田祚德

(恩施市林業(yè)局舞陽壩林業(yè)管理站 恩施 445000)

恩施市位于湖北省西南部，地理坐標(biāo)東經(jīng)109°4′48″～109°58′42″，北緯29°50′24″～30°40′00″。全市國土面積3 972 km2，轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，208個村(居)委會，人口80萬人，其中農(nóng)業(yè)人口63.35萬人，占全市總?cè)丝诘?9.2%。全市林業(yè)用地面積26.44萬hm2，其中：公益林14.19萬hm2、商品林10.02萬hm2、經(jīng)濟(jì)林及農(nóng)地造林2.23萬hm2。林業(yè)用地中有林地20.91萬hm2、疏林地0.15萬hm2、灌木林地5.07萬hm2、未成林地0.22萬hm2、苗圃地0.01萬hm2、無立木林地0.02萬hm2、宜林地0.05萬hm2、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地0.01萬hm2。森林覆蓋率62.42%。林木綠化率66.11%?；盍⒛拘罘e量971.39萬m3。是“中國優(yōu)秀旅游城市”、“湖北省歷史文化名城”、“全國林改百強(qiáng)縣市”、“湖北省森林城市”、“全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣市”。境內(nèi)山川秀美、資源豐富、生態(tài)良好，有“世界硒都”、“華中藥庫”、“鄂西林?！薄ⅰ疤烊恢参飯@”、“天然氧吧”等美譽(yù)。

為了切實(shí)了解恩施市森林保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，分析森林保險(xiǎn)工作中存在的問題，探索更進(jìn)一步提高森林保險(xiǎn)覆蓋率，全面促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，筆者對恩施市森林保險(xiǎn)工作近三年試點(diǎn)開展情況進(jìn)行了調(diào)研。通過對恩施市森林保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶的調(diào)查，了解到恩施森林保險(xiǎn)經(jīng)歷了從無到有的飛躍，但也存在一些問題，從很大程度上制約了恩施森林保險(xiǎn)工作的健康有序發(fā)展。

1 森林保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

1.1 國外森林保險(xiǎn)現(xiàn)狀

森林保險(xiǎn)是財(cái)產(chǎn)類保險(xiǎn)的一種，最早開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的國家主要有瑞典、芬蘭、日本和美國等國[1]，最早開展的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也主要是森林火災(zāi)保險(xiǎn)，隨后逐步發(fā)展至旱情、風(fēng)暴、病蟲害等業(yè)務(wù)范圍。早年開展森林保險(xiǎn)的國家均屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、森林資源豐富的國家，森林保險(xiǎn)在一定程度上促進(jìn)了林業(yè)事業(yè)的發(fā)展。

1.2 國內(nèi)森林保險(xiǎn)現(xiàn)狀

我國自1982年開始研究森林保險(xiǎn)工作，1984年開始森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作由中國人民保險(xiǎn)公司在廣西桂林首次開展，隨后逐漸擴(kuò)展到吉林、山東、湖北、廣東、廣西、福建、江西、湖南等林區(qū)，2007年有22家分公司開展了森林保險(xiǎn)，主要險(xiǎn)種是森林火災(zāi)保險(xiǎn)。2009年，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)金〔2009〕25號)，根據(jù)集體林權(quán)制度改革的深化程度、地方政府開展森林保險(xiǎn)情況以及不同省份的林地面積，確定江西、福建、湖南作為試點(diǎn)省份，要求省級財(cái)政至少補(bǔ)貼25%的保費(fèi)，中央財(cái)政在此基礎(chǔ)上再補(bǔ)貼30%的保費(fèi)。2015年5月，森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作擴(kuò)展到浙江、遼寧、云南三個省，中央財(cái)政對公益林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例由30%提高到50%，并要求地方財(cái)政至少補(bǔ)貼40%的保費(fèi)。

在中央財(cái)政補(bǔ)貼政策推動下，全國共有15個省與當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)部門共同推開了森林保險(xiǎn)工作，保險(xiǎn)面積1.8×107hm2，保額1 141.7億元，保費(fèi)1.8億元(其中政策性補(bǔ)貼1.2億元)，全國年平均保額6 315元/hm2，保險(xiǎn)費(fèi)率1.6%[2]。

2012年，中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域新增河北、安徽、河南、湖北、海南、重慶、貴州、陜西8省(市)，加上前期已經(jīng)納入試點(diǎn)的福建、江西、湖南、遼寧、浙江、云南、廣東、廣西、四川9省(區(qū))，共有17省(區(qū)、市)納入中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。截止2012年底，上述17省(區(qū)、市)森林保險(xiǎn)投?？偯娣e為0.86億hm2，比2011年增長了0.35億hm2，增長率為67.62%，其中：公益林投保面積0.51億hm2，商品林投保面積0.35億hm2。平均參保率為57.19%，其中公益林64.09%，商品林49.29%。中央財(cái)政共撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金6.8億元，約占保費(fèi)總額的40%，省、市、縣財(cái)政支付保費(fèi)補(bǔ)貼7.5億元，約占保費(fèi)總額的44%。各級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例平均達(dá)到84%，林業(yè)經(jīng)營單位和林農(nóng)個人平均承擔(dān)保費(fèi)16%。公益林保額平均為7 305元/hm2，商品林保額平均為7 710元/hm2，海南省橡膠林保額為23 550元/hm2。全年共完成理賠案件3 379起，理賠金額共計(jì)2.53億元,占保費(fèi)總額的14.9%。

1.3 恩施市森林保險(xiǎn)現(xiàn)狀

恩施市是湖北省確定的首批政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)縣市之一，于2013年開始開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。市林業(yè)局、市財(cái)政局、湖北太平財(cái)險(xiǎn)恩施中支公司三家聯(lián)合，先后制定出臺了《恩施市中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)實(shí)施方案》、《森林保險(xiǎn)承保實(shí)務(wù)》、《森林保險(xiǎn)理賠實(shí)務(wù)》、《森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失現(xiàn)場查勘定損規(guī)程(試行)》等4個規(guī)范性文件，明確了具體政策：一是統(tǒng)一標(biāo)的。只要屬于恩施市境內(nèi)(含州直)生長正常，管理有序的公益林、商品林均可參加保險(xiǎn)。二是統(tǒng)一險(xiǎn)種。實(shí)行綜合險(xiǎn)，規(guī)定保險(xiǎn)責(zé)任以人力無法抗拒的自然災(zāi)害為主。鑒于恩施市的氣候特點(diǎn)和自然災(zāi)害情況，我們把易發(fā)的火災(zāi)、暴雨、暴風(fēng)、洪水、泥石流、冰凍、冰雹、霜凍、暴雪、森林病蟲害造成林木毀損、掩埋、主干折斷、倒伏或死亡等主要風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害全部納入了保險(xiǎn)責(zé)任范疇。三是統(tǒng)一費(fèi)率。恩施市把森林保險(xiǎn)費(fèi)率確定為3‰，即每公頃保費(fèi)22.5元。四是明確保費(fèi)補(bǔ)貼。按有關(guān)政策，公益林財(cái)政補(bǔ)貼比例100%，其中：中央財(cái)政50%、省財(cái)政負(fù)擔(dān)40%，縣級財(cái)政10%。；商品林財(cái)政補(bǔ)貼比例60%，其中：中央財(cái)政30%、省財(cái)政25%、縣財(cái)政5%，其余由投保人負(fù)擔(dān)。五是設(shè)定保險(xiǎn)起賠點(diǎn)。為了便于操作，統(tǒng)一報(bào)損起賠點(diǎn)，恩施市設(shè)定因?yàn)?zāi)損失面積達(dá)到承保面積的10%起開始賠付。六是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。保險(xiǎn)公司參照財(cái)政部關(guān)于種植業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的要求，計(jì)提巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，逐步建立應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。

經(jīng)過三年的試點(diǎn)，恩施市進(jìn)行政策性森林保險(xiǎn)三年總投保35.43萬hm2，其中公益林31.57萬hm2，商品林3.87萬hm2，投保金額265 769.64萬元，保費(fèi)769.2萬元。

表1 恩施市森林保險(xiǎn)試點(diǎn)情況統(tǒng)計(jì)表

2 森林保險(xiǎn)存在的問題及原因

恩施市雖然在政策性森林保險(xiǎn)工作方面取得了一些成績，但在具體實(shí)踐中也遇到了一些問題和困難。

2.1 林農(nóng)參加保險(xiǎn)意識不強(qiáng)

由于宣傳力度十分薄弱，不少林農(nóng)雖然了解林業(yè)生產(chǎn)有風(fēng)險(xiǎn)，但對保險(xiǎn)的作用沒有認(rèn)識到位。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者特別是農(nóng)戶對保險(xiǎn)的認(rèn)識不足。有的林農(nóng)存有僥幸性心理覺得不出險(xiǎn)保費(fèi)就白交了，有的林農(nóng)甚至擔(dān)心保險(xiǎn)公司在辦理投保時態(tài)度積極，等到理賠時可能就不予理睬了。這樣表現(xiàn)出的種種疑慮，不同程度上直接影響了森林保險(xiǎn)的發(fā)展速度。

同時，恩施市戶平林地面積只有0.33 hm2左右，且林戶居住分散，入戶收取保費(fèi)或者林戶自行前往交納保費(fèi)都不現(xiàn)實(shí)。最后，林農(nóng)本身就沒有指望山林有多大的收入，又還要繳保費(fèi)，涉及理賠的申報(bào)、查勘定損、賠付等程序又較多，農(nóng)民對復(fù)雜的事情不太感興趣，因此，商品林保險(xiǎn)對林農(nóng)吸引力不強(qiáng)。

2.2 保險(xiǎn)工作成本較高

森林保險(xiǎn)不僅涉及到許多林業(yè)技術(shù)上的問題，而且要經(jīng)常跋山涉水，是一項(xiàng)復(fù)雜且艱苦的工作，直接關(guān)系和影響林業(yè)部門和承保公司的保險(xiǎn)工作成本。如：需要到千家萬戶收繳保險(xiǎn)費(fèi)用，更需要到偏遠(yuǎn)山區(qū)查勘定損和理賠等。這對于目前參保公司來說，是一件很困難的事，基層沒有代理員，這項(xiàng)工作難開展。從恩施市的實(shí)際情況來看，沒有林業(yè)部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)干部以及村(居)委會的參與，森林保險(xiǎn)工作幾乎難以展開。

2.3 基層保險(xiǎn)角色倒置

林業(yè)部門是林業(yè)生產(chǎn)的組織者和管理者，按照政策規(guī)定只能協(xié)助配合保險(xiǎn)部門做相關(guān)工作，不是森林保險(xiǎn)的經(jīng)營主體，但在實(shí)際保險(xiǎn)過程中，林業(yè)部門卻充當(dāng)著主要角色。在林農(nóng)參加森林保險(xiǎn)的意愿不是很強(qiáng)，保險(xiǎn)公司開展森林保險(xiǎn)也有一定的畏難情緒的情況下，森林保險(xiǎn)工作完全是在林業(yè)部門的推動下被動實(shí)施。為此，恩施市一直在思考，林業(yè)部門是政府職能部門，不是市場經(jīng)營主體，直接參與保險(xiǎn)，對于保險(xiǎn)行為而言可能是不規(guī)范的，但林業(yè)部門不參與又不利于工作的開展，林業(yè)部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)以及村(居)委會直接從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是否合適進(jìn)行思考。

2.4 森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策不平衡

恩施市目前執(zhí)行的森林保險(xiǎn)費(fèi)率為3‰，即每畝收取保費(fèi)1.5元。按省級有關(guān)政策，公益林財(cái)政補(bǔ)貼比例100%，其中：中央財(cái)政50%、省財(cái)政負(fù)擔(dān)40%，縣級財(cái)政10%；商品林財(cái)政補(bǔ)貼比例60%，其中：中央財(cái)政30%、省財(cái)政25%、縣財(cái)政5%，其余由投保人負(fù)擔(dān)。

根據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，恩施市處于生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)及天保工程區(qū)，公益林和商品林都承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)和功能，受森林采伐限額的控制，商品林不能自主采伐。對于林農(nóng)來說，同一座山，區(qū)劃為公益林的部分國家全額負(fù)擔(dān)保費(fèi)，但區(qū)劃為商品林的部分需要林農(nóng)承擔(dān)40%的保費(fèi)，同時由于商品林經(jīng)營者自己不能自主采伐，導(dǎo)致商品林保險(xiǎn)與公益林保險(xiǎn)發(fā)展極不平衡，具體情況見表2。

表2 恩施市森林保險(xiǎn)按森林類別投保情況統(tǒng)計(jì) 單位：hm2

3 恩施市發(fā)展森林保險(xiǎn)的對策

3.1 強(qiáng)化宣傳機(jī)制，提高林農(nóng)參保意識

搞高宣傳力度，做到家喻戶曉，通過召開屋場會，印發(fā)森林保險(xiǎn)宣傳單、宣傳畫冊、宣傳圍裙等方式開展森林保險(xiǎn)的宣傳工作。同時將森林保險(xiǎn)作為精準(zhǔn)扶貧惠農(nóng)政策列入目標(biāo)考核內(nèi)容。林業(yè)部門、保險(xiǎn)公司、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等相關(guān)單位要通力合作，共同搭建森林保險(xiǎn)信息平臺。

3.2 優(yōu)化森林保險(xiǎn)操作辦法和程序

森林保險(xiǎn)工作涉及到恩施市14萬左右的農(nóng)戶，按照目前操作的辦法和程序，必須落實(shí)到千家萬戶，在具體的操作過程中，需要大量的人力、財(cái)力，還需動員鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)、村組干部和林業(yè)系統(tǒng)的廣大干部職工才能完成，如果僅僅依靠保險(xiǎn)部門的力量很難完成這項(xiàng)工作。因此，建議以縣級或者鄉(xiāng)、村級為單位進(jìn)行全范圍投保。大力推廣縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村統(tǒng)一投保、統(tǒng)一繳納保費(fèi)的模式,按照“誰交錢,誰受益”的原則,認(rèn)定保費(fèi)繳納者和保險(xiǎn)標(biāo)的物所有人同為保險(xiǎn)受益人,理賠時按比例分享[3]。同時，附到戶的花名冊和被保險(xiǎn)的面積。理賠時由保險(xiǎn)部門委托林業(yè)部門進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)、對其受損面積、受損程度、植被恢復(fù)進(jìn)行勘驗(yàn)、設(shè)計(jì)和組織實(shí)施，以確保受損森林面積的及時恢復(fù)，確保生態(tài)安全。

3.3 完善森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。黨的十九大更是提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

恩施市處于生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)及天保工程區(qū)，公益林和商品林都承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)和功能，加之受森林采伐限額的控制，商品林不能自主采伐，林農(nóng)及各國有林場沒有經(jīng)濟(jì)收入，因此，建議由各級財(cái)政全額負(fù)擔(dān)商品林的保費(fèi)，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，保障森林資源安全，發(fā)揮恩施林業(yè)更大的生態(tài)效益。

3.4 完善制度建設(shè)，構(gòu)建森林保險(xiǎn)的保障體系

建議針對林業(yè)生產(chǎn)和管理固有的特性，在不斷深化林權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，加大森林保險(xiǎn)制度建設(shè)力度，不斷完善森林保險(xiǎn)法律條款，明確森林保險(xiǎn)中各參與主體的責(zé)任和義務(wù)，將森林保險(xiǎn)制度通過立法加以確認(rèn)。同時，各級政府要制定具備操作性的實(shí)施方案，規(guī)范森林保險(xiǎn)的經(jīng)營主體，參與主體，受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，全面指導(dǎo)和推進(jìn)森林保險(xiǎn)健康發(fā)展[4]。

綜上所述，要充分認(rèn)識森林保險(xiǎn)在推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、建設(shè)美麗中國中的巨大作用，通過全面實(shí)施森林保險(xiǎn)，增強(qiáng)林農(nóng)抗災(zāi)能力，降低林業(yè)經(jīng)營者風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障長效機(jī)制，為社會主義生態(tài)文明建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]李丹,曹玉昆.國外森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及啟示[J].世界林業(yè)研究,2008,21(2):6-10.

[2]馬晨明.政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)支持力度有待加強(qiáng)[N].金融時報(bào),2010-06-25.

[3]杜元明.古丈縣森林保險(xiǎn)現(xiàn)狀、問題與對策淺析[J].湖南林業(yè)科技,2011,38(2):89-92.

[4]張聲平,廖永華,李桃生.遂川縣森林保險(xiǎn)的現(xiàn)狀以及對策[J].江西林業(yè)科技,2011,5:45-46.