規(guī)定不一，至于公眾提出的建議能否影響行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)，有關(guān)機(jī)關(guān)是否有義務(wù)對(duì)公眾提出的建議予以回應(yīng)，則規(guī)定闕如。正因如此，查閱地方政府年度重大決策事項(xiàng)目錄可以發(fā)現(xiàn)，有些地方政府年度重大決策事項(xiàng)的數(shù)量屈指可數(shù)，而涉及到自然資源開(kāi)發(fā)利用的事項(xiàng)更是罕見(jiàn)。所以，從制度上規(guī)范重大行政決策的建議與決定程序，對(duì)于保護(hù)國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的公眾建議權(quán)具有極為重要的意義。而這需要注重兩個(gè)關(guān)鍵要素，一是明確規(guī)定公眾具有提起國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的建議權(quán)；二是有關(guān)機(jī)關(guān)必須對(duì)公眾提出的建議作出積極回應(yīng)，并給予充分說(shuō)理。

其二，妥善處理聽(tīng)證與競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)施方式之間的關(guān)系。整體而言，《行政許可法》以及行政許可程序的大量地方立法，對(duì)行政許可程序作了比較完整的規(guī)定，但是，這些立法卻忽略了行政特許聽(tīng)證程序的特殊性。一般行政許可的程序是“申請(qǐng)——受理——審查——許可決定”，與之不同的是，國(guó)有自然資源使用許可原則上應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性的許可實(shí)施方式，其程序環(huán)節(jié)一般是“發(fā)布國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓公告——招標(biāo)、拍賣——簽訂合同——頒發(fā)許可證”?！缎姓S可法》第46條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定之前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利”，同時(shí)結(jié)合該法36條的規(guī)定，一般行政許可中的聽(tīng)證應(yīng)在作出審查之后、許可決定之前舉行。但是，由于國(guó)有自然資源使用許可程序的特殊性，聽(tīng)證并不適宜在“簽訂合同”之后、頒發(fā)許可證之前舉行，否則，行政機(jī)關(guān)可能因?yàn)榕e行聽(tīng)證，并受到利害關(guān)系人反對(duì)不能作出許可決定，其直接后果是行政機(jī)關(guān)因無(wú)法頒發(fā)許可證而承擔(dān)違約之法律責(zé)任。所以，結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)性許可實(shí)施方式之特性，國(guó)有自然資源使用許可因利害關(guān)系人申請(qǐng)的聽(tīng)證，應(yīng)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)發(fā)布國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓公告之后最為適宜。

3. 保障參與效力

公眾參與國(guó)有自然資源配置的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是參與效力，即公眾參與對(duì)政府配置自然資源決策的實(shí)質(zhì)影響力。聽(tīng)證是國(guó)有自然資源使用許可中公眾參與的基本途徑，按照《行政許可法》第48條及有關(guān)自然資源使用許可的規(guī)定（例如《水行政許可聽(tīng)證規(guī)定》），許可中的聽(tīng)證實(shí)施了案卷排他之原則，使行政行為成為程序自然而然的結(jié)果，起到限制行政機(jī)關(guān)恣意之功能。

公眾參與國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的效力則復(fù)雜的多。根據(jù)各地制定的重大行政決策方面的規(guī)范性文件，公眾參與的途徑主要有公示、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪、協(xié)商對(duì)話會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，而采取不同途徑的標(biāo)準(zhǔn)則是“決策對(duì)公眾影響的范圍和程度”或“決策事項(xiàng)的具體情況”等。{29} 不同的參與形式有不同的效力，對(duì)政府決策亦會(huì)形成不同的影響。政治學(xué)理論認(rèn)為，采取何種參與形式，一方面受限于公民自身參與時(shí)間、愿望和能力的限制，另一方面是政府基于其體制要求和可控能力的考慮。{30} 我國(guó)目前在公眾參與自然資源開(kāi)發(fā)利用決策方面的立法有所欠缺，但我們同時(shí)也需承認(rèn)，完全規(guī)定在何種情況下采取何種參與方式也會(huì)面臨立法不能的境況。公眾參與國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的效力設(shè)計(jì)無(wú)法剛性地要求公眾分享甚至完全支配決策權(quán)，參與的目的在于公眾的參與能“影響”決策并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通和交流達(dá)成利益共識(shí)和理性決策。而公眾參與是否“影響”了決策，以及是否實(shí)現(xiàn)了雙向溝通和交流過(guò)程，一個(gè)重要的外在判斷標(biāo)準(zhǔn)是各種參與方式的反饋性機(jī)制是否健全，即公眾透過(guò)各種參與方式所發(fā)出的聲音，能否得到應(yīng)有的采納或者回應(yīng)。{31} 所以，建立起相應(yīng)的反饋性機(jī)制，使公眾參與國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策的各種方式都能發(fā)揮出應(yīng)有的效力，是當(dāng)前立法必須重視與解決的問(wèn)題。

4. 完善參與權(quán)救濟(jì)機(jī)制

“有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。公眾參與國(guó)有自然資源配置，若無(wú)外在的監(jiān)督機(jī)制，公眾參與權(quán)必然異化為一項(xiàng)可有可無(wú)的權(quán)利。

其一，將國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策中的參與權(quán)納入司法救濟(jì)范圍。《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》把“公眾參與”作為重大決策的必經(jīng)程序，但是對(duì)于未經(jīng)過(guò)“公眾參與”的重大行政決策，若公眾對(duì)其提出行政訴訟，則至少面臨兩大障礙。一是國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策往往是以規(guī)范性文件形式作出，《行政訴訟法》將其明確排除在受案范圍之外；二是《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》是國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，“公眾參與”是否為“法定程序”，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界對(duì)此都無(wú)定論。國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策中是否采用公眾參與程序，該決定在學(xué)理上被稱為程序行政行為，由于該類行為不涉及實(shí)體問(wèn)題，部分國(guó)家或地區(qū)的法律規(guī)定不能單獨(dú)提起行政訴訟，例外情形下方才準(zhǔn)許。{32} 但是，有必要將國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策中的參與權(quán)納入司法救濟(jì)范圍，其理由有：首先，這有利于政府依法行政。從目前各地有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)定看，決策機(jī)關(guān)未遵循決策程序的，承擔(dān)的是政治責(zé)任或行政處分責(zé)任，這種責(zé)任追究機(jī)制屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。將參與權(quán)納入司法救濟(jì)的范圍，可以使行政機(jī)關(guān)受到司法機(jī)關(guān)的外部約束。其次，參與權(quán)為《行政訴訟法》所承認(rèn)的合法權(quán)益。2014年修改后的《行政訴訟法》明確擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，該法第12條第12項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”，相對(duì)人可以提起行政訴訟，所以參與權(quán)是行政訴訟法所保護(hù)的訴的利益。再次，針對(duì)侵犯參與權(quán)提起的訴訟，并不屬于行政訴訟法“不予受理的情形”，因?yàn)樗⒉皇轻槍?duì)“決策結(jié)果”而是針對(duì)“拒絕公眾參與決定”提起的訴訟。而參與權(quán)會(huì)對(duì)國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策產(chǎn)生拘束效力，進(jìn)而影響到公眾的自然資源使用權(quán)。所以，國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用決策中，政府作出是否適用公眾參與的程序，將形成公眾自然資源方面的權(quán)利義務(wù)之效果。故該程序行為可被定性為行政法律行為，具有可訴性。

其二，規(guī)范國(guó)有自然資源使用許可聽(tīng)證權(quán)的司法救濟(jì)。首先，法院應(yīng)承擔(dān)“重大利益關(guān)系”的審查職能。按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，獲得原告資格需具有“法律上的利害關(guān)系”。但是國(guó)有自然資源使用許可所影響的第三人的某些利益，是否為法律上的利益，在理論上不無(wú)爭(zhēng)議，例如針對(duì)自然資源習(xí)慣使用權(quán)、自由使用權(quán)的性質(zhì)，形成了“反射利益說(shuō)”、“平等權(quán)構(gòu)成論”、“自由權(quán)構(gòu)成論”、“訴訟利益擴(kuò)大論”、“信托理論”、“折中說(shuō)”等多種學(xué)說(shuō)。{33} 修改之后的《行政訴訟法》為國(guó)有自然資源適用許可聽(tīng)證權(quán)尋求司法救濟(jì)掃除了不少障礙，例如參與權(quán)被明確為訴的利益，以及以“與行政行為有利害關(guān)系”作為原告資格的新的標(biāo)準(zhǔn)，從而大大提高了公眾就國(guó)有自然資源使用許可聽(tīng)證權(quán)尋求救濟(jì)的可能性。那么，如何確定《行政許可法》第47條規(guī)定的“重大利益關(guān)系”之標(biāo)準(zhǔn)？從理論上說(shuō)，可以采用三種方案：由行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政裁量基準(zhǔn)的形式確定，也可以在自然資源單行立法中作更明確的規(guī)定，還可以由法院在司法審判中根據(jù)個(gè)案來(lái)確定。值得注意的是，由于國(guó)有自然資源種類繁多，即便采用前兩種方案來(lái)確定“重大利益關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，也不能忽視法院的判斷與解釋功能。唯有如此，才能真正全方位地保護(hù)國(guó)有自然資源使用許可中第三人的聽(tīng)證權(quán)。其次，為維護(hù)公共利益建立行政公益訴訟制度。建立行政公益訴訟制度長(zhǎng)期被學(xué)界所大力倡導(dǎo)，最高人民法院和最高人民檢察院在近年來(lái)的工作報(bào)告中也屢次強(qiáng)調(diào)要探索建立公益訴訟制度。但令人遺憾的是，新修改的《行政訴訟法》并未順勢(shì)規(guī)定行政公益訴訟制度，導(dǎo)致“起訴人不能以國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益受到損害為由提起行政訴訟”。{34} 雖然不少國(guó)家承認(rèn)行政公益訴訟，但作為一項(xiàng)客觀訴訟，其適用條件、范圍等都受到較大限制，可以說(shuō)是一項(xiàng)被謹(jǐn)慎安排的制度。但是，在我國(guó)當(dāng)前的法律體系下，若行政機(jī)關(guān)對(duì)“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”不主動(dòng)舉行聽(tīng)證，公眾則無(wú)法獲得有效的法律救濟(jì)途徑。因此，誠(chéng)如學(xué)者所言：“如果通過(guò)行政過(guò)程中的救濟(jì)途徑乃至現(xiàn)行制度下的主觀訴訟，皆無(wú)法得到應(yīng)有的支持，那么，就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)一種客觀訴訟制度，通過(guò)行政公益訴訟使其能夠轉(zhuǎn)化為可訴性的權(quán)利?！眥35} 唯有如此，才能使國(guó)有自然資源配置中的公眾參與權(quán)得到更加全面的保護(hù)。

結(jié)語(yǔ)

在倡導(dǎo)公眾積極參與公共事務(wù)治理的當(dāng)今時(shí)代，國(guó)有自然資源配置中的公眾參與卻仍然薄弱。這既與相關(guān)的理論研究缺失有關(guān)，立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法滯后以及司法機(jī)關(guān)的過(guò)于“謙抑”，亦有不可推卸的責(zé)任。無(wú)論如何，國(guó)有自然資源的配置現(xiàn)狀與自然資源國(guó)家所有權(quán)的本質(zhì)與使命是相違背的，亦對(duì)公民生產(chǎn)生活以及社會(huì)公共利益帶來(lái)種種損害。我們認(rèn)為：一方面，對(duì)于某些爭(zhēng)論問(wèn)題，應(yīng)盡量從不同觀點(diǎn)之中尋找出可能存在的“最大公約數(shù)”，從而為制度創(chuàng)新形成必要的共識(shí)基礎(chǔ)；另一方面，立法與修法無(wú)疑是重要且必要的，但是采用法教義學(xué)的方法，對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范作出合理的解釋，從而使公眾參與國(guó)有自然資源配置成為一種可能且可行的制度，也是一條務(wù)實(shí)的進(jìn)路。

注釋：

① 嚴(yán)格意義上說(shuō)，國(guó)有自然資源配置包括初始配置與二次配置，后者指自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)配置，具體形態(tài)包括轉(zhuǎn)讓、出租與抵押等，形成了自然資源使用權(quán)人與第三人之間的民事法律關(guān)系。本文的國(guó)有自然資源配置僅指國(guó)有自然資源的初始配置。

② 成金華、詹麒：《我國(guó)資源管理體制的建設(shè)與發(fā)展》，《江漢論壇》2001年第7期。

③ 金海統(tǒng)：《資源權(quán)論》，法律出版社2010年版，第114—121頁(yè)。

④ Frank J. Trelease， Government Ownership and Trusteeship of Water， Cal. L.Rev. Vol.45， pp.643-644.

⑤ 參見(jiàn)王燦發(fā)、馮嘉：《從國(guó)家權(quán)力的邊界看“氣候資源國(guó)家所有權(quán)”》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

⑥ 參見(jiàn)高利紅：《森林權(quán)屬的法律體系構(gòu)造》，《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期。

⑦ 潘修中：《構(gòu)建科學(xué)合理的資源稅費(fèi)項(xiàng)目體系研究》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。

⑧ 參見(jiàn)孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國(guó)家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，《法律科學(xué)》2013年第3期。

⑨ 瞿靈敏：《揭開(kāi)憲法“國(guó)家所有”的面紗——〈憲法〉文本中兩種不同類型的“國(guó)家所有”》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2016年第4期。

⑩ 王克穩(wěn)：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2014年第3期。

{11} 參見(jiàn)劉練軍：《自然資源國(guó)家所有的制度性保障功能》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第6期。

{12} Joselh L. Sax： The Public Trust Doctrine in The Natural Resource Law： Effective Judicial Intervention， 68 MICH L. REV. pp.484-485.

{13} 參見(jiàn)鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，《法學(xué)研究》2013年第4期。

{14} 參見(jiàn)葉榅平：《自然資源國(guó)家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。

{15} 李忠夏：《“國(guó)家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”和“自然資源國(guó)家所有”的類型分析為例》，《交大法學(xué)》2015年第2期。

{16} 參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，《法學(xué)研究》2015年第4期。

{17} 崔健遠(yuǎn)：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2012年版，第36—39頁(yè)。

{18} 參見(jiàn)《荊門市人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》第2條第4項(xiàng)等。

{19} 參見(jiàn)《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第6條第4項(xiàng)、《邯鄲市重大行政決策程序規(guī)定》第2條第4項(xiàng)等。

{20} 《咸寧市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第4條第3項(xiàng)、《青島市重大行政決策程序規(guī)定（試行）》第6條第5項(xiàng)、《沈陽(yáng)市重大行政決策程序規(guī)定》第3條第1項(xiàng)等。

{21} 參見(jiàn)《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《昆明市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》等。

{22} 參見(jiàn)歐陽(yáng)君君：《自然資源特許使用適用范圍的限制及其標(biāo)準(zhǔn)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

{23} 參見(jiàn)《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第12條第2項(xiàng)。

{24} 參見(jiàn)[美]丹尼爾·H·科爾：《污染與財(cái)產(chǎn)權(quán)：環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第93-107頁(yè)。

{25} 肖澤晟：《憲法意義上的國(guó)家所有權(quán)》，《法學(xué)》2014年第5期。

{26} 參見(jiàn)鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)再論》，《法學(xué)研究》2015年第2期。

{27} 參見(jiàn)汪永清：《行政許可法教程》，中國(guó)法制出版社2011年版，第144頁(yè)。

{28} 孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第37頁(yè)。

{29} 參見(jiàn)《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》《沈陽(yáng)市重大行政決策程序規(guī)定》等。

{30} 參見(jiàn)孫柏瑛：《公民參與形式的類型及其適用性分析》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

{31} 唐明良：《公眾參與的方式及其效力光譜》，《法治研究》2012年第11期。

{32} 參見(jiàn)沈躍東：《論程序行政行為的可訴性》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期。

{33} 參見(jiàn)侯宇：《行政法視野里的公物利用研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第174—175頁(yè)。

{34} 江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第85頁(yè)。

{35} 楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012 年第 11期。

作者簡(jiǎn)介：歐陽(yáng)君君，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心副教授，江西南昌，330013。