“加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過政府購買服務(wù)等多種方式，積極支持群眾健身消費[1]”,是2014年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》的應(yīng)有之義。在該政策全面推廣時期，許多地方政府在購買全民健身公共服務(wù)過程中進行了探索性實踐，尤其是上海市和江蘇常州市在此改革進程中走在了全國前列，購買服務(wù)資金規(guī)模不斷增加[2]、購買服務(wù)項目不斷增多、購買領(lǐng)域日趨廣泛[3]。但是，隨著這一實踐的不斷深入，如購買雙方權(quán)責(zé)不清、購買內(nèi)容種類有限且缺乏標準化設(shè)計、購買服務(wù)程序有待規(guī)范、體育社會組織承接服務(wù)能力不足、購買服務(wù)質(zhì)量評價及監(jiān)督體系不夠完善[4-6]等問題也逐漸暴露出來，極大地制約了政府購買全民健身公共服務(wù)的開展。

由于政府購買服務(wù)實質(zhì)上是一種以市場化為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，各地體育行政部門從原先的全民健身公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者、供給者角色向戰(zhàn)略規(guī)劃者、服務(wù)合同設(shè)計者、服務(wù)外包監(jiān)管者等角色轉(zhuǎn)變[7]。由此，體育行政部門從購買全民健身公共服務(wù)之日起，就兼具了代理人和自利者的雙重身份，即體育行政部門既要代理上級政府部門和地方公共體育事務(wù)，也要追求自身的政治和經(jīng)濟利益?；诖?，筆者系統(tǒng)考察了目前我國地方體育行政部門在購買全民健身公共服務(wù)中所扮演的實際角色，并探討和分析當前體育行政部門的角色偏差問題，為能更好地發(fā)揮政府服務(wù)職能,提高全民健身公共服務(wù)的供給效率提供相關(guān)理論幫助。

1 購買全民健身公共服務(wù)中“政府角色”的解讀

1.1 “政府角色”的內(nèi)涵

有關(guān)“政府角色”的概念，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的認識。西方學(xué)界對于政府角色的解釋，主要是將其視為國家根據(jù)環(huán)境形勢和任務(wù)而確定的政府職責(zé)[8]。在國內(nèi)，比較權(quán)威的觀點來自于學(xué)者彭澎(2002)，他認為政府角色主要涉及政府的權(quán)利界限、功能范圍、行為方式等[9]。還有學(xué)者從社會心理學(xué)中的角色理論出發(fā)，將政府角色分為客觀角色和主觀角色。政府的客觀角色決定于角色自身的實力，也就是統(tǒng)治者和保衛(wèi)者的政治角色。而主觀角色意味著政府本身具有可選擇性的、根據(jù)主觀意愿確定的特定職責(zé)，主要體現(xiàn)政府的經(jīng)濟管理和社會管理角色[10]。本文將重點圍繞政府的主觀角色，即政府的經(jīng)濟角色和社會管理角色來展開分析，而對政府的客觀角色暫不作論述。

1.2 政府角色定位的理論依據(jù)

政府在購買公共服務(wù)中的角色定位問題，不同理論流派的學(xué)者有著不同的認識，本文主要從治理理論、新公共服務(wù)理論和委托代理理論的視角出發(fā)，對政府在購買全民健身公共服務(wù)中的角色問題加以分析。

首先，從新公共服務(wù)理論的視角來理解，學(xué)者們認為公共服務(wù)購買實際就是引入私人承包商來合作提供公共服務(wù)[11]。在這種情況下，政府要從公共服務(wù)的生產(chǎn)者和直接提供者的角色中抽離出來，主要職責(zé)是為公共服務(wù)的購買營造良好的政策環(huán)境、制度環(huán)境，即所謂的“政策供給者”角色，旨在將公共服務(wù)購買納入到一個健康的發(fā)展環(huán)境之中。

其次，從委托代理理論的視角來看，它認為公共服務(wù)購買是以政府機關(guān)或部門作為發(fā)包方，把有關(guān)事務(wù)性、技術(shù)性公共服務(wù)承包給有關(guān)市場主體( 社會組織主體) 的民事行為[12]。在此過程中，政府作為委托人就要求具備甄別最為理想代理人的能力，即如何以最小的成本去促使代理人更加全心全意的工作，以達到委托人效用最大化的目的，實則要求政府扮演“服務(wù)購買者”角色，即所謂的“精明買家”角色。

最后，治理理論認為政府從外部購買產(chǎn)品和服務(wù)的行為，本質(zhì)上是把競爭和其他私人部門制度安排引入公共服務(wù)部門，形成一種公私混合的多元治理模式[13]。此理論強調(diào)不同主體間的競爭，同樣也主張各利益主體的協(xié)商和合作。在這一個過程中，政府主要以“秩序監(jiān)管者”的身份參與其中，發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管以及調(diào)動社會組織和企業(yè)公司積極性的作用。

1.3 政府的應(yīng)然角色

我國各級體育行政部門在購買全民健身公共服務(wù)過程中主要應(yīng)該依法承擔如下角色：

第一，在啟動政府購買全民健身公共服務(wù)流程時，作為上級主管部門和公共體育權(quán)力的代理人，體育行政部門主要承擔政策供給者角色。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》的規(guī)定：“文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局制定面向全國的政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄，其中還包括建立健全方式靈活、程序規(guī)范、標準明確、結(jié)果評價、動態(tài)調(diào)整的購買機制，建立健全規(guī)范化購買流程等”[14]。

第二，在政府購買全民健身公共服務(wù)過程中，政府角色即由以往的直接提供者轉(zhuǎn)換為服務(wù)購買者角色?！蛾P(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中提出：“政府向社會力量購買服務(wù)的主體是各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位[15]?！币虼耍诜?wù)購買過程中需要確定購買全民健身服務(wù)項目、甄別服務(wù)承接主體資質(zhì)、協(xié)商議價以及擬定并簽訂合同，是名副其實的“精明買主”角色[16]。

第三，體育行政部門在全民健身公共服務(wù)購買項目的立項、招標、簽訂、實施、評估、反饋和改進均需建立過程化、動態(tài)化的監(jiān)管和控制機制,負責(zé)承擔整個購買服務(wù)流程的秩序監(jiān)管者角色。例如，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十三條規(guī)定：“采購代理機構(gòu)應(yīng)當建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度，具備開展政府采購業(yè)務(wù)所需的評審條件和設(shè)施[17]”。此外，《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》在第三十二條、第三十三條、第三十五條和第三十六條分別就購買服務(wù)的資金管理和使用、服務(wù)承接主體的信用記錄、監(jiān)督檢查機制以及服務(wù)購買的財政預(yù)算相關(guān)活動信息做出了嚴格的監(jiān)管規(guī)定。

2 購買全民健身公共服務(wù)中政府的“角色偏差”

“政府角色偏差”，即由于對政府職能定位作用范圍和政府變革進程相對滯后而導(dǎo)致的政府行為偏差[18]。目前，政府(體育行政部門)在購買全民健身公共服務(wù)過程中的角色偏差主要體現(xiàn)于以下幾個方面：

2.1 應(yīng)扮演“政策供給者”角色時，卻以“政策二傳手”身份行動

地方體育行政部門主導(dǎo)著政府購買全民健身公共服務(wù)政策的執(zhí)行。自2014年江蘇省常州市完成全國“第一單”全民健身公共服務(wù)購買項目后[19]，上海、廣州、長沙、無錫、深圳、武漢等地購買全民健身公共服務(wù)活動也開展得如火如荼。但是筆者走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實踐中各地體育行政部門在“政策供給角色”扮演過程中出現(xiàn)了偏差。

首先，各地體育行政部門購買全民健身公共服務(wù)的政策供給依然受制于自上而下的傳統(tǒng)政策執(zhí)行邏輯。從政策的頒布與實施順序來看(見表1)，除江蘇省常州市以外，政府購買全民健身公共服務(wù)的改革政策基本上都是沿著國務(wù)院、財政部、民政部、國家體育總局，然后再經(jīng)各級政府體育行政部門逐級推行和實施，缺乏對于各自地區(qū)民眾健身實際需求的關(guān)注。此外在走訪過程中，常州市和上海市體育局群體處的相關(guān)負責(zé)人也表示各地在規(guī)定政府購買全民健身公共服務(wù)范圍過程中也缺乏細致的調(diào)研和科學(xué)的設(shè)計。從表1的部分政策文件匯總可以發(fā)現(xiàn)，目前開始制定專門的政府購買全民健身公共服務(wù)政策文件的省份多集中在北京、江蘇、浙江、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其余省份只是將全民健身公共服務(wù)的購買列入到地區(qū)整體公共服務(wù)購買內(nèi)容的一級或者二級目錄之中，并沒有制定專門的政策辦法。

表1 我國部分購買全民健身公共服務(wù)政策文件匯總

其次，體育行政部門部分職員由于基層工作經(jīng)驗缺乏，不了解當?shù)厝罕娊∩韺嶋H情況，套用國外標準或者照搬國內(nèi)先進地區(qū)的政策文件，與公眾的體育需求錯位，最終造成了政策的無效供給。從內(nèi)容上看，全民健身公共服務(wù)產(chǎn)品主要包括體育場地設(shè)施服務(wù)、體育信息服務(wù)、體育指導(dǎo)服務(wù)、體育培訓(xùn)服務(wù)、體育競賽服務(wù)以及國民體質(zhì)測試服務(wù)[20]。其中體育指導(dǎo)、培訓(xùn)和國民體質(zhì)測試等服務(wù)存在人群差異大、需求層次高、持續(xù)時間長、受眾范圍廣等諸多特征，而體育競賽服務(wù)又存在安全風(fēng)險系數(shù)高、服務(wù)績效測量難等復(fù)雜情況，無疑增加了政策供給偏差出現(xiàn)的概率。

2.2 應(yīng)扮演“服務(wù)購買者”角色時，卻以“行政領(lǐng)導(dǎo)者”身份行動

服務(wù)購買者角色是體育行政部門在整個購買全民健身公共過程中較為重要的角色。角色要求地方體育行政部門改變以往包辦服務(wù)、財政補貼等傳統(tǒng)公共服務(wù)提供方式，與社會體育組織在市場化基礎(chǔ)上建立自由、平等、協(xié)商的契約關(guān)系。但在實踐過程中，體育行政部門卻以“行政領(lǐng)導(dǎo)者”身份干預(yù)購買市場，在服務(wù)購買過程中出現(xiàn)了角色偏差。

首先，在購買內(nèi)容的設(shè)計上，以體育行政部門意志為主的單向契約問題普遍存在。由于目前我國社會體育組織發(fā)育程度還不高，對體育行政體制和體育資源具有很強的依賴性，在承接全民健身公共服務(wù)的過程中處于絕對弱勢地位，在服務(wù)項目的選擇上基本處于被動接受地位[21]。在研究訪談過程中，多名體育企業(yè)和社會體育組織的負責(zé)人表示，一些經(jīng)濟回報率高的體育項目(諸如自行車、高爾夫、釣魚及登山等項目)很容易被體育行政部門單方面排除在全民健身公共服務(wù)采購目錄之外，在無形之中破壞了正常的市場購買秩序。

其次，全民健身公共服務(wù)購買具有合作伙伴來源單一的特征。訪談過程中，部分部門負責(zé)人坦言，一些地區(qū)會通過“量身定做”的資質(zhì)要求，將服務(wù)承接主體的篩選條件主觀傾向于各單項體育協(xié)會和其他“體制內(nèi)”企事業(yè)單位，以此將隱性的進入壁壘公開化。從結(jié)果上看，直接導(dǎo)致了合作伙伴來源單一(見表2)，市場中服務(wù)質(zhì)量高、社會聲譽好的體育組織資源沒有得到有效利用?？上驳氖牵?017年上海市政府采購的城市業(yè)余聯(lián)賽的項目聯(lián)賽和品牌特色賽事中，中標單位中社會體育企業(yè)占比首次超過了體制內(nèi)單位，說明隨著社會體育組織的不斷成長，體育行政部門也開始主動尋求打破交易壁壘，在市場中扮演平等的服務(wù)購買角色。

表2 各地體育局購買全民健身公共服務(wù)競標結(jié)果

最后，在購買方式的選擇上，全民健身公共服務(wù)購買中的非競爭性問題依然突出。單一來源采購目前依然是我國全民健身公共服務(wù)的主要購買方式，公開招標的項目為數(shù)不多。例如，在2017年常州市政府購買全民健身公共服務(wù)的34個項目中，有超過26個項目在規(guī)定申請招標期限內(nèi)僅有一家單位報名，不得不采取了單一來源采購形式[27]。單一來源采購方式，在一般情況下采購方處于不利地位，可能會增加采購成本。

2.3 應(yīng)扮演“秩序監(jiān)管者”角色時，卻以“理性經(jīng)濟人”身份行動

政府是全民健身公共服務(wù)的購買方，具備“有限理性人”的身份屬性。此外，體育行政部門還是整個監(jiān)管工作過程中的具體實施者，這種既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份，使體育行政部門容易為追求部門利益最大化，而導(dǎo)致偏離“秩序監(jiān)管者”角色的理想軌道。

首先，體育行政部門作為“有限理性人”在認知上存在“知識的不完備性”。政府購買全民健身公共服務(wù)的監(jiān)管技術(shù)處于相對發(fā)展不成熟的初級階段。由于信息不對稱，購買全民健身公共服務(wù)在招投標監(jiān)管平臺建設(shè)、服務(wù)績效考核的標準化體系建設(shè)等方面還存在一定的滯后性。盡管目前，上海、常州等地已經(jīng)開始嘗試引入獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)，但就全國范圍來看，由于政府監(jiān)管具有外部性，大部分地方體育行政部門出于監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新和開發(fā)成本較高的考慮，還主要采取傳統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督方式，沒有充分利用媒體、專家等外部監(jiān)督渠道，導(dǎo)致購買服務(wù)過程中的監(jiān)管公正性和客觀性大大降低。

其次，在我國現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，政府購買全民健身公共服務(wù)過程還處于“多頭管理、分散監(jiān)管”的局面。由于全民健身公共服務(wù)涉及范圍較廣，在服務(wù)生產(chǎn)和供給過程中市政建設(shè)、規(guī)劃等部門負責(zé)各類公共體育設(shè)施修建項目的監(jiān)督執(zhí)法，市政公安、交通部門會負責(zé)群眾性體育賽事的監(jiān)管和保障工作，而財政部門會監(jiān)督體育行政部門在招投標過程中的經(jīng)費預(yù)算等工作。在這種情況下，導(dǎo)致體育行政部門監(jiān)管權(quán)威不足，最終降低監(jiān)管效率。

最后，政府監(jiān)管動力不足也會導(dǎo)致“秩序監(jiān)管者角色”再次出現(xiàn)偏差。原因主要可能涉及兩個方面：其一，體育行政部門一方往往會出于政策目標及政治績效等方面的考慮，采取放任、掩飾甚至庇護服務(wù)承接方的做法。其二，如果在服務(wù)過程中是由于政府體育行政部門的原因而導(dǎo)致全民健身公共服務(wù)供給效率低下或者無效供給，體育行政部門的自我監(jiān)管并不能保持絕對的客觀和公正。

3 購買全民健身公共服務(wù)中政府的“角色矯正”

3.1 明確“政策供給者”的角色定位：建立健全科學(xué)化、民主化的政策決策機制，提高政策供給水平

首先，堅持把中央精神與地方全民健身實際結(jié)合起來，不斷探索具有時代特征、地方特色政府購買全民健身公共服務(wù)的新政策和新舉措，改變以往為了降低政治風(fēng)險，抱著坐等觀望跟進移植的立法工作態(tài)度，缺乏對政策法規(guī)的主動供給和創(chuàng)新[28]的“政策二傳手”角色。江蘇省常州市在購買全民健身公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)走在全國前列，如在2014年常州市體育局就克服沒有任何可借鑒的資料的困難，從項目設(shè)置、資格審定、評審標準、評審辦法、資金發(fā)放等各個環(huán)節(jié)精心考慮，成為全國首個制定了專門針對購買全民健身公共服務(wù)較為可行的實施辦法的地區(qū)。常州市還出臺和實施了《常州市體育局體育社團聯(lián)系制度》，加強體育局與體育社團的聯(lián)系和互動[29]。此外，常州市還在各體育社團中建立“黨建工作聯(lián)絡(luò)員制度”，要求體育社團中的黨員干部當好“五大員”：即當好民情信息員、政策宣傳員、工作協(xié)助員、矛盾協(xié)調(diào)員、協(xié)會工作監(jiān)督員等都是江蘇省創(chuàng)造并率先實施的有關(guān)政府購買全民健身服務(wù)的政策舉措。

其次，要建立健全政策創(chuàng)新的決策機制，高度重視和不斷加強智庫建設(shè)。目前，在全國范圍內(nèi)，上海市體育局已經(jīng)率先在購買市民體育大聯(lián)賽的過程中，引入第三方機構(gòu)對賽事效益、賽事服務(wù)質(zhì)量、政府績效等內(nèi)容進行專業(yè)、客觀和科學(xué)的評估，為上海市體育局購買全民健身公共服務(wù)政策制定提供了智力支撐。因此，要扭轉(zhuǎn)以往政府購買全民健身公共服務(wù)體育部門“一手抓”的思想，整合政府其他相關(guān)部門的力量，盡量統(tǒng)籌體制內(nèi)與體制外、專業(yè)研究部門與高校的研究資源，加快構(gòu)建由專家學(xué)者組成的多學(xué)科現(xiàn)代智庫系統(tǒng)。

3.2 加快“服務(wù)購買者”的角色轉(zhuǎn)變：加強競爭文化宣傳，完善法律制度，有效防止政府濫用行政權(quán)力

首先，要加強體育行政部門競爭文化的建設(shè)與普及，應(yīng)避免以往對體育社會組織運行的過度干預(yù)，充分了解體育社會組織的組織文化和全民健身公共服務(wù)的生產(chǎn)方式。努力培育政府和社會體育組織之間的公平競爭理念，及時轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維、擺正自身位置，適應(yīng)新的服務(wù)購買者角色。著力提升體育行政部門職員的合同談判、執(zhí)行等技能，組建專業(yè)的合同管理人才隊伍，使政府能夠在購買服務(wù)中成為真正意義上的“精明買家”。加強體育行政部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)，促使他們對政府購買全民健身公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問題和趨勢形成統(tǒng)一的認識，為政府購買全民健身公共服務(wù)營造良好的文化環(huán)境。

其次，繼續(xù)完善政府購買全民健身公共服務(wù)的相關(guān)法律制度，將體育行政部門的經(jīng)濟和行政特權(quán)關(guān)在制度的籠子里。第一，體育行政部門要盡快完善購買流程的制度設(shè)計，針對全民健身公共服務(wù)購買的內(nèi)容、對象、方式等內(nèi)容制定統(tǒng)一標準，以確保整個購買流程的公平性和競爭性。第二，應(yīng)進一步建立和健全社會體育組織的扶持制度。一方面，在購買經(jīng)費、稅收補貼、項目培訓(xùn)等方面向體育社會組織進行適度地政策傾斜，為體育社會組織的發(fā)展壯大和承接全民健身公共服務(wù)能力的提升提供公平的政策環(huán)境。另一方面，體育行政部門應(yīng)與社會體育組織建立常態(tài)化的溝通和協(xié)商機制，實現(xiàn)政府與社會體育組織之間的平等對話，讓它們在同一政策平臺下享有平等的體育資源。

3.3 肩負“秩序監(jiān)管者”的角色扮演：構(gòu)建多元主體監(jiān)督機制，推進政府購買全民健身公共服務(wù)制度創(chuàng)新

首先，針對信息不對稱問題，體育監(jiān)管部門要打破信息孤立的狀態(tài)，積極利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)盡快建立信息共享平臺，做好購買服務(wù)項目招標信息公告、項目簽約信息公開、項目后續(xù)評估信息發(fā)布等相關(guān)工作。在此基礎(chǔ)上，大力提倡社會公眾參與監(jiān)督，明確監(jiān)督信息的廣泛傳播可以有效減少監(jiān)管者和被監(jiān)管者的信息障礙。

其次，加快建立體育行政部門與其他相關(guān)政府部門的部際聯(lián)席協(xié)調(diào)制度，有效解決監(jiān)管權(quán)威不足的問題。

最后，建立全民健身公共服務(wù)購買全過程的社會參與機制，以期解決政府體育部門自身監(jiān)管監(jiān)控動力不足的問題。走訪過程中發(fā)現(xiàn)，群眾對于政府購買全民健身公共服務(wù)的知曉率普遍較低，對于政府購買前的全民健身服務(wù)和政府購買后的全民健身服務(wù)差異沒有切身的感受。因此，首先需要建立群眾參與政府購買全民健身公共服務(wù)利益訴求的社會平臺，盡可能使健身群眾代表參與到政府購買的全民健身服務(wù)項目的論證、決策及招投標和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中，保障公眾的知情權(quán)和表達權(quán)。其次，為了使公眾的需求能在政府購買服務(wù)中得到充分體現(xiàn)，要以大眾滿意為標準推進政府購買全民健身公共服務(wù)評價體系，積極開展公眾滿意度調(diào)查。對于那些群眾滿意度較低的服務(wù)項目，及時將信息反饋給項目承接主體，并建立相關(guān)獎懲制度，加強對中標單位的監(jiān)管力度。

4 結(jié)束語

全面推進政府向社會力量購買服務(wù)是現(xiàn)代國家治理理念與模式的重大革新[30]。在此進程中，體育行政部門購買全民健身公共服務(wù)不僅僅是在公共服務(wù)體系中引入市場競爭機制，也是公共服務(wù)秩序中一系列角色意識和行為方式的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。因此，如何準確地重新定位政府角色，對于未來購買全民健身公共服務(wù)具有舉足輕重的意義。

本文從政府購買全民健身公共服務(wù)的應(yīng)然角色出發(fā)，主要對購買服務(wù)過程中的政府角色進行了實然分析。這對于我們理解當前地方體育行政部門的利益導(dǎo)向和博弈邏輯，定位未來購買全民健身公共服務(wù)過程中的政府角色和職能有很大幫助。

參 考 文 獻

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