郝玉玲 楊立雄

長期以來，殘疾人貧困一直屬于世界性難題。根據(jù)世界銀行估算，在發(fā)展中國家約有15%-20%的貧困人口為殘疾人（世界銀行，1999：15）。即使在世界上最早建立殘疾保險的德國，雖然經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，其殘疾人社會保護(hù)政策相較于許多國家和地區(qū)已經(jīng)非常成熟和完善，但殘疾人貧困問題仍然突出。2009年聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》在德國正式實施，成為指導(dǎo)和評估其殘疾人社會政策的核心依據(jù)。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》第二十八條規(guī)定，締約國要為殘疾人提供適足的生活水平和社會保護(hù)，具體體現(xiàn)在殘疾人服務(wù)、用具和協(xié)助、減貧、殘疾相關(guān)的費(fèi)用支出、住房、退休等幾個方面的社會保護(hù)。根據(jù)2015年聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會對德國殘疾人社會保護(hù)政策的評估，認(rèn)為其依然無法滿足保障殘疾人基本生活水平的程度（聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會，2015）。

一、德國殘疾人社會保護(hù)政策發(fā)展歷程

殘疾人社會保護(hù)政策一直是德國社會政策的核心議題之一，且“康復(fù)”與“融合”始終是其制度發(fā)展堅持的基本理念，發(fā)展至今形成以殘疾人為中心，以“就業(yè)導(dǎo)向”和“自主決定”（Selfdetermined）為特色（Waldschmidt,2007），不同制度之間相互整合與銜接的殘疾人社會保護(hù)政策體系。

1884年德國通過《職業(yè)事故保險法》(Occupational Accident Insurance Act)建立世界上第一個殘疾保險，并于1889年頒布《養(yǎng)老保險法》規(guī)定，若因疾病或意外事故導(dǎo)致失去勞動能力，則由養(yǎng)老保險為其支付失能年金(Invalidity Pension)，并由此引入“康復(fù)先于醫(yī)療退休”（Rehabilitation Before Medical Retirement）原則。1890年，為使傷殘人員能夠盡快得到及時和專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)，以有效減少工傷事故所造成的勞動能力損失，進(jìn)而減少相應(yīng)的殘疾年金，工傷保險基金開始獨(dú)立運(yùn)行工傷醫(yī)院。1919年首次通過的戰(zhàn)爭受害者福利統(tǒng)一立法也旨在促進(jìn)戰(zhàn)爭受害者盡可能融入到帶薪就業(yè)之中，同年出臺補(bǔ)充規(guī)定，要求雇主必須雇傭因戰(zhàn)爭或工傷事故導(dǎo)致的重度傷殘者就業(yè)。為了將戰(zhàn)爭和工傷事故以外的殘疾人也納入待遇享受范圍，1924年以將殘疾人視為“難以治愈者”(Healable Poor)的福利原則首次統(tǒng)一立法，適用于所有殘疾人。1927年，為殘疾人安置就業(yè)和提供失業(yè)保險的義務(wù)被首次寫入法律，包括為殘疾人提供咨詢和安置就業(yè)服務(wù)。1969年立法進(jìn)一步規(guī)定，職業(yè)康復(fù)為 “積極勞動力市場政策”組成部分。到1970年代早期，以（最理想狀態(tài)）所有殘疾融合援助措施實現(xiàn)最大限度的銜接一致為最終原則，在原有制度基礎(chǔ)上作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。

第一，1974年進(jìn)一步修訂保障殘疾人的立法，包括：（1）不再區(qū)分殘疾致因，將所有重度殘疾人納入保護(hù)范圍。（2）在庇護(hù)工場制定殘疾人就業(yè)基本標(biāo)準(zhǔn)以吸納因殘疾性質(zhì)和重度殘疾而無法在普通勞動力市場就業(yè)的殘疾人。（3）對康復(fù)援助和待遇做出調(diào)整：一是醫(yī)療保險成為殘疾人康復(fù)的責(zé)任主體之一；二是所有社會保險基金、戰(zhàn)爭援助基金和聯(lián)邦就業(yè)局所負(fù)責(zé)的實物給付和工資替代支付，均大幅度提升待遇水平和標(biāo)準(zhǔn)化程度；三是以促進(jìn)殘疾人和具有潛在殘疾風(fēng)險的人提供持續(xù)而有效的融合援助為目標(biāo)，建立了一整套適用于所有相關(guān)社會援助部門和基金的標(biāo)準(zhǔn)原則。第二，基于“社會權(quán)利”的殘疾人融合在1975年被列入《社會法典》總則部分。1990年10月3日，東西德統(tǒng)一協(xié)議簽訂，除過渡性規(guī)定外，聯(lián)邦德國（西德）法律在過去的東德地區(qū)正式生效，東德法律同時廢止。

追溯以上立法進(jìn)程，清晰可見，基于更好地為殘疾人提供待遇協(xié)調(diào)的社會援助相關(guān)立法及其實踐并未完全實現(xiàn)。整個立法過程并非在廢止過去立法的基礎(chǔ)上出臺新立法，而是對原有法律規(guī)定進(jìn)行修訂。其問題突出表現(xiàn)在：一是《康復(fù)協(xié)調(diào)法》（Rehabilitation Harmonisation Act）并未將所有殘疾人社會援助相關(guān)部門的規(guī)定統(tǒng)一，也未作出任何相互協(xié)調(diào)配合的相應(yīng)規(guī)定。二是《重度殘疾人法》《Severely Disabled Persons Act》與《康復(fù)協(xié)調(diào)法》的部分規(guī)定存在沖突。

1994年《基本法》（Basic Law）對第三條第三款進(jìn)行修訂，增加第二句規(guī)定：聯(lián)邦議院有“創(chuàng)造政治和社會條件的義務(wù)，以積極促進(jìn)殘疾人融入家庭、專業(yè)和日常生活。尤其是基于德國特定的倫理背景和歷史經(jīng)驗，該義務(wù)是一項緊迫的政治和立法任務(wù)”。該規(guī)定也意味著殘疾人獨(dú)立生活和社會參與被確定為一項基本民權(quán)。為此，德國聯(lián)邦議院多次呼吁，要求盡快將殘疾人融合以統(tǒng)一和明確的形式加以整合，并納入《社會法典》。2000年5月19日聯(lián)邦議院一致通過 “促進(jìn)殘疾人融合是一項緊迫的政治和社會任務(wù)”的動議。該動議對殘疾人自我形象和殘疾人政策基礎(chǔ)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響：國家政治努力的核心不再是為殘疾人提供福利和照顧，而是強(qiáng)調(diào)殘疾人對社會生活的自決（Self-determined）參與，消除殘疾人獲得平等機(jī)會的所有障礙。2001年1月1日《社會法典》第九卷《殘疾人康復(fù)與參與法》（Rehabilitation and Participation of Persons With Disabilities）正式實施，該法旨在“克服已有殘疾人社會政策的多樣性和復(fù)雜性，通過引入以公民身份為導(dǎo)向”的政策模式，將已有康復(fù)和殘疾人政策立法進(jìn)行統(tǒng)一和整合。其特色是高度強(qiáng)調(diào)個人（Individuals）和自助（Self-help）模式，通過強(qiáng)調(diào)參與（Participation）和自我決定（Selfdetermination）的理念而將殘疾人置于政策中心位置，重在為殘疾人和存在殘疾風(fēng)險的人提供機(jī)會來管理自身事務(wù)，以最大可能地對自己負(fù)責(zé)。在此法頒布之后，其他社會法典部分均根據(jù)此法中對殘疾人康復(fù)和參與的規(guī)定而作出相應(yīng)修訂，以實現(xiàn)以殘疾人為中心的政策協(xié)調(diào)。尤其是2008年殘疾人“個人預(yù)算”（Personal budget）制度的實施，更是集中體現(xiàn)了德國殘疾人社會政策的殘疾人 “自主決定”（Selfdetermination）理念?！皞€人預(yù)算”并非是一項新的福利制度，而是將每個殘疾人在不同制度中所得到的現(xiàn)金、實物和服務(wù)待遇進(jìn)行統(tǒng)一評估計算，均以現(xiàn)金形式提前定期發(fā)放給殘疾個人。殘疾人也由傳統(tǒng)被動的服務(wù)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M(fèi)者”（由其自行決定購買哪些殘疾相關(guān)用品）和“雇主”（購買誰的服務(wù)，如自行雇傭護(hù)理員等），這也就是被視為德國殘疾人社會政策發(fā)展歷程中具有里程碑意義的“雇主模式”。

2009年聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》在德國正式實施，為此德國政府出臺“國家行動計劃”嚴(yán)格執(zhí)行殘疾人權(quán)利公約。聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》在德國與其他普通法具有同等效力，成為德國制定、評估和完善殘疾人社會保護(hù)政策的核心依據(jù)。

二、德國殘疾人社會保護(hù)政策體系構(gòu)成

根據(jù)聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》第二十八條規(guī)定，締約國要為殘疾人提供適足的生活水平和社會保護(hù)，具體體現(xiàn)在殘疾人服務(wù)、用具和協(xié)助、減貧、殘疾相關(guān)的費(fèi)用支出、住房、退休等幾個方面的社會保護(hù)。因德國所有殘疾人政策均嚴(yán)格依照聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》執(zhí)行，故德國殘疾人社會保護(hù)政策也按照以上幾個方面予以分類。

（一）服務(wù)、用具和個人協(xié)助

1.用具（Devices）①德國殘疾人用具包括殘疾人所需藥品、輔助器具和輔助技術(shù)。

德國殘疾人用具（技術(shù)）由多個制度保障，呈現(xiàn)籌資多元化特點(diǎn)。在社會保險制度體系中，德國五大社會保險（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和護(hù)理保險）中的醫(yī)療保險、工傷保險和護(hù)理保險均是殘疾人用具（技術(shù)）的資金來源。

醫(yī)療保險是殘疾人用具（技術(shù)）的最主要籌資渠道。德國要求全民強(qiáng)制參保。根據(jù)《社會法典》第五卷《法定醫(yī)療保險法》第三十三條規(guī)定，參保人有權(quán)申請醫(yī)學(xué)上認(rèn)為必要且對可預(yù)期殘疾具有預(yù)防作用或?qū)σ延袣埣簿哂醒a(bǔ)償功能的助聽器，假肢，矯形器和其它輔助器具。在德國聯(lián)邦勞動和社會事務(wù)部2013年的工作報告中（BMAS，2013：340）具體列出了醫(yī)療保險輔助器具目錄及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療保險僅報銷18歲以下的視覺輔助器具費(fèi)用，此后只有雙眼視力損傷程度達(dá)到世界衛(wèi)生組織分類標(biāo)準(zhǔn)中的最低標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)療保險才給予支付。

在護(hù)理保險方面，德國的護(hù)理保險需要與醫(yī)療保險同步參保。根據(jù)《社會法典》第十一卷《社會護(hù)理保險法》第四十條規(guī)定，當(dāng)參保人符合護(hù)理保險待遇享受資格，護(hù)理保險需要為其支付必要的輔助器具（技術(shù)）費(fèi)用，包括提高護(hù)理舒適度、緩解護(hù)理需求者的癥狀以及支持獨(dú)立生活所需輔助器具（技術(shù)）。當(dāng)以上需求可同時從護(hù)理保險和醫(yī)療保險獲得時，則護(hù)理保險可承擔(dān)其中部分費(fèi)用，具體標(biāo)準(zhǔn)為：若殘疾人獨(dú)立居住，護(hù)理保險所承擔(dān)費(fèi)用的上限為每年4000歐元；若殘疾人與他人（至少一位殘疾人）合住則該費(fèi)用的封頂線可上調(diào)至每年16000歐元。

在工傷保險中，若殘疾人因工傷事故和職業(yè)病致殘，則可享受《社會法典》第七卷《法定事故保險法》中規(guī)定的相應(yīng)輔助器具（技術(shù)）和相關(guān)待遇。

在《社會法典》第九卷《殘疾人康復(fù)與參與法》中殘疾人也可獲得部分用具（技術(shù)）支持，但該部分對輔助器具（技術(shù)）的補(bǔ)償水平非常低，在整個殘疾人輔助器具（技術(shù)）籌資中僅居于從屬地位，主要是對殘疾人“社區(qū)生活參與”所需的輔助器具（技術(shù)）予以支持。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)其收入和財產(chǎn)來進(jìn)行評定。

從2006年到2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，德國殘疾人輔助器具（技術(shù)）籌資呈緩慢增長趨勢，其中最主要來源于法定醫(yī)療保險和社會護(hù)理保險（見表1）。

表1：2006-2010年殘疾人輔助器具（技術(shù)）資金來源（單位：十億歐元）

2.個人協(xié)助

（1）護(hù)理需求

《社會法典》第十一卷《社會護(hù)理保險法》對護(hù)理需求規(guī)定，若個人日?；顒颖辉u估為需要至少6個月的持續(xù)性護(hù)理，則被認(rèn)定為符合享受護(hù)理服務(wù)待遇（BMAS，2013：178）。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年德國共有232萬人具有護(hù)理需求，其中主要為老年人群，但仍有約五分之一的護(hù)理需求者年齡低于65歲。

圖1：德國不同年齡人口護(hù)理需求分布

（2）個人社會參與支持（Personal Assistance）

個人社會參與支持主要針對因殘疾而無法正常參與社會生活的人給予支持，社會生活范圍包括：個人護(hù)理、兒童看護(hù)、家務(wù)勞動、護(hù)理或日常休閑/社交活動（BMAS，2013：323）。這些支持不分致殘原因、殘疾年限和年齡，而只以申請人的需求為唯一標(biāo)準(zhǔn)。

個人社會參與支持包括殘疾人可在“個人預(yù)算”范圍內(nèi)自行安排其所需各類支持（雇主模式），也可由不同服務(wù)者提供。個人社會參與支持籌資依據(jù)殘疾人的殘疾原因、殘疾程度和所需支持類型而確定具體符合哪些社會政策來進(jìn)行“個人預(yù)算”籌資。“個人預(yù)算”資金來源包括：（1）護(hù)理保險；（2）醫(yī)療保險；（3）年金辦公室（軍人或替代性社區(qū)服務(wù)的受害者以及疫苗受害者）；（4）工傷保險或社會福利（護(hù)理支持/融合支持）。相關(guān)籌資模式包括：（1）根據(jù)《社會法典》第十一卷《社會護(hù)理保險法》第三十五條a款規(guī)定的長期護(hù)理保險對家庭護(hù)理服務(wù)的待遇支出；（2）根據(jù)《社會法典》第九卷《殘疾人康復(fù)與參與》規(guī)定的工作輔助支持；（3）社會補(bǔ)償機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)，年金辦公室（軍人或替代性社區(qū)服務(wù)的受害者以及疫苗受害者）承擔(dān)最高達(dá)三年的個人輔助支持費(fèi)用（BMAS，2013：323）。

殘疾人的“個人預(yù)算”支付制度的實施通過制度整合提高了殘疾人購買各類產(chǎn)品和服務(wù)的自主性，但卻因個人輔助資金來源于多個制度缺乏透明性而受到批評。

（3）其他服務(wù)/支持

其它殘疾人社會政策支持主要體現(xiàn)在交通費(fèi)用方面。根據(jù) 《社會法典》第九卷《殘疾人康復(fù)與參與》第一百四十五條規(guī)定，重度殘疾人及其陪同者（限1人）可免費(fèi)乘坐所有公共交通。但德國公共交通體系中依然存在無障礙設(shè)施不完善的現(xiàn)象。在大多數(shù)情況下，重度殘疾人只能使用部分公共交通，且這些支付待遇和交通服務(wù)以及車輛使用僅限定在一些基礎(chǔ)服務(wù)范圍內(nèi)，申請與復(fù)核行政程序極其復(fù)雜，即使法律規(guī)定由此待遇，但對于大多數(shù)人而言，申請這些待遇難度非常大。

（二）收入保護(hù)社會政策

根據(jù)《社會法典》第九卷《殘疾人康復(fù)與參與》規(guī)定，18-64歲永久喪失勞動能力者①根據(jù)規(guī)定，具備就業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)是每天至少可以從事3小時的就業(yè)活動。，可享受殘疾人基本社會福利待遇（Basic Social Welfare）②類似于我國的最低生活保障。。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，享受殘疾人基本社會福利待遇的人數(shù)近年來呈現(xiàn)緩慢持續(xù)增長趨勢。2010年永久喪失勞動能力者享受的基本社會福利待遇水平為每月639歐元/人，而這一標(biāo)準(zhǔn)極低，在德國很難維持基本生存（見表2）。

對于自己擁有住房，卻難以通過自身收入（不考慮其家庭成員收入能力）來維持基本生活支出的殘疾人可得到普惠型社會福利，如失業(yè)保險待遇Ⅱ③2003年12月19日德國聯(lián)邦議會通過勞動市場現(xiàn)代服務(wù)第四法案》（哈茨四）中，失業(yè)救濟(jì)金與社會救濟(jì)金合二為一。所有具備就業(yè)能力（具備就業(yè)能力的標(biāo)準(zhǔn)是每天至少可以從事3小時的就業(yè)活動）的享受救濟(jì)人員，不再按失業(yè)救濟(jì)和社會救濟(jì)分別管理，而是兩種救濟(jì)合二為一，統(tǒng)稱為求職人員基本保障，俗稱“失業(yè)保險金Ⅱ”，為求職人員的基本生活和安置提供統(tǒng)一的待遇。中的收入支持和住宿費(fèi)用，年老之后仍可得到保障基本生活的福利支持（BMAS，2013 :151）。圖2顯示了不同年齡段殘疾人家庭和非殘疾人家庭可以享受的基本社會福利待遇。

表2：18-64歲永久性完全喪失勞動能力殘疾人享受基本社會福利人數(shù)（2006-2010年）

圖2：殘疾人家庭與非殘疾人家庭享受政府基本社會福利待遇比例

此外，若殘疾人被評定為其喪失勞動能力的程度已經(jīng)達(dá)到可退休標(biāo)準(zhǔn)，則不論其年齡均可享受退休待遇。表3為近年來殘疾人與非殘疾人的主要收入來源，從表中可知除工資收入外，退休年金是殘疾人最重要的收入來源。

表3：德國18-64歲人口主要收入來源（%）

資料來源：Schildmann,Ulrike&Libuda-K?ster,Astrid.(2015).Zusammenh?nge zwischen Behinderung,Geschlecht und sozialer Lage.Wie bestreiten behinderte und nicht behinderte Frauen und M?nner ihren Lebensunterhalt? Journal Netzwerk Frauen- und Geschlechterforschung NRW,(37),42.

（三）殘疾相關(guān)支出

自2008年1月起，享受“個人預(yù)算”（Personal Budget）成為殘疾人的法定權(quán)利，這也意味著殘疾人可以自主決定從哪里購買以及“購買”哪些因殘疾而引起的必要服務(wù)?！皞€人預(yù)算”的具體數(shù)額由相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)計算并提前定期支付給殘疾個人（如護(hù)理保險基金、養(yǎng)老保險基金，社會福利等）。待遇享受者可在具體協(xié)議的范圍內(nèi)自由支配這些預(yù)算（用于哪些服務(wù)，以及如何依據(jù)協(xié)議來核實）①具體內(nèi)容可參見德國個人預(yù)算主頁介紹：www.assistenz.org,http：//www.einfach-teilhaben.de/DE/StdS/Finanz_Leistungen/Pers_Budget/pers_budget_node.html。。個人預(yù)算沒有殘疾程度要求，只要已經(jīng)殘疾或存在潛在殘疾風(fēng)險的人均可申請。殘疾兒童的父母也可為其子女申請個人預(yù)算②研究表明個人預(yù)算最低額為36歐元，最高額為12683歐元.最普遍的情況為200-800歐元。參見：http：//www.budget.bmas.de/MarktplatzPB/DE/StdS/FAQ/faq_node.html#doc726966bodyText1。?！渡鐣ǖ洹返诰啪淼谑邨l對個人預(yù)算做了明確規(guī)定。個人預(yù)算使得殘疾個人更具自主性，可選擇如何組織和使用這些協(xié)助和福利基金。個人預(yù)算并非新增待遇，只是對已有實物和服務(wù)待遇轉(zhuǎn)變供給方式，目的在于提高殘疾人的自主選擇和生活能力。

（四）住房支出

因殘疾和（或）護(hù)理需求而達(dá)到享有居所支持的殘疾人可通過以下制度申請相應(yīng)待遇，具體符合哪項制度待遇則需依據(jù)個人情況而定。

1.根據(jù)《社會法典》第十二卷《社會救助法》關(guān)于殘疾人“融合支持”的規(guī)定，殘疾人可申請基于自主生活（Self-determined Living）的住所（Assisted Residential Homes）支持，包括殘疾人公寓(Residential Homes)、居家支持（Assisted In Own Flat）和社區(qū)支持（Assisted In Residential Communities）。

2.根據(jù)《社會法典》第八卷《兒童和青少年服務(wù)法》規(guī)定，精神殘疾兒童和青少年可申請基于自主生活的具有融合支持性質(zhì)的住所支持待遇。

3.根據(jù)《社會法典》第十一卷《社會護(hù)理保險法》規(guī)定的創(chuàng)造更好的護(hù)理環(huán)境所需的住房支持（如無障礙改造等）。

4.社會補(bǔ)償（如住房津貼等）支持。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2006-2010年從社會救助中得到居所支持的人數(shù)呈持續(xù)增長態(tài)勢(見圖3)。通過社會救助、兒童和青少年福利、長期護(hù)理保險三項制度資助，2009年共有906085位殘疾人居住在殘疾人公寓或護(hù)理院，2011年共有715304人在固定場所接受護(hù)理服務(wù)。

圖3：2006-2010年基于自主生活的居所支持待遇享受人數(shù)

（五） 殘疾退休金（Retired Benefits）

殘疾退休金分為兩種：

一是因收入能力減弱而得到的退休金。即對于那些尚未達(dá)到法定退休年齡，但因收入能力減弱而無法繼續(xù)工作的殘疾人可以得到勞動能力減弱退休金。二是重度殘疾退休金。重度殘疾人在其尚未達(dá)到65—67歲前可領(lǐng)取重度殘疾退休金，但需要滿足特定條件：一是至少達(dá)到60—63歲，二是必須被認(rèn)定為重度殘疾；三是在領(lǐng)取重度殘疾退休金前，必須有長達(dá)35年的等待期。

近年來領(lǐng)取殘疾退休金的人數(shù)依然很高。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，領(lǐng)取收入能力減弱殘疾退休金的人數(shù)高于領(lǐng)取重度殘疾退休金的人數(shù)，這與殘疾人在勞動力市場中較好的融合有一定關(guān)系。

表4：2005-2010年勞動能力減弱殘疾年金和重度殘疾退休金待遇享受人數(shù)

上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)并未將所有享受養(yǎng)老金的殘疾人全部納入，主要是因為其并未被認(rèn)定為重度殘疾人或已滿足普通養(yǎng)老保險至少35年繳費(fèi)年限的要求,所以大量老年人在領(lǐng)取普通養(yǎng)老金。這些規(guī)定尤其對參加普通養(yǎng)老保險卻繳費(fèi)年限較低的重度殘疾人不利，他們必須通過申請其他社會待遇才能維持基本生活。

（六）普惠性社會保護(hù)措施

除上述措施外，還有其他針對貧困人口的社會福利制度。

一是住房補(bǔ)貼。根據(jù)德國《住房福利法》（Wohngeldgesetz,WoGG）第一條規(guī)定保障全民能夠滿足獲得家庭基本住房的經(jīng)濟(jì)條件。

二是為有需要的人提供滿足其各種文化或休閑活動提供必要的優(yōu)惠，所以殘疾人在該規(guī)定中也可享受部分優(yōu)惠。

三是與殘疾人相關(guān)的服務(wù)，包括：

（1）輪椅使用者的備餐補(bǔ)貼。根據(jù)《社會法典》第十二卷《社會救助法》第三十條規(guī)定，若輪椅使用者經(jīng)評定無自主備餐能力，則可申請相應(yīng)的備餐補(bǔ)貼。

（2）日間護(hù)理。該服務(wù)可由特定機(jī)構(gòu)提供，也可在殘疾人家中一般與家庭護(hù)理共同提供，日間護(hù)理費(fèi)用由護(hù)理保險基金支付。

（3）心理社會服務(wù)。

（4）父母援助。包括家庭支持服務(wù)，因子女需要護(hù)理而父母享受的稅收優(yōu)惠。

三、德國殘疾人社會保護(hù)政策存在的問題

（一）服務(wù)、用具和個人協(xié)助

1.用具

在德國，藥品和醫(yī)療服務(wù)主要由醫(yī)療保險報銷。根據(jù)規(guī)定，報銷目錄內(nèi)藥品超出一個基本報銷額度，則進(jìn)入共付額范圍，由此殘疾人也需要承擔(dān)部分費(fèi)用。若未在報銷目錄內(nèi)的昂貴藥品，則需個人承擔(dān)。對于一些特殊的醫(yī)療服務(wù)，如醫(yī)療康復(fù)，必須提前申請和通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)審核，同樣有共付額的規(guī)定。對于低收入或未就業(yè)者而言，若有高水平醫(yī)療和康復(fù)需求的，尤其是對于低收入和未就業(yè)的殘疾人而言，依然是非常沉重的負(fù)擔(dān)。

在輔助器具方面，其不僅同樣具有共付額的要求，而且需要是醫(yī)學(xué)上認(rèn)定為“必要”才能夠享受報銷。此外，還需要通過一系列手續(xù)區(qū)分與協(xié)調(diào)從哪些制度中予以報銷。這些申請、審核和認(rèn)定手續(xù)非常復(fù)雜，不僅規(guī)定細(xì)化、涉及范圍廣而且耗時過長。對于身心損傷的殘疾人、老年人以及缺乏經(jīng)濟(jì)積累用于申請的殘疾人而言，即使有政策規(guī)定，其最終能夠申請到待遇也非常困難。

2.個人協(xié)助

個人協(xié)助對于殘疾人盡可能實現(xiàn)獨(dú)立生活，而避免入住殘疾人護(hù)理機(jī)構(gòu)具有非常重要的意義。原則上協(xié)助服務(wù)可以適用于各類支付主體（醫(yī)療保險、護(hù)理保險、工傷保險、就業(yè)支持和社會福利待遇）。2008年“個人預(yù)算”制度的實施意味著個人不僅再無需去各個機(jī)構(gòu)申請不同待遇，而且具有更大范圍的自主選擇權(quán)。但目前依然存在一個極度棘手的問題是殘疾人必須向相關(guān)部門確認(rèn)其所申請的待遇為康復(fù)和參與中對“必需”的界定，尤其是工作之外的家庭和休閑活動中“必需”的協(xié)助服務(wù)。另外一個問題是目前個人協(xié)助服務(wù)與收入相關(guān)。如若長期護(hù)理保險服務(wù)和個人財產(chǎn)或收入不足以支付協(xié)助時，可申請“日常生活參與幫助”待遇，但在資格審查中不僅要求申請人證明這些幫助是目前最為“急需”，而且要求申報收入和儲蓄狀況必須滿足享受社會福利條件（個人儲蓄低于1600歐，或與配偶共同儲蓄低于2600歐）。這一要求對殘疾人非常不利，這意味著殘疾人必須基本沒有儲蓄，因此對于實現(xiàn)就業(yè)的殘疾人而言基本無法滿足這一條件，也難以申請到這些待遇①德國殘疾人“個人預(yù)算”主頁對其有具體介紹，http：//www.myhandicap.de/recht-behinderung/persoenliches-budget/vermoegen-einkommen-bei-assistenz/。。此外，德國殘疾人對基于個人獨(dú)立的收入或個人協(xié)助所得的法定稅減免也未能實現(xiàn)。

聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員在2015年對德國《殘疾人權(quán)利公約》實施狀況的評估中指出，這些對殘疾人的支持和服務(wù)均需經(jīng)過家計調(diào)查，意味著即使政策規(guī)定這些待遇，但現(xiàn)實是殘疾人很難享受，因此損害到他們達(dá)到合理的基本生活水平這一要求（聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會，2015：8）。

3.其他服務(wù)/支持

對于重度殘疾人而言，雖然個人及一位陪同人員可以享受城市公共交通免費(fèi)待遇，但目前城市公共交通無障礙并不完善，殘疾人從中可享受的待遇依然有限。而且雖然規(guī)定殘疾人可以申請出租車或汽車服務(wù)，但每次使用均對服務(wù)的“需要”進(jìn)行非常詳細(xì)的解釋，因此極度繁瑣的行政程序也使得這些待遇的享受率并不高。

（二）收入保護(hù)

若殘疾人因身體原因需要長期或永久放棄工作，仍可在一段時期內(nèi)得到過去收入一定比例的收入。他們也可申請勞動能力減弱退休金或提前退休。若其過去收入不高，則退休金和各類補(bǔ)貼也很低，所以會迅速陷入貧困風(fēng)險而不得不申請其他社會福利。對于已經(jīng)享受社會福利待遇的未就業(yè)殘疾人來說，其仍然具有貧困風(fēng)險。因為殘疾補(bǔ)助金并不慷慨，一般僅涵蓋最重要的“必需”要素，這些人一般因為其弱勢和資源有限，也很少有機(jī)會來申請到其他福利。對于中高收入者而言，其因殘疾而面臨很多額外支出，這些協(xié)助所需花費(fèi)雖然能夠通過稅收優(yōu)惠政策得到一定緩解，但也僅適用于補(bǔ)償不足的情況。所以對于中高收入者而言，其經(jīng)濟(jì)狀況仍處于極度劣勢地位。重度殘疾子女的父母所面臨的貧困風(fēng)險也在不斷提高，因為通常在這些家庭中的父母只能有一人外出工作。若父母離異則境況更為窘迫，雖然有稅收優(yōu)惠和其他福利，但只有當(dāng)費(fèi)用很高且收入很低時才可得到。

（三）殘疾相關(guān)支出

雖然社會政策規(guī)定殘疾人可從多個制度中享受殘疾相關(guān)的待遇和技術(shù)支持，但就現(xiàn)實運(yùn)行而言，一方面這些待遇和技術(shù)支持均與收入掛鉤，另一方面這些制度只有在極其狹窄的范圍內(nèi)提供相應(yīng)的待遇和支持，且均是基本保障水平，殘疾人自身依然要承擔(dān)很大一部分費(fèi)用。此外，因為這些待遇和技術(shù)支持申請過程冗長而復(fù)雜，若無專業(yè)人員或其家屬幫助，對于教育程度較低，年紀(jì)較大、智力和心理損傷者很難利用這些制度規(guī)定來享受相應(yīng)待遇。

聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會在2015年對德國《殘疾人權(quán)利公約》履行情況審議中指出，德國殘疾人必須自行承擔(dān)很多殘疾所造成的支出，尤其是那些支持獨(dú)立生活所需要的支出。因此，聯(lián)合國建議其締約國將審查殘疾人在多大程度依靠個人收入用以滿足需要，并確保其能夠獨(dú)立生活作為緊要事項來對待。目標(biāo)是為殘疾人提供殘疾社會待遇，以幫助他們得到與非殘疾人同等的生活標(biāo)準(zhǔn)。

（四）住房支出

基于城市中較為完善的無障礙設(shè)施，多數(shù)殘疾人只能在城市居住，這也造成較高的租房費(fèi)用和安置家庭的額外成本。雖然殘疾人可得到相關(guān)津貼和貸款用以家庭無障礙建設(shè)，但租房支持以收入為基礎(chǔ)，所以殘疾人也必須承擔(dān)相當(dāng)部分房租和安家所需費(fèi)用，具體額度取決于就業(yè)而非社會福利。

與殘疾人獨(dú)立生活相比，國家財政更愿意支持殘疾人機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，因為這是降低成本的最佳方案。因此，從某種程度來說，國家在通過財政支持導(dǎo)向來阻止殘疾人從機(jī)構(gòu)化向獨(dú)立生活的轉(zhuǎn)變，德國殘疾人權(quán)利監(jiān)測委員會也對政府的這一做法予以批評。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會建議德國政府應(yīng)該通過適度資金支持，促進(jìn)其殘疾人得到去機(jī)構(gòu)化的服務(wù)和自主生活支持。

（五）退休待遇

雖然制度規(guī)定殘疾人在長期或永久無法工作時，可申請勞動能力減弱退休金和重度殘疾人退休金。但這些退休金均與其之前收入相關(guān)聯(lián)，這導(dǎo)致低收入或非穩(wěn)定就業(yè)殘疾人面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難。雖然殘疾人可申請社會待遇，但嚴(yán)苛而復(fù)雜的收入審查又使他們很難申請到這些待遇。

四、德國殘疾人社會保護(hù)政策反貧困現(xiàn)狀評價

基于德國殘疾人社會保護(hù)政策中存在的問題，它在維持殘疾人基本生活水平方面效果并不理想。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約評估委員會認(rèn)為德國在執(zhí)行《殘疾人權(quán)利公約》第二十八條保障殘疾人生活水平和社會保護(hù)方面執(zhí)行不力。德國的殘疾人更易陷入貧困和遭遇歧視，進(jìn)而又減少殘疾人社會參與的機(jī)會和獲得公平教育的機(jī)會，使其陷入貧困的循環(huán)圈。在低收入家庭中，有殘疾人的家庭占比高于無殘疾人的家庭。有三分之一的殘疾人單獨(dú)生活，25-45歲的殘疾人家庭每月凈收入低于700歐元，而非殘疾人家庭這一比例僅為19%（德國聯(lián)邦政府第三次貧困和財富報告，2008）。女性殘疾比男性殘疾人更易陷入貧困：根據(jù)2005年的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，32%的殘疾女性每月凈收入低于700歐元，但在殘疾男性中這一比例僅為13%（德國聯(lián)邦統(tǒng)計辦公室，2007）。需求程度更高的多重殘疾人、女性和具有移民背景的殘疾人以及心理和智力殘疾人所遭受的歧視更為嚴(yán)重，所面臨的貧困風(fēng)險也更高，而這通常是因為教育和就業(yè)不平等所致，但國家對殘疾人保障不足也是重要原因。關(guān)于兒童照護(hù)體系的護(hù)理統(tǒng)計和調(diào)查數(shù)據(jù)也同樣證明這一問題，兒童照顧是家庭陷入貧困的重要因素之一，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在15歲以下有護(hù)理需求的兒童中，有99.5%的人難以得到教育、生活支持和特殊護(hù)理等，必須由家庭成員來照顧，尤其是這些家庭（47%）中一位家庭成員必須完全放棄工作來照顧殘疾孩子，從而整個家庭陷入貧困風(fēng)險（德國兒童照顧調(diào)查，2011）。

聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約委員會對德國的審議報告認(rèn)為，即使德國殘疾人正常就業(yè)仍然無法保障適度生活水平。除了工資水平低外，其社會參與所需的服務(wù)和待遇取決于個人收入和資產(chǎn)狀況。若個人收入和資產(chǎn)無法支撐時，其配偶和父母的收入或財產(chǎn)均需要來承擔(dān)殘疾人的部分支出。這一規(guī)定很大程度上削弱了殘疾人自身及其家庭成員資產(chǎn)儲蓄和增值的可能性，長遠(yuǎn)來看與殘疾人依靠自身來獲得社會與物質(zhì)保障的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。另一方面，若殘疾人無就業(yè)收入或收入非常低，而與收入和資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的社會福利致使老年人在獲得社會參與的相關(guān)待遇時面臨諸多障礙，因為其只能預(yù)期領(lǐng)取非常有限的法定養(yǎng)老金。雖然國家補(bǔ)助的私人養(yǎng)老金是提高養(yǎng)老水平的一條途徑，但對于低收入者而言，因其難以承擔(dān)私人養(yǎng)老金繳費(fèi)而被拒在制度之外。

此外，還需注意機(jī)構(gòu)中殘疾人對不穩(wěn)定和高度依賴性。德國政府認(rèn)為機(jī)構(gòu)中的殘疾人所有生活需求和護(hù)理均由機(jī)構(gòu)內(nèi)部來承擔(dān)，所以他們只能得到約每月100歐元甚至更少的零用錢。受雇于庇護(hù)工場的殘疾人2010年其每月平均工資僅為180歐元①德國《社會法》第十二卷第八十二節(jié)第三段第二款對殘疾人庇護(hù)工場雇傭殘疾人做了詳細(xì)規(guī)定。。而庇護(hù)工場又限制了殘疾人得到其他經(jīng)濟(jì)來源以及任何替代性住房和就業(yè)環(huán)境的可能性，從而導(dǎo)致殘疾人陷入高度依賴機(jī)構(gòu)和不穩(wěn)定的困境。根據(jù)《德國殘疾報告》，超過25萬的殘疾人在庇護(hù)工場中工作，且這一數(shù)據(jù)自2007年起一直在穩(wěn)步上升，其中智力殘疾人占到了77%（聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會，2015）。與獨(dú)立生活和自主決定相關(guān)的工作環(huán)境中，其是受歧視最為嚴(yán)重的群體。聯(lián)合國殘疾人權(quán)利委員會得出這樣一個結(jié)論：許多對殘疾人不利的立法規(guī)定意味著永久地限制了殘疾人經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能性，致使其收入一直只能處于低水平，而這也違背了聯(lián)合國殘疾人權(quán)利公約第二十八條的規(guī)定。

五、對我國殘疾人反貧困政策的啟示

殘疾是一個極其復(fù)雜的問題，各國對殘疾的定義及其評定標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，所以很難以他國政策來評定本國的各項政策發(fā)展。但是透過德國殘疾人社會保護(hù)政策的反貧困現(xiàn)狀，至少可以有如下幾點(diǎn)思考。

首先，重視殘疾人家庭貧困問題。德國社會政策一直為我國學(xué)者所關(guān)注的重點(diǎn)，這不僅源于其社會政策長盛不衰的歷史，也源于其完善的保障范圍和保障水平，殘疾人社會保護(hù)政策更是如此。但綜觀德國殘疾人社會保護(hù)政策效果，與正常人相比，德國殘疾人的貧困狀況依然嚴(yán)峻，尤其是殘疾人家庭所面臨的貧困風(fēng)險突出。從我國的現(xiàn)實來看，黨的十八大報告首次正式提出全面建成小康社會，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也首次將精準(zhǔn)扶貧納入規(guī)劃匯總，要求“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、因人因地施策，提高扶貧實效”。但是，目前有70%的殘疾人生活在農(nóng)村，1230萬農(nóng)村殘疾人尚未脫貧，260萬城鎮(zhèn)殘疾人生活還十分困難，城鄉(xiāng)處于就業(yè)年齡段的殘疾人約為3200萬，近8萬適齡殘疾兒童少年還未入學(xué)②數(shù)據(jù)來源于2015年1月30日國務(wù)院新聞辦公室政策例行吹風(fēng)會介紹，http：//news.china.com.cn/2015-01/30/content_34695479.htm。。目前持證殘疾人中，還有大量殘疾人家庭生活于貧困邊緣，家庭的可持續(xù)發(fā)展能力弱、家庭抗風(fēng)險能力差，偶發(fā)的天災(zāi)人禍極易導(dǎo)致家庭再次陷入貧困之中。這些殘疾人家庭構(gòu)成了中國的“貧困內(nèi)核”，如果不采取強(qiáng)有力的措施和手段，他們將會成殘疾人事業(yè)的“短板”。因此，在實施殘疾人反貧困政策時，不僅要針對殘疾個人，更需要考慮到其所在家庭所面臨的貧困風(fēng)險。

其次，促進(jìn)殘疾人的社會融合。德國將所有殘疾人相關(guān)立法整合為《社會法典》第九卷《殘疾人康復(fù)與參與法》，并于2001年1月1日起正式實施。該法的目的在于“克服已有殘疾人社會政策的多樣性和復(fù)雜性，通過引入公民身份為導(dǎo)向”的政策模式，將促進(jìn)殘疾人康復(fù)和社會參與置于政策中心位置，盡力消除殘疾人獲得平等機(jī)會的所有障礙。從我國來看，1986年，鄧樸方提出了把“人道主義”作為殘疾人事業(yè)發(fā)展的旗幟，這一提法為我國殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定了新的理論基礎(chǔ)，是歷史的進(jìn)步。但是，人道主義難以改變殘疾人“不幸”或“可憐”的角色定位。伴隨著社會公民權(quán)利意識逐步增強(qiáng)，殘疾人工作模式也應(yīng)向社會權(quán)利模式轉(zhuǎn)向，社會權(quán)利模式是一種權(quán)利與義務(wù)的均衡。首先，社會權(quán)利模式要求政府和社會把殘疾人看成是“正常的人”，政府和國家有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)殘疾人作為國民的基本權(quán)利；同時，社會權(quán)利模式也正視“殘疾”帶來的劣勢，要求國家和社會積極承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，改善殘疾人的福利境況。其次，社會權(quán)利模式還強(qiáng)調(diào)殘疾人自身應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，通過自我能力來回歸社會，以提升相應(yīng)的社會地位。在社會權(quán)利模式下，我國殘疾人事業(yè)建設(shè)的目標(biāo)是建立一個“積極參與型”的福利體系，殘疾人事業(yè)的重點(diǎn)應(yīng)從生活保障轉(zhuǎn)向“增能”最終使殘疾人擺脫對福利的依賴。

再次，重視殘疾人社會政策與國際互動。2009年2月24日德國簽訂聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》，并于2009年3月26日開始正式生效，之后該公約在德國便與普通聯(lián)邦立法具有同等法律效力，所有殘疾人工作的開展均強(qiáng)調(diào)殘疾人權(quán)利公約的基本原則。為了進(jìn)一步落實聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》，德國聯(lián)邦政府于2011年6月15日出臺了《國家行動計劃》（National Action Plan），該行動計劃也將德國政府關(guān)于殘疾人權(quán)利公約的目標(biāo)和措施納入到未來十年的總體規(guī)定中。全國行動計劃（National Action Plan）并非僅是一份文件，更是對每個立法時期殘疾人事業(yè)發(fā)展的定期評估與考核，以作為指導(dǎo)未來進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。2013年聯(lián)邦政府又制定了《殘疾人融合行動計劃（2013-2015）》[Action Plan for the Inclusion of Persons With Disabilities(2013-2015)]。發(fā)展至今，聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》已經(jīng)成為指導(dǎo)和衡量德國殘疾人事業(yè)發(fā)展的核心標(biāo)準(zhǔn)。相較于德國，我國與聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》則淵源更深，我國既是《殘疾人權(quán)利公約》的發(fā)起國又是首批簽署的國家。2000年3月，中國政府和殘疾人組織邀請國際殘疾人組織領(lǐng)導(dǎo)人以及來自部分國家殘疾人機(jī)構(gòu)的高層代表來到北京，發(fā)表了《新世紀(jì)殘疾人權(quán)利北京宣言》，呼吁國際社會制定《殘疾人權(quán)利公約》。2006年12月13日《殘疾人權(quán)利公約》由聯(lián)合國大會通過，2007年3月30日《殘疾人權(quán)利公約》開放簽署，我國成為首批簽署《殘疾人權(quán)利公約》的國家。但總體而言，我國在殘疾人事業(yè)發(fā)展的評估方面還是主要基于我國話語體系，而在依據(jù)國際通行評估指標(biāo)方面相對較少。因此盡管近年來我國在殘疾人事業(yè)發(fā)展尤其是殘疾人反貧困方面成績斐然，但在國際上關(guān)于中國殘疾人社會政策最新發(fā)展的研究和傳播則相對較少，這雖然由諸多因素所致，但與我國重視殘疾人政策發(fā)展評估的本土話語體系不無關(guān)系，所以將殘疾人權(quán)利公約融入殘疾人社會政策評定，加強(qiáng)與國際對話，為國際殘疾人事務(wù)提供中國方案也應(yīng)是我國殘疾人社會政策發(fā)展的重點(diǎn)。

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