邵學峰，馬 平

(1.吉林大學 中國國有經(jīng)濟研究中心，吉林 長春 130012； 2.吉林大學 經(jīng)濟學院，吉林 長春 130012)

新形勢新常態(tài)下中國經(jīng)濟發(fā)展面臨能源資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化的硬約束。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。推進生態(tài)文明建設，首先要加快環(huán)境污染治理。近年來，國務院相繼出臺《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，打響了環(huán)境污染治理的“三大戰(zhàn)役”。水污染防治是環(huán)境污染治理的重要組成部分，除了技術革新與進步，籌資問題也是決定水污染防治成敗的關鍵因素。

一、我國水污染防治籌資情況

近年來，隨著《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《水土保持法》等一系列法律法規(guī)的實施，我國水環(huán)境保護法律體系的基本架構已經(jīng)形成，水污染防治有了強有力的法律保障，水污染防治籌資呈現(xiàn)出市場化、多元化的發(fā)展方向。

(一)我國水污染防治投資的總體情況

當前，我國尚無針對水污染防治投資的專門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者通過《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》和《中國環(huán)境年鑒》，搜集整理歷年來我國環(huán)境污染治理投資中與水污染防治相關的數(shù)據(jù)，得出了“十五”以來我國水污染防治投資的大體數(shù)據(jù)(見表1)，基本可以反映我國水污染防治投資的總量和結構變化。根據(jù)當前的統(tǒng)計口徑，我國水污染防治主要投資于三個領域：一是城市環(huán)境基礎設施建設項下的“排水”投資，二是工業(yè)污染源治理項下的“治理廢水”投資，三是當年完成環(huán)保驗收項目環(huán)保投資*2010年前為建設項目“三同時”環(huán)保投資，包括新建、擴建、技改項目環(huán)保投資，按用途分為治理廢水、治理廢氣、治理固體廢物、治理噪聲和治理其他投資。項下的“廢水治理”投資[1]2-17。可以看出，2004—2015年，我國水污染防治投資從661.9億元增長到2 288.2億元，年均增長為11.94%，比環(huán)境污染治理整體投資年均增速低3.59個百分點?！笆濉币詠?，我國水污染防治投資在環(huán)境污染治理投資中的平均占比約為25%?！笆濉蹦┢?，我國水污染防治投資占環(huán)境污染治理投資的比重低于“十五”末期水平。這表明，伴隨著我國環(huán)境污染治理投資的增長，水污染防治投資增長并非完全同步，相對不同時期環(huán)境污染治理重點，水污染防治所獲得的投資力度也在變化。

表1 “十五”以來我國水污染防治投資統(tǒng)計表 億元

注：“年均/平均”一欄為各項投資的年均增長率和平均占比。根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計資料，目前僅能獲取2004—2005，2013—2015年“當年完成環(huán)保驗收項目環(huán)保投資的‘廢水治理’投資”數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：2001—2015年度《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》。

(二)我國水污染防治的投資結構

“十五”以來，在我國水污染防治投資中，城市環(huán)境基礎設施建設項下的“排水”投資一直占據(jù)比較大的比重，2004、2005、2013、2014、2015年度平均占比達到58.92%；其次為當年完成環(huán)保驗收項目環(huán)保投資項下的“廢水治理”投資，平均占比為30.72%；工業(yè)污染源治理項下的“治理廢水”投資占比最小，平均占比僅為10.36%。如圖一所示，從增長趨勢看，“十五”和“十二五”時期，城市環(huán)境基礎設施建設“排水”投資增長較為平穩(wěn)，“十一五”時期增長較快；2013年以來，當年完成環(huán)保驗收項目“廢水治理”投資增長較快；工業(yè)污染源治理中“治理廢水”投資數(shù)量一直較少，呈現(xiàn)先升后降的趨勢。

圖1“十五”以來我國水污染防治投資增長趨勢

(三)我國水污染防治的資金來源

傳統(tǒng)上，我國環(huán)境污染治理投資的籌資渠道主要有八條：即基本建設項目“三同時”的環(huán)境保護投資、更新改造投資中的環(huán)境保護投資、城市基礎設施建設中的環(huán)境保護投資、排污收費補助用于污染治理的部分資金、企業(yè)綜合利用利潤留成用于污染治理的投資、銀行和金融機構貸款用于污染治理的投資、污染治理專項基金和環(huán)境保護部門自身建設投資[2]62-65。基于我國水污染防治投資結構，我們分別考察城市環(huán)境基礎設施建設、工業(yè)污染源治理和當年完成建設項目中水污染防治投資的資金來源情況。

(1)城市環(huán)境基礎設施建設領域水污染防治的資金來源

城市環(huán)境基礎設施建設中的水污染防治投資主要用于城市污水處理設施建設，包括城市污水管網(wǎng)鋪設和污水處理廠建設，屬于公共物品范疇，資金來源主要為城市維護建設稅和地方財政撥款、個別年度的國債投資等。近年來，隨著市政建設領域BOT、TOT、PPP模式的引入，吸引了部分企業(yè)和社會資本的投入，但仍以財政資金為主。

(2)工業(yè)污染源治理領域水污染防治的資金來源

工業(yè)污染源治理水污染防治投資主要是針對工業(yè)企業(yè)治理廢水而進行的固定資產(chǎn)投資。按照“污染者付費”的原則，污染企業(yè)應為其排放工業(yè)污水的負外部效應負責，承擔相應的治理費用，通過外部成本內(nèi)部化，控制減少污染。當前，我國工業(yè)污染源治理項目投資主要來源于排污費補助、政府其他補助和企業(yè)自籌、國內(nèi)貸款和利用外資(見表2)。從資金來源結構看，包括企業(yè)貸款和利用外資的企業(yè)自籌資金占絕大部分，排污費補助和政府其他補助資金占比很小。

表2 “十五”“十一五”我國工業(yè)污染源治理投資統(tǒng)計表 億元

注：2005年以前，“排污費補助”統(tǒng)計口徑為“環(huán)保專項資金”，“政府其他補助”統(tǒng)計口徑為“國家預算內(nèi)資金”，“企業(yè)自籌”統(tǒng)計口徑為“其他資金”；2006年以后，統(tǒng)計口徑做出調(diào)整，未公布利用外資的數(shù)據(jù)，2011年以后，未公布工業(yè)污染源治理投資的資金來源情況。

數(shù)據(jù)來源：2001—2010年度《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》。

(3)當年完成建設項目水污染防治的資金來源

為防止新的污染源產(chǎn)生，我國規(guī)定一切新建、擴建、改建項目和技術改造項目的環(huán)境保護設施要與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)，即所謂的“三同時”制度[3]106-110。從“十二五”開始，我國環(huán)境統(tǒng)計將“實際執(zhí)行‘三同時’項目環(huán)保投資”調(diào)整為“當年完成環(huán)保驗收項目環(huán)保投資”，主要統(tǒng)計當年完成工業(yè)企業(yè)驗收項目的環(huán)保投資總額。參照工業(yè)污染源治理投資的資金來源渠道，“當年完成工業(yè)企業(yè)驗收項目環(huán)保投資”中的“廢水治理投資”的資金來源應當大致相同，即以企業(yè)自籌資金為主，國家環(huán)保專項資金和預算內(nèi)資金為輔。如2015年，我國當年完成工業(yè)企業(yè)驗收項目廢水治理環(huán)保投資為921.3億元，其中國家級投資42.1億元，占比僅為4.6%，其余均為地方投資，考慮到多數(shù)地區(qū)財政并不寬裕，因此，地方財政對工業(yè)企業(yè)項目廢水治理投資的補助資金也極為有限。

(四)我國水污染防治的籌資渠道分析

隨著水污染防治領域投融資改革的穩(wěn)步推進，我國正在形成多元化投資主體和多渠道籌資的水污染防治籌資格局。目前，我國水污染防治的投資主體包括政府、金融機構、企業(yè)和其他非營利性組織，資金來源主要有中央和地方財政資金、銀行貸款、企業(yè)自籌和社會投資等渠道。

(1)財政資金

當前，各級政府仍是我國水污染防治投資的重要主體，包括預算內(nèi)基本建設資金、預算內(nèi)更新改造資金、城市建設維護稅和國債資金等在內(nèi)的財政資金仍是水污染防治的重要資金來源[4]148-151。從2004年開始，我國開始設立中央環(huán)境保護專項資金，加大中央對水污染防治的投入，先后設立了“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金、城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網(wǎng)以獎代補資金等，用于流域水污染治理和城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設。各類財政資金在水污染防治投資中發(fā)揮了重要的引導作用。如“十二五”期間，國家《重點流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)》共規(guī)劃骨干工程項目6 007個，估算投資3 460 億元，資金籌措以地方政府投資為主，中央政府對符合投資方向的項目予以適當支持*國務院，《重點流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)》。。

(2)金融資金

金融資金主要指通過銀行、股市、保險等渠道籌集的水污染防治資金。近年來，我國金融深化步伐加快，金融業(yè)對水污染防治的支持力度不斷加大。銀行方面，根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會《2015年度中國銀行業(yè)社會責任報告》，截至2015年底，我國銀行業(yè)金融機構綠色信貸余額已達8.08萬億元，其中21家主要銀行業(yè)金融機構綠色信貸余額達7.01萬億元，占各項貸款余額的9.68%*中國銀行業(yè)協(xié)會，《2015年度中國銀行業(yè)社會責任報告》。。股市方面，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國環(huán)保類上市公司已達33家，其中從事水污染治理的企業(yè)有15家。保險方面，2013年，我國環(huán)境污染強制責任保險開始起步，目前已在30個省份試點，2016年我國環(huán)境污染責任險的保費收入約為2.8億元，提供風險保障260多億元。

(3)企業(yè)資金

水污染防治企業(yè)資金包括企業(yè)自有資金和獲得的貸款資金?！笆濉币詠?，隨著環(huán)境保護監(jiān)管力度的不斷加大和生態(tài)文明建設的持續(xù)推進，企業(yè)成為工業(yè)廢水治理投資的主要力量。如表2所示，“十五”和“十一五”期間，我國工業(yè)污染源治理投資企業(yè)自籌資金的比例從74.4%增長到94.9%，“十一五”期間，工業(yè)污染源治理投資企業(yè)自籌資金的平均比例已經(jīng)超過了95%。

(4)社會資金

隨著環(huán)保領域引入BOT、 PPP模式，民間資本、外資等社會資金開始參與各類水污染防治項目。近年來，各地在污水處理廠投資建設中，廣泛運用了BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式。自2015年開始，國家大力推廣PPP模式介入環(huán)保項目。2016年10月，財政部發(fā)文要求在污水處理等公共服務領域各地新建項目強制應用PPP模式，污水處理投資額占環(huán)保類PPP項目總金額的比例已近20%，水污染防治是PPP模式運用最多的領域。

二、我國水污染防治籌資存在的問題

雖然近年來我國環(huán)境污染治理市場化改革取得了一定成效，但水污染防治籌資仍存在一些突出矛盾和問題。

(一)水污染防治的事權和支出責任不清

明晰事權和支出責任是完善水污染防治籌資機制的基礎，然而，在該領域的不完全合約是客觀存在的，即水污染防治在政策法規(guī)意義上存在著“缺省條款”，導致政策難以完全覆蓋應管轄的內(nèi)容和范圍[5]186-187。長期以來，我國水污染防治的事權和支出責任不清，突出表現(xiàn)在兩個方面。一是政府和市場邊界不清?，F(xiàn)行的環(huán)境保護法律還沒形成明確的水污染防治事權和投資責任的對應關系，一方面，政府部門在水污染防治領域“缺位”與“越位”并存，資金仍大量地投向盈利性領域；另一方面，對企業(yè)和個人的水污染支出的懲治和約束不強，普遍存在“搭便車”行為，“公地悲劇”現(xiàn)象多發(fā)。二是政府間水污染事權和支出責任劃分不清。表現(xiàn)在財權層層上收，事權層層下放，對外部性較強的流域水污染治理工作，中央財政投入較少，地方財政承擔了較重的支出責任。流域上下游之間尚未形成完善的轉移支付機制，上游地區(qū)往往經(jīng)濟較為落后，為了經(jīng)濟發(fā)展疏于環(huán)境監(jiān)管，地方保護主義嚴重，對水污染防治缺乏動力；下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，更多地享受了水污染防治效益卻很少付費。

(二)市場化的籌資機制尚不完善

在市場經(jīng)濟體制改革進程中，傳統(tǒng)的八條環(huán)境污染治理籌資渠道逐漸瓦解，多主體、多渠道的市場化籌資機制正在形成卻不完善。原有的籌資渠道中，城市環(huán)境基礎設施建設和“三同時”環(huán)保投資成為水污染防治籌資的主要來源，工業(yè)污染源治理投資正在加速萎縮，但這并不能說明我國工業(yè)污染源治理取得了決定性的成就，只是因為環(huán)?；A設施投資對GDP的拉動作用更明顯。有研究表明，我國政府和公共部門對環(huán)境保護的直接或間接投資仍在60%以上，只有35%左右的環(huán)境保護投資來源于企業(yè)和社會投資[6]161-165。我國水污染防治籌資渠道仍比較單一，各籌資渠道還都存在一些突出的問題。財政方面，我國雖將污染防治納入到一般公共預算支出，但資金保障功能不強，水污染防治預算經(jīng)費長期偏低，許多支出并沒有執(zhí)行到位。排污費征收管理混亂，擠占挪用、坐收坐支現(xiàn)象多發(fā)，資金使用效益較差。水污染防治專項資金多以應急為主，資金量較小且分散，缺乏長期穩(wěn)定性。水資源稅試點剛剛起步，環(huán)境保護稅尚未開征，我國水污染防治的財政籌資渠道還需加強統(tǒng)籌規(guī)劃。金融方面，由于對金融機構環(huán)保投資的政策引導不夠，金融機構對水污染防治項目的積極性普遍不高，再加上缺少環(huán)境保護融資平臺，綠色金融產(chǎn)品種類單一，中小企業(yè)很難獲得綠色金融支持。綠色信貸資產(chǎn)證券化、綠色債券、綠色基金、環(huán)境污染責任險等尚未形成規(guī)模，金融和資本市場對環(huán)境污染治理的支持力度仍然較小。企業(yè)方面，除基本建設項目“三同時”環(huán)保投入外，對企業(yè)環(huán)保投資的激勵約束較少，不僅排污收費標準較低，遠低于污染治理成本，而且地方政府對環(huán)境監(jiān)管不嚴，甚至有以排污費減免作為招商引資優(yōu)惠條件的情況，導致企業(yè)環(huán)保投資動力不足。社會資金方面，目前實施的PPP項目還主要局限于污水處理廠等環(huán)境基礎設施的建設和運營領域，市場化程度并不高。出于對地方政府債務風險的控制，目前財政部要求每一年度全部PPP項目占地方政府一般公共預算支出的比例不超過10%，社會資本參與水污染防治必將受到一定的影響。

(三)水污染防治籌資總量不足

國際經(jīng)驗表明，環(huán)境投資占國民生產(chǎn)總值的比例達到1%—1.5%時，可以基本控制環(huán)境污染；比例達到2%—3%，才能有效地改善環(huán)境質(zhì)量[7]3-9。盡管我國環(huán)境保護投資逐年增加，但相對于經(jīng)濟總量仍顯不足，“十五”以來，我國環(huán)境污染治理投資占GDP的平均比重(見表1)只有1.4%，且“十二五”期間呈現(xiàn)出下降趨勢。具體到水污染防治領域，截至2010年底，我國重點流域水污染防治專項規(guī)劃的2 714個項目，實際完成(含調(diào)試)為2 364個，“十一五”規(guī)劃總投資的1 691億元，實際完成為1 389億元，占比87%*環(huán)保部，《關于發(fā)布重點流域水污染防治專項規(guī)劃2010年度考核結果的公告》。。截至2015年底，《重點流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015 年)》安排的6 844個水污染防治項目，共完成(含調(diào)試)4 985個，僅占項目總數(shù)的72.8%*環(huán)保部，《關于發(fā)布重點流域水污染防治專項規(guī)劃2015年度考核結果的公告》。。長期的歷史欠賬和規(guī)劃資金不能及時足額到位，導致我國水污染防治資金投入嚴重不足，長期處在基本控制污染的投資水平。

三、我國水污染防治籌資機制的優(yōu)化路徑

針對我國水污染防治籌資現(xiàn)狀，為滿足未來水污染防治投資需求，結合發(fā)達國家先進經(jīng)驗，對優(yōu)化我國水污染防治籌資機制提出如下建議：

(一)理順水污染防治的事權和投資責任

客觀地說，水污染防治存在著跨界行為主體的合作和協(xié)調(diào)，那么，行為主體基于“理性人”的特點也就不會為集體的共同利益采取行動，因此，在水污染防治過程中應建立跨區(qū)域的激勵約束機制[8]28-33。首先，應合理界定水污染防治政府與市場發(fā)揮作用的邊界。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，明確各主體水污染防治不同的責任領域。政府部門專注于公共物品提供，集中精力做好水環(huán)境基礎設施建設、跨區(qū)域水污染綜合治理和水環(huán)境監(jiān)督管理等工作；企業(yè)承擔自身經(jīng)營造成的水污染防治責任，根據(jù)“誰污染誰負責”或“污染者付費”的原則，或加大對環(huán)保設備的投入以減少污染物排放，或支付污染處理費用補償環(huán)境損失；居民應提高環(huán)保意識，按照“誰受益誰付費”的原則，自覺購買水環(huán)境公共物品，有償享受環(huán)保服務。其次，應合理劃分中央與地方政府間水污染防治事權。根據(jù)“一級政府、一級事權”的原則，科學劃分中央與地方的水污染防治責任。中央主要承擔全國性水環(huán)境保護的統(tǒng)一規(guī)劃和政策制定，對全社會水污染防治、水環(huán)境評估等進行指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。重點落實地區(qū)間水污染治理資金轉移支付、跨區(qū)域水環(huán)境基礎設施建設、水污染國際交流與合作等工作。地方主要承擔區(qū)域內(nèi)水污染源的治理、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設、水污染突發(fā)事件的應對處置等地方性水環(huán)境公共物品提供。最后，應落實與水污染防治責任相匹配的財權與財力。根據(jù)中央和地方不同的水污染防治職責，合理分配政府間財權，在確保各級公共預算水環(huán)境保護支出的基礎上，重點對稅收與非稅收入分享、專項資金使用、財政轉移支付等做出制度性安排，確保各級政府水污染防治支出均有可靠的財力支撐。

(二)穩(wěn)定水污染防治的財政籌資渠道

首先，強化水污染防治財政預算支出的硬約束。完善“211 環(huán)境保護”科目，調(diào)整優(yōu)化科目設置，細化水環(huán)境保護支出預算，夯實持續(xù)可靠的水污染防治財政籌資渠道。在此基礎上，構建水污染防治與環(huán)境保護總支出、財政收入、GDP的聯(lián)動增長機制，確保水污染防治投資與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。其次，完善水環(huán)境保護稅費政策。2017年12月1日，我國在北京等9個省市自治區(qū)擴大水資源稅改革試點，并于2018年1月1日起開始征收環(huán)境保護稅。需要指出的是，在征收過程中，不僅要準確界定征收范圍，規(guī)范計稅依據(jù)，明確征收標準，發(fā)揮稅收籌資的強制性功能；也要完善稅收優(yōu)惠等稅式支出政策，提高稅收的激勵性作用。同時，應注意配套政策的協(xié)調(diào)配合，改革城市維護建設稅、排污費等相關稅費政策，形成完善的綠色財政收入制度。最后，加強對財政專項資金的統(tǒng)籌規(guī)劃。一方面，整合各部門、各渠道水污染防治專項資金，加大資金投入與規(guī)劃的銜接，突出資金使用重點，提高資金使用效率，加強對水污染防治行動計劃重點任務的支持力度。另一方面，完善水環(huán)境保護轉移支付制度，落實中央對地方、地區(qū)與地區(qū)間的轉移支付，彌補地方政府特別是中西部省份水污染防治財力的不足，保證對跨地區(qū)、跨流域重大水污染治理項目的資金投入。

(三)創(chuàng)新水污染防治的金融籌資手段

完善綠色金融政策，引導金融機構擴大對水污染防治的綠色信貸投放。發(fā)揮政策性銀行作用，通過低息貸款、優(yōu)先貸款、貸款貼息、延長信貸周期等方式對水污染防治重點項目給予信貸支持。探索差異化的監(jiān)管與激勵政策，對符合條件的綠色信貸給予更高的不良貸款容忍度和更寬松的呆壞賬核銷政策，對商業(yè)銀行綠色信貸業(yè)務給予營業(yè)稅減免或貸款貼息支持。鼓勵商業(yè)銀行為水污染防治項目提高授信額度、增進信用等級，開發(fā)貸款周期長、融資成本低的金融產(chǎn)品。政府牽頭，聯(lián)合金融機構和擔保公司共同設立綠色擔?；穑攸c為中小企業(yè)水污染治理提供融資擔保。支持金融機構探索開展排污權、收費權、合同收益權等擔保貸款業(yè)務。擴大水污染防治直接融資規(guī)模，積極引導，重點培育有技術、有市場的水環(huán)境保護企業(yè)上市融資，對經(jīng)營效益良好的已上市水環(huán)境保護企業(yè)再融資、發(fā)行債券予以優(yōu)先審批。加快推進環(huán)境污染責任保險發(fā)展，建立完善環(huán)境損害鑒定評估標準，對涉重金屬、石油化工等高污染和高環(huán)境風險企業(yè)試行強制投保。積極探索水環(huán)境保護領域的資產(chǎn)證券化，促進資本的合理流動，擴大水污染防治融資渠道。

(四)繼續(xù)拓寬社會資本參與水污染防治的渠道

應充分發(fā)揮市場在水環(huán)境資源配置中的基礎性作用，破除社會資本參與水污染防治的機制性障礙，暢通社會資本參與渠道，逐步形成政府、企業(yè)、個人和外資等多渠道的水污染防治籌資格局。

第一，健全水污染防治法律法規(guī)，加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴格執(zhí)行建設項目環(huán)境保護投資“三同時”制度，督促企業(yè)加大對工業(yè)污染廢水治理的投資，變水污染事后治理為事前預防，強化“污染者付費”的落實。

第二，繼續(xù)推廣運用PPP模式，明晰項目邊界，健全回報機制，規(guī)范操作流程，建立公平、開放、透明的市場環(huán)境，轉變財政支持方式，加大項目融資支持，引導社會資本積極參與、加大投入。

第三，擴大BOT等方式融資規(guī)模。完善水環(huán)境保護特許權制度，科學合理約定轉讓協(xié)議，制定合適的經(jīng)營轉讓期及水價，降低社會資本投資風險，提供投資收益的政策保障，增強BOT項目對社會資本的吸引力，在水污染防治領域廣泛推廣應用BOT等運營模式。

第四，多渠道引入其他社會資金。進一步加大水污染防治領域對外開放力度，積極從國外金融機構和有關國家融資。降低環(huán)保社會組織的準入門檻，明確法律地位，完善財稅支持政策，提高環(huán)保社會組織的籌資能力。探索建立排污權交易制度，建立排污權交易市場，提高企業(yè)參與水污染防治的積極性。

[參 考 文 獻]

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